戶籍改革推著土地改革走

林遠(yuǎn)+李唐寧

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）中提出，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（即“三權(quán)”）作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。至此，以往少數(shù)地方政府以“土地?fù)Q戶籍”的做法被叫停。

土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而隨著戶改正式啟動，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。

指向《意見》明確完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。不過，專家認(rèn)為，對戶籍制度改革不能就戶籍改戶籍，而是需要將與戶籍制度相聯(lián)系的城鄉(xiāng)土地、保障、福利、公共服務(wù)、就業(yè)制度等聯(lián)動配套地開展改革。

針對土地制度的配套改革，《意見》有著明確的表述：完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財產(chǎn)權(quán)利。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式，保護(hù)成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。

多位專家表示，實際上除了確權(quán)核實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，目前看來最佳途徑是發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，提供相關(guān)的產(chǎn)權(quán)、房產(chǎn)、土地等內(nèi)容的信息咨詢；鑒定合同的真實性和有效性；為雙方當(dāng)事人談判提供場所；協(xié)調(diào)處理糾紛等。

《意見》提出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

“在推進(jìn)新型城市化過程中，政府應(yīng)該把征地、戶籍、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進(jìn)，實現(xiàn)土地—財政—戶籍改革的全面突破。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然稱，中國城鎮(zhèn)化需要戶籍土地改革聯(lián)動，防止出現(xiàn)戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局。

聯(lián)動 專家建議戶改土改同步推進(jìn)

有專家曾表示，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻?，是戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進(jìn)城之后，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。

今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中，為了解決資金問題，許多地方政府對土地制度改革寄予厚望。有人認(rèn)為，農(nóng)民現(xiàn)在所擁有的重要資產(chǎn)就是土地，這包括幾十年不變的農(nóng)地承包權(quán)以及宅基地使用權(quán)。如果能在政策上允許農(nóng)村土地資產(chǎn)進(jìn)入市場，無疑能夠激活沉睡的土地資產(chǎn)價值，在保證農(nóng)民利益的同時，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)引入大量的市場資金。

然而，因為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保障缺乏制度安排，農(nóng)民的土地權(quán)益在很大程度上是模糊的，農(nóng)民缺乏明確的制度預(yù)期，所以一些地方政府進(jìn)行了如“土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶籍”等不合理的嘗試。雖然在部分地區(qū)這種交換看似在平穩(wěn)開展，而實際上，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，高達(dá)九成受訪農(nóng)民不愿交地?fù)Q非農(nóng)戶口，這中間出現(xiàn)了很多諸如強(qiáng)迫交換、強(qiáng)行征地等侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為。

“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地，一個管人，似乎很不同，其實很有共性?！币晃粯I(yè)內(nèi)專家告訴記者，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分的保證，而如今戶籍改革已經(jīng)啟動，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化整體進(jìn)程。

復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動性。農(nóng)村流出地的土地制度安排對于農(nóng)村人口遷移和城鎮(zhèn)化選擇具有影響。小城鎮(zhèn)和中等城市的移民更加愿意獲得流入地城鎮(zhèn)的戶籍，而來自農(nóng)村的移民對于獲得城鎮(zhèn)戶籍的期望則相對較弱，這是與擁有農(nóng)村土地的因素相聯(lián)系的。因此，合理處理農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革的關(guān)聯(lián)性，對于推動農(nóng)村人口離開土地進(jìn)入城市，妥善協(xié)調(diào)人口遷移和城鎮(zhèn)化的關(guān)系尤其必要。

任遠(yuǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)逐步和戶籍身份脫鉤，要將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民的法人財產(chǎn)權(quán)。通過積極發(fā)展基于農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)體制，可以幫助農(nóng)民根據(jù)自身的理性選擇，擺脫土地對遷移和進(jìn)入城鎮(zhèn)的束縛，從而自覺地選擇遷移流動。

配套 確權(quán)、修法等基礎(chǔ)工作進(jìn)程加快

隨著戶改正式啟動，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。一位接近國土資源部的專家表示，就現(xiàn)階段而言，戶籍改革的推進(jìn)，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作的進(jìn)程進(jìn)一步加快，相關(guān)法律的修訂也會再次提上日程。作為上述改革的基礎(chǔ)工作，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已納入國土部今年的重點工作中，農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記工作正在推進(jìn)。但從操作層面來看，最為現(xiàn)實的一點，在于保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益。

而據(jù)記者此前獲得的消息，目前全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已超過九成，安徽和四川已經(jīng)確定將開展整省農(nóng)村土地確權(quán)頒證的試點，另外要力爭用5年時間基本完成全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。對此，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)經(jīng)所所長秦富表示，只有通過確權(quán)頒證，才能確定土地對應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系，才能隨即展開其他各項改革工作。

而據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副局長趙陽日前確認(rèn)，除了加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記辦證工作，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)以外，同時也正在積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度的改革，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)形式，切實保護(hù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。

對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，趙陽強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿。新型城鎮(zhèn)化是一個很長的歷史過程，在農(nóng)民進(jìn)城的過程中，不僅他們自身需要有一個逐步適應(yīng)的過程，在這個過程中間；作為城市政府方面，要為他們提供均等化的公共服務(wù)，也有一個承受能力的問題，還需要有一個逐步完善的過程。文件之所以提出來要保留進(jìn)城農(nóng)民的三項權(quán)利，就是要讓他們進(jìn)退有路，使城鎮(zhèn)化過程更加平順、更加和諧。

法律法規(guī)方面，按現(xiàn)在的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這客觀上留下了農(nóng)民進(jìn)城必須放棄三權(quán)的法律依據(jù)。專家認(rèn)為，對此需要盡快予以修訂，另外《土地管理法》的修訂也應(yīng)盡快。

“土地是留是流，由農(nóng)民自己決策?！贝送?，專家還建議，在推進(jìn)戶籍制度改革中，要對土地問題作出更為具體的說明。endprint