中國特色城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系及其改進

梁爽

之所以將我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系稱為中國特色的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，是因為我國已經(jīng)形成了國有土地上法律監(jiān)管內(nèi)的和集體土地上法律監(jiān)管外的兩套特色鮮明的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。無可爭議的事實是，集體土地上的住房彌補了國有土地保障性住房供應(yīng)的不足，對城鎮(zhèn)化進程起到了至關(guān)重要的作用。這種中國特色的住房供應(yīng)體系源自于我國特有的城鄉(xiāng)二元土地制度。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角分析我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，在適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展、尊重現(xiàn)實的理性思考下，提出現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的改進方案。

一、中國特色城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系現(xiàn)狀

（一）國有土地上的住房供應(yīng)

國有土地上的住房供應(yīng)包括商品房和保障房兩大類。從居民住房選擇方式看，有購房和租房兩種形式（見圖1）。

按以上兩個維度劃分，商品房供應(yīng)中，有出售型商品房和租賃型商品房兩類。一般來說，有購房支付能力的家庭，選擇購買商品房來滿足需求；購房支付能力不足、有租房支付能力的家庭，選擇租賃商品房居住。目前，有一部分群體因為租房支付能力不足，還會選擇地下室、或者“群租”等非正規(guī)的商品房租賃形式。

在保障房供應(yīng)中，分為出售型保障房和租賃型保障房兩大類。出售型保障房的供應(yīng)對象一般是無力從市場購買商品房，但有部分購房支付能力的住房困難家庭。這類住房因為有政府的土地、稅收等政策支持，或者直接限價，所以房價比商品房低。目前，這類住房主要有自住型商品房、兩限房、經(jīng)濟適用房等形式。

租賃型保障房的供應(yīng)對象是市場購房支付能力不足，市場租賃支付能力也不夠的住房困難家庭。目前，這類住房的主要形式是廉租房和公共租賃房。

（二）集體土地上的住房供應(yīng)

集體土地上的住房供應(yīng)包括出售型的“小產(chǎn)權(quán)房”和農(nóng)村租賃房兩類?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的供應(yīng)對象是村集體經(jīng)濟組織以外的城鎮(zhèn)家庭。大多數(shù)家庭是因為在商品房市場購房支付能力不足被迫購買“小產(chǎn)權(quán)房”以滿足自己的基本住房需求，當(dāng)然，也有少數(shù)高收入家庭購買別墅型“小產(chǎn)權(quán)房”以滿足自己的改善性住房需求。

農(nóng)村租賃房一般分布在“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部或者工業(yè)園區(qū)周邊村莊，主要供給那些租房支付能力弱、追求較低居住成本的外來務(wù)工人員，也有一部分供應(yīng)給剛?cè)肼毜那嗄耆恕?/p>

二、當(dāng)前城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系存在的問題

（一）出售型住房供應(yīng)多，租賃型住房供應(yīng)不足

一個健康的房地產(chǎn)市場應(yīng)該是由租、售兩個部分組成。在我國，形成了以售為主的住房供應(yīng)模式，住房租賃的發(fā)展嚴(yán)重滯后于住房買賣市場。當(dāng)前，我國處于快速城鎮(zhèn)化階段，每年都有大量的新進入城鎮(zhèn)就業(yè)的青年人和從農(nóng)村流入的外來務(wù)工人員，這些人購房能力顯著不足，過渡性租房需求巨大。但在城鎮(zhèn)國有土地上，商品房供應(yīng)基本以開發(fā)銷售為主，現(xiàn)行的政策安排也是基本按開發(fā)企業(yè)開發(fā)、出售設(shè)計的，沒有鼓勵企業(yè)出租住房的政策。保障性公共租賃住房是從2009年才開始發(fā)展的，起步也比較晚。租賃住房尤其是價格低廉的租賃住房供應(yīng)顯著不足。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)住房自有率在75%左右，也就是說，約有25%的家庭租房住。而德國住房自有率約為43%，一半以上的家庭租住房屋；美國住房自有率長期保持在65%左右，約1/3的家庭租住房屋。與發(fā)達(dá)國家相比，我國住房的自有率較高，租住率較低。

