城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式與運(yùn)行機(jī)制研究

尚永珍

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求不斷加大，但是基礎(chǔ)設(shè)施尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施的資金缺口仍然很大，部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。在此背景下，深入研究城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系的現(xiàn)狀與運(yùn)行機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上提出適應(yīng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；投融資

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）24-0105-02

引言

穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是現(xiàn)階段解決中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中諸多矛盾的一種重要途徑。黨的十八大明確提出要注重提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，即堅(jiān)持走以人為本，統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)發(fā)展、集約高效為原則的新型城鎮(zhèn)化路線。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及方方面面的建設(shè)，這其中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)面臨巨大的資金缺口問題。目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在融資方式單一，資本市場發(fā)展程度不足，過分倚重土地出讓收入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營效率低下等問題。這些問題不僅阻礙了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也造成了地方政府巨大的債務(wù)風(fēng)險，因此如何創(chuàng)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義與理論意義。

一、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式指的是開展基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)施融資時所采取的方案，不同國家因國情與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同而采取了不同的投融資模式。美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源除聯(lián)邦政府和地方政府公共財(cái)政支出外，地方政府主要借助發(fā)達(dá)的資本市場，以地方政府資信為擔(dān)保發(fā)行市政債券；英國政府一直積極推進(jìn)鼓勵私人財(cái)力參與或主導(dǎo)公共投資計(jì)劃，通過公私合作提高公共投資的專業(yè)管理水平，拓寬公共融資渠道；日本的基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要以國家信用為擔(dān)保，將郵政儲蓄、養(yǎng)老保險公積金等資金對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及社會公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行低息融資。

中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式發(fā)展至今經(jīng)歷了四個階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期完全依靠財(cái)政進(jìn)行投資；改革開放初期集中力量加大重點(diǎn)行業(yè)投入，采取財(cái)政投資和行政收費(fèi)并行的融資模式；1990—2002年實(shí)行財(cái)政投資為主、實(shí)務(wù)投資為輔的融資模式，主要依靠國債基金拉動對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資；2003年之后資金來源渠道呈現(xiàn)多元化，實(shí)行政府、銀行、企業(yè)和社會共同投資的融資模式。目前比較常用的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式主要有以下幾種：

1.以地方政府為主導(dǎo)的融資模式。目前，中國傳統(tǒng)的以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資模式組要有以下四種形式：地方政府為主體的地方稅和中央轉(zhuǎn)移支付、地方政府的土地出讓金收入、地方政府控制的投融資平臺以及中央代發(fā)地方債。

2.特許權(quán)經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式。特許權(quán)經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式是通常所說的 BOT、BT、TOT 等項(xiàng)目融資方式的統(tǒng)稱，其特指基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。

3.政府、企業(yè)或私人參與的項(xiàng)目融資模式。此類融資模式主要分為兩類，一類是政府、企業(yè)與私人合作的項(xiàng)目融資模式，即 PPP 模式；另一類是私人或民間主動融資的模式，即 PFI 模式。PPP模式指的是政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時為民營部門帶來利益的管理模式。PFI模式是一種促進(jìn)私營部門有機(jī)會參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品的生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的全新的公共項(xiàng)目產(chǎn)出方式，政府通過購買私營部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，或給予私營部門以收費(fèi)特許權(quán)，或與私營部門以合伙方式共同營運(yùn)等方式，來實(shí)現(xiàn)公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化。

4.證券化的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式。它以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)所能帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行證券來籌集資金的一種項(xiàng)目融資方式。

二、現(xiàn)行城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式存在的局限性

1.中央與地方投資主體職責(zé)分工不合理。近年來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出越來越向基層政府下移，地方政府承擔(dān)了絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。由于分稅制改革，多年來中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重要高于地方各級政府的財(cái)政收入，但地方財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的比重卻高于中央。由于地方政府收入與支出的不匹配，一面導(dǎo)致地方政府的舉債動機(jī)強(qiáng)，而地方人大和其他權(quán)力機(jī)構(gòu)對地方債務(wù)的監(jiān)督和控制作用不大，一些地方債務(wù)形成銀行不良資產(chǎn)或出現(xiàn)償債困難的風(fēng)險較大。另一方面，地方政府城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投資能力有限，投資力度較小，導(dǎo)致多地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)落后于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.土地財(cái)政融資模式可持續(xù)性差。作為地方政府預(yù)算外收入的主要來源，土地出讓金收入已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化過程中主要的融資方式，但是這種融資方式存在多種弊端。首先，土地是一種典型的稀缺資源，特別是隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國有建設(shè)用地的可用面積逐漸縮小，這種一次性的融資方式難以為繼，不可持續(xù)。其次，土地財(cái)政容易進(jìn)步一推高房價，這與中央政府對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控目標(biāo)相違背，而且過高的房價也不利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步平穩(wěn)發(fā)展。最后，土地財(cái)政融資容易讓地方政府采取短視行為，因?yàn)槟壳耙訥DP為導(dǎo)向的考核制度會無形中推動地方政府為了“政績”而倚重土地財(cái)政，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡。

