潮汐能開發(fā)利用的法律政策分析＊

周 歆

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院 青島 266100）

作為當(dāng)今世界三大能源支柱的煤炭、石油、天然氣都屬于不可再生能源，它們的枯竭是在所難免的，于是，當(dāng)今世界各國不得不轉(zhuǎn)而尋求新的能源以應(yīng)對能源危機?？稍偕茉丛跐M足人類能源需求的同時，在減少環(huán)境污染、發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域起著不可替代的作用。潮汐能作為典型的可再生能源，有著清潔、可持續(xù)利用的突出特征。黨的十八大報告中指出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，要求提高海洋資源開發(fā)能力，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，這為我國潮汐能的開發(fā)利用提供了新的契機。

1 潮汐能開發(fā)利用現(xiàn)狀

潮汐能作為一種清潔能源有多種用途，主要利用方式為潮汐發(fā)電。潮汐蘊含了巨大的能量，早在1974年的全球能源會議就有資料顯示全球海洋中所蘊藏的潮汐能約有3×109kW，可供開發(fā)的潮汐能約占總量的2%，約為6.4×107kW。在20世紀(jì)90年代又有專家估算，全世界可開發(fā)利用的潮汐潛能為8×108kW。潮汐能富集地區(qū)在各大洲均有分布。

潮汐能發(fā)電可追溯到20世紀(jì)初，1912年德國在胡蘇姆興建了世界上第一座潮汐電站，使得潮汐電站進入了人類的視野。隨后以英國、美國、加拿大、法國、印度、韓國為代表的世界各國投入大量資金建造潮汐電站，現(xiàn)今世界上運行的著名電站主要有英國賽文河口、美國阿拉斯加尼克灣、法國朗斯潮汐電站、加拿大芬地灣、俄羅斯遠東鄂霍茨克海品仁灣、韓國仁川灣、澳大利亞達爾文范迪門灣、阿根廷圣約瑟灣、印度坎貝河口等地的潮汐電站。截止到2009年，世界大型潮汐電站的規(guī)劃設(shè)計超過20座，預(yù)計到2030年，全世界潮汐電站年發(fā)電總量將達6×1011kW·h。

目前世界上最大的潮汐電站為韓國西洼湖潮汐電站，其裝機容量為25.4萬kW，年發(fā)電5.5億kW·h。據(jù)韓國政府介紹，西洼湖潮汐電站建成后，每年將取代約86萬桶進口原油，而且會明顯改善西洼湖的水質(zhì)；同時，韓國可再生能源的份額也將有所提高，而該電站是其目標(biāo)的基本組成部分。

我國的沿海多港灣、島嶼，大陸海岸線長達1.8萬km，再加上6500多個海島的岸線，岸線長度在3.2萬km以上。據(jù)對全國可開發(fā)裝機容量200kW以上的424處港灣壩址的調(diào)查資料，我國的潮汐能蘊藏量為1.1×109kW、可開發(fā)總裝機容量為2.179×108kW、年發(fā)電量6.24×1011kW·h，容量在500kW以上的站點共191處、可開發(fā)總裝機容量為2.158×108kW，其中潮汐能蘊藏量居全國首位的浙江杭州灣最大潮差為8.9m。20世紀(jì)50年代，中國沿海地區(qū)曾建設(shè)過百余座小型潮汐電站，但絕大部分由于選址不當(dāng)、設(shè)備簡陋、管理不善等原因建成不久即停運廢棄；我國部分正在使用的潮汐電站如表1所示。

表1 我國部分正在使用的潮汐電站

2 我國潮汐能開發(fā)利用政策和法律中的問題

我國潮汐能開發(fā)利用起步較晚，并且在相當(dāng)長的一段時間里，無論是潮汐能的開發(fā)利用還是包括潮汐能在內(nèi)的可再生能源的開發(fā)利用方面的立法都是空白的，直至2005年《中華人民共和國可再生能源法》頒布才擺脫了這一尷尬局面。在《中華人民共和國可再生能源法》實施以前，針對可再生能源開發(fā)利用的管理主要以行政手段為主，規(guī)范性文件也主要以部門規(guī)章以及行政性規(guī)范文件的形式體現(xiàn)?！犊稍偕茉捶ā穼嵤┮詠泶_立了以下重要的法律制度：一是可再生能源總量目標(biāo)制度；二是可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度；三是可再生能源上網(wǎng)電價與費用分?jǐn)傊贫龋凰氖强稍偕茉磳ｍ椯Y金和稅收、信貸鼓勵措施。由于《可再生能源法》屬于典型的政策框架法，它的有效實施還依賴于國務(wù)院及有關(guān)部門適時出臺配套的發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)規(guī)范、行政法規(guī)以及行政規(guī)章；然而現(xiàn)實卻反映出可再生能源產(chǎn)業(yè)細則出臺速度過慢、細則難以實施等問題，并且針對可再生能源開發(fā)利用的法律及各類規(guī)范性文件中涉及潮汐能開發(fā)利用保護的法律及各類規(guī)范性文件更是少之又少?？偠灾?，我國有關(guān)潮汐能開發(fā)利用方面的法律體系不夠完善，存在許多法律缺位，有關(guān)潮汐能源開發(fā)活動的專門性法律和法規(guī)甚少。

