以改革新突破釋放發(fā)展新動(dòng)力

鄭新立

今年上半年，我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體處于合理區(qū)間。但各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表明，已經(jīng)持續(xù)了兩年多的經(jīng)濟(jì)下行壓力有增無減。這種下行壓力既有來自全球金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響的短期因素，也有來自國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期的長期因素。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長達(dá)10年的高速增長。這一時(shí)期的增長，在一定程度上是靠高投資、高消耗、高污染支撐的。盡管2007年黨的十七大有針對性地提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略，但由于國際金融危機(jī)的爆發(fā)以及改革遇到的阻力，致使投資與消費(fèi)等重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況不僅沒有改善，反而有所惡化。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，主要是消費(fèi)需求不足、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、資源環(huán)境難以承受，城鄉(xiāng)差距拉大、區(qū)域發(fā)展不平衡等矛盾的集中表現(xiàn)。黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)要以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的決定，為通過改革推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，釋放新的發(fā)展動(dòng)力提供了契機(jī)。當(dāng)前要緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，必須從改革入手，力求在阻礙發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制弊端上取得突破，以體制改革新突破釋放發(fā)展新動(dòng)力，才能贏得新一輪的持續(xù)健康發(fā)展。

一、推進(jìn)戶籍制度改革釋放城鎮(zhèn)化潛力

城鎮(zhèn)化是未來十幾年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最強(qiáng)大的動(dòng)力源泉。每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口，需要增加基礎(chǔ)設(shè)施投資10萬元以上，每年增加1000萬城鎮(zhèn)人口，拉動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資可達(dá)1萬億元以上。推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度，中央提出，推進(jìn)戶籍制度改革，總的要求是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。為此，要鼓勵(lì)生產(chǎn)力布局向小城鎮(zhèn)和中小城市擴(kuò)散，以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。國務(wù)院提出重點(diǎn)抓好“三個(gè)一個(gè)億”：東部抓緊解決一億農(nóng)民工的市民化，中西部再吸納一億農(nóng)民工進(jìn)城，城市抓好一億人棚戶區(qū)、城中村改造。緊緊抓住這三件事，對農(nóng)民工和城市低收入人群是雪中送炭，并能加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對穩(wěn)增長將起到立竿見影之效。

未來我國的城鎮(zhèn)化，將在三個(gè)層面同步展開：一是以北京為中心的環(huán)渤海都市群、以上海為中心的長三角都市群和以廣州為中心的珠三角都市群，再經(jīng)過10年左右的努力，這三大都市群的經(jīng)濟(jì)總量都將居于世界前列，成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長的三大引擎。二是以省會(huì)城市為中心，以周邊地級(jí)市為節(jié)點(diǎn)，形成一批次區(qū)域城市群，在拉動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將發(fā)揮重要作用。三是以縣城、小城鎮(zhèn)、新型居民社區(qū)為依托，形成就地城鎮(zhèn)化的格局，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這類城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)出現(xiàn)。這三種類型的城鎮(zhèn)化，都需要用高鐵、高速公路等現(xiàn)代運(yùn)輸方式把大大小小的城市連接起來，形成半小時(shí)生活圈和一小時(shí)商務(wù)圈?；诖?，加快建設(shè)現(xiàn)代高鐵網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、水運(yùn)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提條件，也是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史機(jī)遇。

二、改革農(nóng)村土地制度釋放農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化潛力

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》在總結(jié)農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地制度改革做出了三大突破，包括賦予農(nóng)戶對土地的承包權(quán)、宅基地的使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)以商品屬性，具有了交換價(jià)值。這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包制之后農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次大調(diào)整。按照《決定》的部署，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)相關(guān)改革，必將進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力潛力和土地潛力，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，既能增加耕地，滿足城市建設(shè)用地的需求，又能有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，必將帶來農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。去年，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)6750美元，如能把目前持續(xù)健康發(fā)展的勢頭保持下去，到2021年，即中國共產(chǎn)黨成立100周年的時(shí)候，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值可達(dá)1.2萬美元以上，從而跨入高收入國家行列。我們黨用一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間把半封建半殖民地的舊中國引向富強(qiáng)、民主、文明、和諧的新中國，是對人類社會(huì)做出的巨大貢獻(xiàn)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入。認(rèn)真地不折不扣地落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的部署，是達(dá)到這一目標(biāo)的根本舉措。

