預(yù)算績效管理在事業(yè)單位中應(yīng)用的探討

（河南工程學(xué)院 河南鄭州451191）

近年來，作為政府績效管理的重要組成部分，預(yù)算績效管理是深化財政改革的重要手段，居于公共財政體系建設(shè)的核心地位。預(yù)算績效管理是建設(shè)服務(wù)型政府所必需的新型財經(jīng)體系管理模式，是指以績效評估為主要手段，對政府及其機構(gòu)履行職能、完成目標任務(wù)的過程、實績和效果進行綜合性評價，并根據(jù)評價結(jié)果改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一種管理理念和方式，其主要目的是改進預(yù)算管理水平、優(yōu)化財政資源配置、提高公共產(chǎn)品和社會管理服務(wù)質(zhì)量。它在原有的預(yù)算管理的目標機制上，更加完善了行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理機制體系。預(yù)算績效管理是創(chuàng)建高績效政府組織的時代要求，符合深化預(yù)算改革的現(xiàn)實需要，體現(xiàn)了重構(gòu)財政學(xué)研究范式的發(fā)展方向，建立了一套既符合大眾利益，又規(guī)范和監(jiān)督政府行為的預(yù)算績效評價體系，對國家民主化和法制化進程具有推動作用。

一、預(yù)算績效管理概述

（一）美國預(yù)算績效管理發(fā)展歷程

美國等發(fā)達國家對于預(yù)算績效管理的應(yīng)用和研究起步較早，經(jīng)過多年的實際運行和反復(fù)修訂，取得了豐富的成果，“績效預(yù)算”最早由美國1950年《預(yù)算與會計程序》提出，但真正實施是在1993年，聯(lián)邦政府實施了戰(zhàn)略化的績效評估模式，成立了國家績效評審委員會，國會立法通過了《政府績效與成果法》（The Government Performance and Result Act， 簡稱 GPRA），從而為美國聯(lián)邦政府各部門實施績效管理提供了法律依據(jù)。西方學(xué)者對績效評價也進行了大量研究，Berman和Wang（2000）運用問卷調(diào)查法進行的美國城市地方政府實施績效評估與政府能力之間的關(guān)系研究，從技術(shù)支持和利益相關(guān)者支持兩個角度測量了政府能力，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府實施績效評估的成功與否很大程度上取決于政府能力 。 Melketrs 和 Willoughby（2001）、Crain和 Brain（2004）等對實踐中的預(yù)算績效效果進行了研究，F(xiàn)rank A.Schimidtlein （1999）、Dongsung Kong（2005）等也從不同角度分析了預(yù)算績效面臨的制度難題，這些成果對當前美國績效預(yù)算理論和實際應(yīng)用都具有較強的指導(dǎo)意義。目前，至少有100多個國家已將它應(yīng)用于政府行政管理。2002年，美國小布什政府將績效評估工具應(yīng)用到聯(lián)邦政府項目管理，引入了項目等級評估工具。后來，奧巴馬政府又對原有的績效管理模式重新調(diào)整，提出加強政府績效管理的三項戰(zhàn)略，重新設(shè)置了績效管理體系。

（二）我國預(yù)算績效管理的實踐探索

我國政府績效管理起始于對行政效率的關(guān)注，其產(chǎn)生背景首先衍生于行政效率運動。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會對政府管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求，傳統(tǒng)低效粗放型的行政管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)日益增長的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，建立新的以績效為導(dǎo)向的公共管理體系勢在必行。從十六屆三中全會“建立預(yù)算績效評價體系”到溫家寶總理 “推行行政問責(zé)制度和政府績效管理制度”，幾乎每年的政府工作報告都提到預(yù)算績效管理。國內(nèi)對績效預(yù)算的研究主要圍繞國外相關(guān)應(yīng)用和成果，開展針對如何構(gòu)建科學(xué)合理適應(yīng)我國財經(jīng)體系的預(yù)算績效管理、綜合評價體系的研究和論證，研究探討建立績效預(yù)算制度的必要性和可行性等。例如馬蔡琛和童曉晴（2005）認為我國公共預(yù)算績效管理存在缺乏完整的理論體系以及科學(xué)規(guī)范的績效評價指標體系等問題，應(yīng)構(gòu)建包括評價主體、評價目標、評價客體、評價指標、評價標準、評價方法和評價報告在內(nèi)的公共預(yù)算績效評價體系，設(shè)計科學(xué)適用的績效操作流程以及嘗試權(quán)責(zé)發(fā)生制、多年期滾動預(yù)算等手段提高政府績效，劉明和歐陽華生（2010）指出宜采取“流程再造，整體設(shè)計，積極試點，分步實施”的思路，全面規(guī)劃財政資金的績效管理，以重點項目預(yù)算為突破口，建立規(guī)范的項目績效預(yù)算，整合政府資源，提高評價結(jié)果的公信力。這些來自科研和政府部門的研究成果，為我國深入推進績效預(yù)算改革提供了重要參考。2004年國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》指出：“積極探索行政執(zhí)法績效評價和獎懲辦法”，“績效”概念第一次在政府文件中出現(xiàn)。2008年，十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政體制改革的意見》中正式提出 “推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評估指標體系和評估機制”，把建立科學(xué)的政府績效考評體系作為推進行政管理體制改革的突破口，建立以績效為導(dǎo)向、以群眾滿意為標準的預(yù)算績效管理機制。我國預(yù)算績效管理發(fā)展歷程見表1。