2.1 戰(zhàn)略部署缺乏

我國的能源體系不夠完善，既沒有法律意義上的能源戰(zhàn)略，更不用說針對潮汐能開發(fā)利用的戰(zhàn)略部署。目前，作為能源對策體系核心的能源戰(zhàn)略多體現(xiàn)為行政文件、領(lǐng)導(dǎo)講話及學(xué)術(shù)成果，然而行政變局、領(lǐng)導(dǎo)人更迭以及學(xué)術(shù)爭鳴都會增加能源戰(zhàn)略的可變性和隨意性。由于缺乏針對潮汐能開發(fā)利用的戰(zhàn)略部署，才會出現(xiàn)上文提到的20世紀(jì)50年代盲目開發(fā)利用的現(xiàn)象以及現(xiàn)階段的資源閑置現(xiàn)象。

2.2 法律政策缺陷

針對潮汐能的開發(fā)利用目前我國還沒有專門的立法，唯一可以借鑒的只有《可再生能源法》以及《財政部 國家海洋局關(guān)于印發(fā)＜海洋可再生能源專項資金管理暫行辦法＞的通知》。正如前文提及的，《可再生能源法》屬于典型的政策框架法，并沒有嚴(yán)格規(guī)定具體問題的解決方法，具有相當(dāng)大的靈活性；因此，必須將目光轉(zhuǎn)向部門規(guī)章和細則，以解決實際操作中所遇到的問題。雖然國家電力監(jiān)管委員會頒發(fā)了《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》、國家發(fā)展和改革委員會制定了《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》和《可再生能源發(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》等落實《可再生能源法》的實施，但是這些規(guī)章制度的調(diào)整對象主要是風(fēng)能、太陽能等可再生能源，并沒有對處于研發(fā)初級階段、地域性較強的潮汐能做出特別的、有針對性的規(guī)范。

2010年6月1日實施的《海洋可再生能源專項資金管理暫行辦法》是針對海洋可再生能源專項資金管理的法律規(guī)范，然而潮汐能只是作為海洋可再生能源之一，在很小的篇幅里被提及。

我國針對潮汐能的開發(fā)利用自20世紀(jì)50年代至今已有數(shù)十年，但發(fā)展緩慢，我國在制定全國性的法律中也沒有考慮到對潮汐能在內(nèi)的海洋可再生能源的影響，現(xiàn)階段潮汐能開發(fā)利用立法體系協(xié)調(diào)性較差，在很大程度上影響了潮汐能開發(fā)利用的進一步發(fā)展。

雖然潮汐能是一種典型的可再生能源，但具有區(qū)別于其他可再生能源的鮮明的地域性和開發(fā)利用選址獨特性等顯著特點。潮汐能的開發(fā)利用對于自然地理條件的依賴性很強，不同地區(qū)具備的潮汐能資源不同，開發(fā)所需的技術(shù)條件也不同，因此不同地區(qū)對于開發(fā)潮汐能的立法需求不同?，F(xiàn)階段針對潮汐能開發(fā)利用不僅缺失國家層面的法律，而且擁有潮汐能開發(fā)利用自然條件的地方政府也沒有發(fā)揮其主動完善的地方立法。

2.3 公共參與渠道缺乏

現(xiàn)階段我國對潮汐能開發(fā)利用發(fā)展的公眾宣教力度不夠?！犊稍偕茉窗l(fā)電價格和費用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》中指出，可再生能源發(fā)電價格高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的差額部分，在全國省級及以上電網(wǎng)銷售電量中分?jǐn)偂ｏ@然，利用潮汐能進行發(fā)電的價格是遠遠高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的，差額部分就需要在全國省級及以上電網(wǎng)銷售電量中分?jǐn)?；因此，強調(diào)其全民參與、全民負(fù)擔(dān)、個別群體負(fù)主要義務(wù)的公益性是十分必要的。在潮汐能實際開發(fā)利用過程中不應(yīng)該忽視任何一個環(huán)節(jié)落實公共參與原則，只有落實好以能源保護公益性為理論基礎(chǔ)的公眾參與原則，才能更好地調(diào)動群眾的積極性，以便更好地促進潮汐能的開發(fā)利用。