第一，允許農(nóng)戶對土地的承包權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。要按照習(xí)近平總書記在去年年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話精神，對農(nóng)村土地包括耕地、林地、草地等實(shí)行三權(quán)分離的改革，即所有權(quán)歸村集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，經(jīng)營權(quán)放開。穩(wěn)定所有權(quán)，落實(shí)承包權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)。抓緊土地確權(quán)頒證工作。鼓勵(lì)在不改變土地用途的前提下，推行土地經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)戶憑借土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓擁有財(cái)產(chǎn)性收入，而且一旦轉(zhuǎn)讓收入達(dá)到甚至超過自己耕種的純收入，轉(zhuǎn)讓的積極性就會(huì)提高，這就有利于農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)一步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。種糧大戶、合作社等可以充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)驗(yàn)證明，田埂取消可增加耕地面積5%，統(tǒng)一采用良種，統(tǒng)一深耕、灌溉、施肥、滅蟲，單產(chǎn)可提高30%以上，投資回報(bào)率可達(dá)30%。如果北方單季農(nóng)業(yè)地區(qū)一個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能種100—120畝地，中南部雙季農(nóng)業(yè)地區(qū)一個(gè)勞動(dòng)力能種50—60畝地，其勞動(dòng)生產(chǎn)率就能達(dá)到或超過二、三產(chǎn)業(yè)的水平，農(nóng)民就能成為一個(gè)體面的職業(yè)。土地承包經(jīng)營制度的改革將成為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)由一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袊H競爭力的產(chǎn)業(yè)，并拉動(dòng)農(nóng)用工業(yè)的發(fā)展。

第二，允許農(nóng)戶宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這將為農(nóng)民工市民化提供重要支持。目前，農(nóng)村宅基地沒有得到有效的保護(hù)和利用。我國目前城鄉(xiāng)建設(shè)共占地22萬平方公里，其中城鎮(zhèn)占5萬平方公里，農(nóng)村占17萬平方公里，改革30多年來，我國農(nóng)村人口減少2億多人，宅基地卻不減反增。要尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。并能妥善維護(hù)好農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等合法權(quán)益。

第三，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價(jià)。要改革征地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，土地出讓金應(yīng)更多地讓農(nóng)民分享。允許農(nóng)村集體組織依法并經(jīng)過批準(zhǔn)，利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)。

這三項(xiàng)改革的重大意義，集中到一點(diǎn)，就在于使農(nóng)民能夠像城里人一樣，分享到城市化進(jìn)程中土地增值的收益。國際經(jīng)驗(yàn)表明，能否做到這一點(diǎn)，是發(fā)展中國家會(huì)不會(huì)落入“中等收入陷阱”的關(guān)鍵所在。

當(dāng)然，農(nóng)村土地制度改革必須在符合用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，制定周密方案，慎重穩(wěn)妥進(jìn)行。推進(jìn)這些改革，將深刻改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，釋放新的巨大發(fā)展?jié)摿Α?/p>

三、落實(shí)金融體制改革釋放資本潛力

我國資本存量已經(jīng)很大，銀行M2已達(dá)116萬億元，外匯儲(chǔ)備接近4萬億美元。但是，由于金融體制改革滯后，資本流動(dòng)性差，資金配置不合理，企業(yè)融資成本高。僅就資金價(jià)格來看，與發(fā)達(dá)國家相比，我國要高出一倍以上。2013年中國企業(yè)一年期貸款利率為6.15%，美國是2.25%左右，日本是1%左右，德國是3.5%左右。我國金融業(yè)凈資產(chǎn)利潤率比實(shí)體經(jīng)濟(jì)也高出一倍以上。金融業(yè)的高利率、高利潤主要來自于壟斷，來自于行業(yè)壁壘，阻礙了生產(chǎn)要素在行業(yè)之間的自由流動(dòng)。這種狀況持續(xù)下去對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是很不利的。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》針對性地提出金融體制改革要放寬準(zhǔn)入，“允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”。只有通過放寬準(zhǔn)入和充分競爭，才能降低企業(yè)融資成本。同時(shí)，為了解決監(jiān)管難度增加的問題，《決定》特別提出要“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”。也就是說，將地方性小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任交給地方政府，并建立化解風(fēng)險(xiǎn)的市場機(jī)制。美國有8000多家銀行，我國目前只有幾百家。允許民間資本進(jìn)入，增加競爭主體，打破壟斷經(jīng)營，是改革金融體制的首要任務(wù)。

一般認(rèn)為，合理的債務(wù)率應(yīng)當(dāng)保持在40%—60%之間。但由于企業(yè)補(bǔ)充資本金的渠道不暢，我國企業(yè)債務(wù)率已由十幾年前的70%左右上升到目前的80%以上，一些企業(yè)的債務(wù)率超過了風(fēng)險(xiǎn)警戒線。因此，擴(kuò)大直接融資規(guī)模，提高企業(yè)資本金在融資總額中的比重，既有利于降低企業(yè)運(yùn)營成本，又有利于增加居民財(cái)產(chǎn)性收入，應(yīng)成為當(dāng)前金融體制改革必須解決好的一個(gè)問題。要通過健全多層次資本市場體系，提高直接融資比重。強(qiáng)化對股市的監(jiān)管，推行股票發(fā)行注冊制，重振廣大投資者對股市的信心，充分發(fā)揮股市在籌集資金、企業(yè)評價(jià)和財(cái)富分配方面的功能。同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)面向居民和各類基金，發(fā)展私募股權(quán)融資，通過多種渠道擴(kuò)大企業(yè)股權(quán)融資。在現(xiàn)行資本市場結(jié)構(gòu)中，債券市場與股票市場相比，顯得更為滯后。應(yīng)積極發(fā)展企業(yè)債券市場，為企業(yè)提供方便多樣的融資工具。

改革外匯管理體制，提高外匯儲(chǔ)備使用效益，也是金融體制改革的一個(gè)重要方向。要繼續(xù)擴(kuò)大海外投資，更好地利用全球資源和市場，打破發(fā)展瓶頸，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，創(chuàng)造出口需求，轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能。通過有效利用外匯儲(chǔ)備，為緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力、支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。要積極擴(kuò)大人民幣在國際貿(mào)易投資結(jié)算中的使用規(guī)模，加快實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國際化。為了防范資本項(xiàng)目放開后國外短期流動(dòng)資金對國內(nèi)的沖擊，可研究開征托賓稅。

四、改革投融資體制釋放民間投資潛力

解決當(dāng)前需求不足的矛盾，從長遠(yuǎn)來看，靠的是消費(fèi)的增長；從近期來看，主要是靠增加投資。為了避免重回高投資、高消耗支撐高增長的老路，必須精準(zhǔn)選擇投資方向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是鼓勵(lì)民間投資增長，這就需要深化投融資體制改革。

圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)資金主要投向這些領(lǐng)域。一是能夠帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目，包括新能源、新材料、電動(dòng)汽車、新一代移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、生物技術(shù)、先進(jìn)制造、海洋經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。二是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，包括研發(fā)、設(shè)計(jì)、金融、物流、信息、咨詢、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律、文化、創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)。三是緊缺的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)業(yè)，包括城際高鐵、地鐵、停車場、養(yǎng)老、醫(yī)療、健康、職業(yè)教育、學(xué)前教育等。四是環(huán)保產(chǎn)業(yè)，包括工業(yè)煙囪脫硫、脫硝、除塵，污水處理、垃圾處理，強(qiáng)制推廣低排放汽車發(fā)動(dòng)機(jī)和高標(biāo)號(hào)燃油，綠化環(huán)境等。五是頂替進(jìn)口的大宗物資。我國每年進(jìn)口化工產(chǎn)品和芯片各2000多億美元，其中許多產(chǎn)品可以在國內(nèi)組織研發(fā)和生產(chǎn)。如PX進(jìn)口量已占國內(nèi)市場的64%，外商趁機(jī)抬價(jià)，利潤大量流失。應(yīng)選擇遠(yuǎn)離居民的荒島，集中建設(shè)大型先進(jìn)石化項(xiàng)目，結(jié)束進(jìn)口局面。我國每年進(jìn)口大豆5000多萬噸，應(yīng)大力扶持國內(nèi)木本油料種植，既能綠化荒山，又能增加農(nóng)民收入。六是新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，包括長江經(jīng)濟(jì)帶、淮河經(jīng)濟(jì)帶、京津冀經(jīng)濟(jì)一體化等。特別是淮河經(jīng)濟(jì)帶，自然條件優(yōu)越，但由于長期以來缺乏全流域整體發(fā)展規(guī)劃，投入不足，至今仍是豫皖蘇三省的經(jīng)濟(jì)洼地。如能制定綜合規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方，統(tǒng)一治理，將洪水資源化，可形成千公里河川式水庫，重構(gòu)我國第三條出海黃金通道，新增上千萬畝良田，打造我國繼珠三角、長三角、環(huán)渤海之后的第四增長極。