二、預(yù)算績效管理在全國氣象部門的應(yīng)用

從2009年起，在國家推行政府績效管理的背景下，氣象部門圍繞氣象防災(zāi)減災(zāi)、保障糧食安全、農(nóng)村氣象災(zāi)害防御、預(yù)警信息發(fā)布能力、人工影響天氣5項重點工作，開展預(yù)算績效考評工作，考評由評價主體、評價客體、評價內(nèi)容、評價方式、結(jié)果反饋五部分組成，績效管理指標體系由權(quán)重、考核標準、報送周期、佐證材料、政策法律依據(jù)等五方面構(gòu)成。

（一）預(yù)算績效考評指標體系

氣象預(yù)算績效考評指標體系根據(jù)氣象防災(zāi)減災(zāi)特點、結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行情況，將績效管理重點內(nèi)容細化分解成6項一級指標、13項二級指標、24項三級指標，形成績效考評方案。執(zhí)行單位績效、組織績效、人員績效的“三位一體”績效管理系統(tǒng)，主要對氣象防災(zāi)減災(zāi)專項、機關(guān)重點工作進行績效管理。建立績效考評綜合信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)精細化、網(wǎng)絡(luò)化管理，通過研發(fā)氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理系統(tǒng)，實現(xiàn)績效目標分解與制定、過程監(jiān)控、績效考評等在線管理。各類預(yù)算執(zhí)行項目按照工作進度按時間節(jié)點要求在線申報，系統(tǒng)具有采集、預(yù)警、考評和統(tǒng)計分析等功能。被評估單位和評估項目對指標任務(wù)完成情況既要報送數(shù)據(jù)和說明，也報送文件、圖片、視頻等佐證材料，以便加強監(jiān)督。

為了增加績效考核的科學(xué)性和權(quán)威性，考核總分由指標得分、創(chuàng)新加分、核查減分三個部分組成。其中指標得分又由客觀指標考評、公眾滿意度評估和領(lǐng)導(dǎo)綜合評價組成；察訪核驗扣分是指對于數(shù)據(jù)不實、虛報瞞報等行為加倍扣分，對嚴重造假的行為采用“突然死亡法”；創(chuàng)新政府績效管理工作內(nèi)容、方式、方法，并取得實效的，給予創(chuàng)新加分。

（二）績效評價考評方式及結(jié)果反饋

績效考評結(jié)果采用百分制，綜合績效考評計算公式如下：M=（P+R）×60%+U×35%+L×5%+C-F

式中，M：氣象部門預(yù)算績效考評綜合得分；P：預(yù)算過程管理評價；R：部門年度結(jié)果評價；U：第三方統(tǒng)計數(shù)據(jù)公眾滿意度；L：財政、發(fā)改等決策部門綜合評價；C：氣象類創(chuàng)新工作加分；F：核查監(jiān)督項。

根據(jù)綜合考評公式進行過程管理評價，按照各項指標內(nèi)容、完成標準、權(quán)重系數(shù)及計算規(guī)則，利用報送數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出實時、動態(tài)的系統(tǒng)評估結(jié)果，并向被考核單位實時反饋評估結(jié)果，督促其隨時改進工作。對于體現(xiàn)氣象防災(zāi)減災(zāi)效果和成績的指標，在年底統(tǒng)一進行集中匯總考評，計算出部門年度結(jié)果評價。氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理部門可協(xié)同相關(guān)部門適時開展察訪核驗和督查抽查，對考評過程和考評數(shù)據(jù)的真實性進行核實，對數(shù)據(jù)不實、虛報瞞報等行為將加大扣分力度。如開展第三方公共服務(wù)滿意度調(diào)查評價，委托統(tǒng)計部門采取入戶統(tǒng)計、問卷評議、電話訪問等方式，對被考核對象行政區(qū)域內(nèi)的氣象防災(zāi)減災(zāi)社會公眾滿意度進行調(diào)查評估。并通過門戶網(wǎng)站、天氣官方微博、24小時氣象服務(wù)熱線、手機短信平臺等開展常態(tài)化的公眾滿意度調(diào)查。同時，加大對農(nóng)村偏遠地區(qū)人員、災(zāi)害敏感人群和弱勢群體的調(diào)查比例和評估結(jié)果權(quán)重。