3 完善潮汐能開發(fā)利用法制構(gòu)建的建議

3.1 構(gòu)建潮汐能開發(fā)利用的戰(zhàn)略部署

應(yīng)在國家能源局與國家海洋局的指導(dǎo)下，根據(jù)各沿海地區(qū)的實際情況，通過科學(xué)分析、實地調(diào)研等多種手段，并結(jié)合國內(nèi)外先進開發(fā)利用經(jīng)驗，盡快制定針對潮汐能開發(fā)利用的有理有據(jù)、合情合理的短、中、長期戰(zhàn)略部署，以填補現(xiàn)階段潮汐能能源戰(zhàn)略的空白，杜絕盲目開發(fā)以及資源閑置現(xiàn)象。

3.2 構(gòu)建中國特色的 “綠色證書制度”

綠色證書制度，即實行可交易的可更新能源證書（TREC），該證書能夠保證電力購買者所購買的電力是由可再生能源轉(zhuǎn)化而來的?！熬G色證書制度”是一種能源本身與綠色電力環(huán)境利益分開銷售的制度，它的有效實施能夠促進可再生能源的使用。人們不僅可以在購買可再生能源轉(zhuǎn)化而來的電力時從電力銷售商處獲取該證書，還可以單獨購買此證書；因此，該制度不僅有跟蹤核對機制的作用，而且還可以通過在無法獲取可再生能源的地方銷售可交易的綠色證書，從而間接滿足那些希望購買可再生能源人們的要求。

“綠色證書制度”作為政府激勵可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法寶，已在澳大利亞等國取得了顯著的促進可再生能源發(fā)展的效果。綠色證書的交易實現(xiàn)了成本差額在整個發(fā)電產(chǎn)業(yè)的均攤，使利用可再生能源發(fā)電而天生具有的成本劣勢轉(zhuǎn)移給其他由于能源種類和技術(shù)條件優(yōu)勢而具有成本優(yōu)勢的發(fā)電廠，扮演了公平競爭維護者的角色。我國可再生能源在地區(qū)和時段分布上的特點是建立綠色證書制度的根基所在：高溫地?zé)豳Y源主要分布在西藏和云南；風(fēng)能資源主要分布在北方和沿海兩大風(fēng)帶地區(qū)以及海上，在時段上為冬天風(fēng)大、夏天風(fēng)??；太陽能資源主要分布在西部與北部地區(qū)，在時段上為夏天日照強度大、冬天日照強度?。恍∷娰Y源主要分布在西南地區(qū)，在時段上為夏天水大、冬天水??；潮汐能資源則主要分布在東南沿海。正是由于這種不同地區(qū)間的差異導(dǎo)致了我國目前實行的全額保障性收購制度難以落實，因此建立中國特色的 “綠色證書制度”勢在必行。

3.3 完善法律政策

針對目前我國沒有對潮汐能開發(fā)利用專門立法的現(xiàn)狀，應(yīng)從整體和局部兩個層面完善相關(guān)法律政策。從整體層面，應(yīng)盡快制定并頒布《能源法》，從能源戰(zhàn)略的角度規(guī)劃包括潮汐能在內(nèi)的可再生能源的發(fā)展。從局部層面，應(yīng)針對潮汐能開發(fā)利用的特點進行全國性法律的專門立法；協(xié)調(diào)解決現(xiàn)有立法體系內(nèi)針對潮汐能開發(fā)利用存在的矛盾；完善為實施《可再生能源法》的配套法律、法規(guī)，以規(guī)避部門規(guī)章的片面性及滯后性；完善地方立法，以扭轉(zhuǎn)現(xiàn)階段潮汐能開發(fā)利用地方立法缺失阻礙地區(qū)潮汐能開發(fā)利用的局面。

3.4 加強市場化取向和公眾參與

開發(fā)利用潮汐能在內(nèi)的可再生新能源，應(yīng)理順國家及社會責(zé)任的關(guān)系，將兩者有機結(jié)合起來，充分調(diào)動社會公眾的積極性，鼓勵民間組織及社會團體參與，發(fā)揮其積極作用；充分利用市場機制，以經(jīng)濟刺激的手段吸引更多的企業(yè)參與到潮汐能利用開發(fā)中來，建立中國特色的 “綠色證書交易市場”，使包括潮汐能在內(nèi)的清潔能源在市場磨煉中獲得活力。

為體現(xiàn)環(huán)境管理活動中的民主理念，應(yīng)賦予公民在能源管理和監(jiān)督過程中應(yīng)有的法律地位和權(quán)利。公布并提供相關(guān)信息資料，增加管理監(jiān)督的公開性和透明度，使公眾了解包括潮汐能在內(nèi)的可再生能源開發(fā)利用的狀況和政府的管理工作情況，將公眾參與具體化、制度化。此外，還應(yīng)加強科普教育，增強民眾的環(huán)保意識，提高公民對開發(fā)利用包括潮汐能在內(nèi)的可再生能源的積極性；通過廣泛的社區(qū)實驗活動，讓公眾體驗到利用清潔能源帶來的良好的環(huán)境變化，培養(yǎng)民眾自覺運用清潔能源的消費觀念。

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