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國民間投資能力大幅增長，涌現(xiàn)出一大批具有較強(qiáng)投資能力的企業(yè)。通過深化投融資體制改革，盡可能減少政府對項(xiàng)目的審批，將投資決策權(quán)交給企業(yè)，以充分激發(fā)民間投資的巨大活力。

首先是在公共服務(wù)類項(xiàng)目建設(shè)中推廣特許經(jīng)營權(quán)制度。目前公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，原因在于公共服務(wù)類項(xiàng)目建設(shè)主要依靠財(cái)政投資，由于財(cái)力不足，造成公共事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。解決這一問題的途徑就是通過實(shí)行特許經(jīng)營權(quán)制度，給予企業(yè)一定的政策，吸引社會(huì)資金投入。公共服務(wù)類建設(shè)項(xiàng)目一般投資回收能力較差，可通過財(cái)政補(bǔ)貼等辦法來解決。像城際高鐵、城市軌道交通等資金需求量大的項(xiàng)目，為了增強(qiáng)投資回收能力，避免項(xiàng)目運(yùn)營長期虧損，背上財(cái)政包袱，可允許建設(shè)企業(yè)在沿線站點(diǎn)周圍進(jìn)行商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)，用商業(yè)收益彌補(bǔ)地鐵運(yùn)營虧損，香港地鐵就有成功經(jīng)驗(yàn)。其他如養(yǎng)老院、幼兒園、停車場等，只要給予一定政策，使投資得到合理回報(bào)，就能吸引大批社會(huì)資金進(jìn)入，供給不足的局面很快就可改觀。

其次是建立吸引社會(huì)資金投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場機(jī)制。今年政府工作報(bào)告提出要向污染宣戰(zhàn)，表達(dá)了國務(wù)院的決心和群眾的強(qiáng)烈愿望。要想較短時(shí)間內(nèi)在治理大氣污染、水污染等方面取得明顯成效，關(guān)鍵在于落實(shí)“誰污染、誰付費(fèi)”原則，推行第三方治理制度。政府制定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。污染排放企業(yè)按排放量繳費(fèi)。政府或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)，選擇有資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行治理。這樣，投資環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)有了合理回報(bào)，污染治理就可取得事半功倍之效。

再次是用積極的財(cái)政政策和適度靈活的貨幣政策支持投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國政府負(fù)債率僅為39.4%，屬于世界最低水平，發(fā)揮財(cái)政在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用空間較大。同時(shí)，當(dāng)前物價(jià)走低，通貨緊縮已成為主要危險(xiǎn)。應(yīng)實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度靈活的貨幣政策，通過減稅、貼息、資本金補(bǔ)助等形式，引導(dǎo)銀行貸款和社會(huì)資金投向鼓勵(lì)類建設(shè)項(xiàng)目。銀行應(yīng)按照擴(kuò)大內(nèi)需的方向，實(shí)行定向?qū)捤烧?，必要時(shí)對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行點(diǎn)貸。通過有效引導(dǎo)投資，使資金投向更加符合轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，提高投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（原載《求是》2014·15期）