（二）住房供應(yīng)主體單一，缺乏企業(yè)及各類社會機構(gòu)參與提供租賃住房

目前，我國租賃型商品房供應(yīng)主體單一，主要以個體房東為主。根據(jù)學(xué)者禤文昊、張杰2010年的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，在北京商品房租賃市場的供給主體中，個體房東的市場份額約占65%，個體二房東約占17%，租賃代理機構(gòu)約占13%，物業(yè)持有機構(gòu)租賃的僅占5%，且以計劃經(jīng)濟時代遺留的就業(yè)單位、房管部門等為主，開發(fā)企業(yè)、各類社會機構(gòu)基本沒有住房租賃業(yè)務(wù)。

在公共租賃住房供應(yīng)中，基本以政府、開發(fā)園區(qū)企業(yè)提供為主，其他各類企業(yè)參與不夠，保險、擔(dān)保等追求低利潤回報的機構(gòu)投資者參與保障房建設(shè)也不充分，住房合作社、住房協(xié)會等非營利組織提供保障性住房的制度土壤還不具備。這都導(dǎo)致公共租賃房不能形成大規(guī)模供應(yīng)。

（三）保障房供應(yīng)數(shù)量不足，供應(yīng)對象界定與實際需求不匹配

當(dāng)前，相對于龐大的城鎮(zhèn)住房困難家庭的需求，保障房供應(yīng)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，覆蓋面仍然偏小。目前，大多數(shù)城市住房保障只覆蓋到戶籍人口，但在外來人口流入較多的城市，住房最困難的群體往往不是本地居民，而是城鎮(zhèn)化帶來的外來務(wù)工人員和新入職的青年人。由于難以通過住房保障來解決住房問題，他們只能選擇城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民住房、城區(qū)地下室或者采取“群租”等非正規(guī)方式解決住房問題。

此外，目前部分保障房供應(yīng)對象的界定與實際需求不匹配，嚴(yán)重影響了保障房供給效率。比如，經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象為城鎮(zhèn)低收入家庭，但大多數(shù)低收入家庭連經(jīng)濟適用住房的支付能力都不具備。再如，公共租賃住房要求將外來務(wù)工人員納入保障范疇，但國有土地上建設(shè)的公租房租金水平和市場租金相差有限，低端務(wù)工人員仍然支付不起，政府也沒有實力面向大量的外來務(wù)工人員提供廉租房或者發(fā)放租房補貼。另外，公共租賃住房也不完全受本地中低收入住房困難家庭歡迎，因為有的家庭希望通過購買方式擁有保障房，有的家庭原本也有小面積住房，當(dāng)其兒女結(jié)婚、生育子女時，住房不足凸顯，這時四五十平方米的公租房往往難以滿足他們的需要，再加上公租房位置偏遠(yuǎn)，增加其生活成本，就更加不受歡迎。

（四）集體土地上住房供應(yīng)發(fā)揮了極大作用，但游離于法律監(jiān)管之外

客觀上，集體土地上住房有效彌補了國有土地住房供應(yīng)不足的問題，以其低廉的價格滿足了城鎮(zhèn)外來人口的購房需求和租房需求，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了重要的保障作用。目前，無論是出售型的小產(chǎn)權(quán)房還是農(nóng)村租賃房，其數(shù)量大、涉及范圍廣都已經(jīng)是不爭的事實。

根據(jù)REICO工作室數(shù)據(jù)，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量約占北京市場樓盤總量的20%左右，銷售價格僅為臨近地段商品房價格的25%-30%。據(jù)媒體報道，截至2011年，深圳違法建筑達(dá)到37.94萬棟，建筑面積達(dá)4.05億平方米，是深圳住房總建筑面積的49.27%。據(jù)四川省社科院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究員陳武元統(tǒng)計，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到了整個成都商品房市場的30%左右。據(jù)筆者調(diào)研，在太原，小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量大約占到市場在售樓盤總量的15%左右。endprint