表1 我國預(yù)算績效管理發(fā)展歷程

編制氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理評估報告，開展氣象防災(zāi)減災(zāi)政府績效管理，探索垂直管理部門專項工作績效管理模式，按照《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》要求，及時將氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理評估報告報送發(fā)改、財政等相關(guān)部門，考核結(jié)果將作為評價被考核單位工作實績、評先評優(yōu)的重要參考依據(jù)，以及對氣象工程建設(shè)項目投資安排的重要參考依據(jù)。

三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理進一步探索

預(yù)算績效管理制度作為一種現(xiàn)代企業(yè)管理制度，在原有的預(yù)算管理的目標機制上，更完善了行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理機制體系。盡管預(yù)算績效管理在實際的執(zhí)行和應(yīng)用中也不免存在一些困難，但是從整體上不影響這一制度的科學(xué)性和優(yōu)越性。從氣象部門預(yù)算績效評價考評體系來看，實施“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效預(yù)算管理，是現(xiàn)代預(yù)算管理工作的發(fā)展方向，盡管我國的公共支出管理體系已經(jīng)按照構(gòu)建高績效政府組織的進程發(fā)展，但是在部門預(yù)算績效管理上，或?qū)⑹且粋€漸進、耐心、修訂并不斷完善提升的過程。

（一）以法律規(guī)范推進預(yù)算績效管理，引入責(zé)權(quán)發(fā)生制

強化法規(guī)制度建設(shè)，用制度管理績效，誰支出誰負責(zé)，倒逼財政資金使用單位受托責(zé)任?？冃Ч芾砩婕奥氊?zé)與權(quán)能的重新分配，利益結(jié)構(gòu)也會重新整合，引入責(zé)權(quán)制，真實、完整地反映政府活動的成本和績效。由于法律所具有的相對穩(wěn)定性和權(quán)威性，以法律法規(guī)和有關(guān)制度規(guī)范推進預(yù)算績效管理，逐步提升審計制和問責(zé)制。

（二）建立體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的周期制滾動預(yù)算

周期制滾動預(yù)算是指一年以上五年以下預(yù)算，是介于年度預(yù)算與五年規(guī)劃之間的中期預(yù)算。中期預(yù)算將引導(dǎo)和要求各部門每年在預(yù)算工作中不僅要考慮年度預(yù)算，而且要謀劃未來3-5年工作，延長謀劃工作的時間和空間，增強對工作前瞻性研究和布局，避免突擊花錢的預(yù)算執(zhí)行進度，獲取資金最大效益。

各部門應(yīng)根據(jù)規(guī)劃建設(shè)項目，制定體現(xiàn)部門事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績效計劃的周期制滾動預(yù)算績效管理制度，并將部門年度預(yù)算置于滾動預(yù)算的約束之下，強化績效評價結(jié)果與績效報告制度對于預(yù)算管理的約束和激勵功能。黨的十八屆三中全會提出改革預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機制，其中建立三年期項目申報預(yù)算制度，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，也是適應(yīng)國家預(yù)算改革的一項新任務(wù)。

（三）積極推進地方政府和部門預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新

雖然《預(yù)算法》及其實施條例中就我國復(fù)式預(yù)算的組成機構(gòu)進行了原則性的規(guī)定和約束，但是在實際操作過程中，各部門預(yù)算要建立切合本部門實際的績效管理考評體系仍有很大難度。按照信息經(jīng)濟學(xué)原理，地方政府的績效信息相對全面，居于信息優(yōu)勢地位，預(yù)算績效管理指標體系的合理構(gòu)建，有賴于地方政府的開拓性探索，因此，在逐步實施綜合預(yù)算，取消預(yù)算外資金，實現(xiàn)綜合統(tǒng)一的前提下，需要探索以公共投資項目績效評價為基礎(chǔ)的責(zé)權(quán)預(yù)算績效管理制度，提升預(yù)算資金使用效率的內(nèi)在動力，推進政府和中直部門在部門預(yù)算績效制度管理方面的創(chuàng)新。

隨著公共財政法規(guī)制度的日益完善和成熟，通過實施體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃和績效獎懲的滾動預(yù)算績效管理體系，建立陽光透明的公共財政全過程監(jiān)控系統(tǒng)，以及在部門預(yù)算績效管理應(yīng)用中的積極探索，一定能夠提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理健康、科學(xué)、高效、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。Z