3.政府、企業(yè)與私人合作的項(xiàng)目融資模式缺少相應(yīng)的法律規(guī)范。中國已有一些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施采用了PPP融資模式，但由于缺乏相關(guān)的法律制度，增加了民營企業(yè)的交易成本和運(yùn)作困難。一些地方PPP項(xiàng)目的建設(shè)，政府與私人企業(yè)的關(guān)系并不是在成熟的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約，而是依靠與政府的談判，但由于政府部門是權(quán)力部門，在雙方的博弈中，私人企業(yè)往往處于弱勢地位，成為很多額外風(fēng)險和成本的承擔(dān)者。并且由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長，在缺少相關(guān)法律制度的背景下，政府的換屆更替易導(dǎo)致舊項(xiàng)目得不到一直的重視與支持，降低了私人企業(yè)與政府合作投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情。endprint

4.投融資決策主體不明確，政府職能不清晰。中央及各地政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資活動中既扮演投資經(jīng)營者，又扮演社會管理者的角色，容易出現(xiàn)監(jiān)管錯位、缺位?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的決策方法是中央和地方兩級決策機(jī)制，這樣的決策機(jī)制使目前政府投資呈現(xiàn)各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況，該管的沒有管好，不該管的又不撒手，導(dǎo)致政府職能不清晰。

5.投資主體相對單一，導(dǎo)致融資渠道狹窄。目前，政府依舊是市政基礎(chǔ)設(shè)施資金的主要投資者，承擔(dān)著主要責(zé)任和義務(wù)，在基礎(chǔ)設(shè)施投融資的作用舉足輕重的作用，私營資本、國外資本及民間資本的參與力度不夠，比例偏小。其實(shí)中國早在2003年就已經(jīng)允許非公有資本進(jìn)入國家法律法規(guī)未禁入的公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及其他領(lǐng)域和行業(yè)，但是由于審批手續(xù)復(fù)雜，并且在參與競爭的條件、價格方面非公有資本也往往處于不利地位，直接導(dǎo)致非公有資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度較低。

三、完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的建議

1.運(yùn)用市場機(jī)制推動基礎(chǔ)設(shè)施融資體制改革。目前基礎(chǔ)設(shè)施的投資處于相對比較集中的階段，需要大量的資金，解決投資缺口，必須要改革傳統(tǒng)的以政府為主體的投融資體制，開放市場，消除民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的壁壘。一方面，以市場化運(yùn)作原則改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式，鼓勵和支持非政府部門、社會資本、民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如民間資本、債券資金、外資等，建立多元化的資金籌集機(jī)制；另一方面，利用項(xiàng)目融資方式，積極推動政府和私人部門合作，推行資產(chǎn)證券化來籌措建設(shè)資金。

2.準(zhǔn)確定位政府職能，做好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施融資的監(jiān)管者。要準(zhǔn)確定位政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能，注重體現(xiàn)主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用，政府的主要職責(zé)是加強(qiáng)社會管理、宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)，靠市場機(jī)制來引導(dǎo)和調(diào)節(jié)融資活動，而不是事事身體力行。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，地方政府應(yīng)根據(jù)不同的建設(shè)項(xiàng)目采用不同的融資方式，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制和民間資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用，從而減輕地方政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，降低地方融資平臺的風(fēng)險。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到巨大的社會公共利益，所以其投融資過程必須接受政府的監(jiān)管，在監(jiān)管中應(yīng)建立起必要的約束機(jī)制，提高監(jiān)管的透明度，防止發(fā)生監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管漏洞、監(jiān)管過度等產(chǎn)生的問題。

3.加強(qiáng)法制建設(shè)，制定完善的法律法規(guī)保護(hù)私營部門資本。國外政府投融資機(jī)制之所以能夠有序、規(guī)范發(fā)展，與較完備的法律和市場約束有密切關(guān)系?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中不僅資金投入規(guī)模大，而且建設(shè)周期長，盈利回收較慢。私營部門資本進(jìn)入這樣的項(xiàng)目面臨較大的風(fēng)險，如果沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障，就會降低私營部門資本進(jìn)入的積極性。因此，應(yīng)通過立法明確私營資本進(jìn)入的領(lǐng)域與方式，風(fēng)險承擔(dān)方式等各項(xiàng)問題，保護(hù)私營資本的利益不受損害，消除私營資本的進(jìn)入顧慮。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint