論身份混同背景下我國(guó)外資并購(gòu)中國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的完善

摘 要：我國(guó)現(xiàn)有的外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要是站在資本輸入大國(guó)的立場(chǎng)設(shè)計(jì)的，沒(méi)有考慮到我國(guó)既是“引進(jìn)來(lái)戰(zhàn)略”下的資本輸入大國(guó)，又是“走出去戰(zhàn)略”下的資本輸出大國(guó)的混同身份，在機(jī)構(gòu)的組成、性質(zhì)、職責(zé)、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面都存在不足。借鑒國(guó)外較成熟的經(jīng)驗(yàn)，考慮身份混同對(duì)審查機(jī)構(gòu)設(shè)置的新要求，我國(guó)的審查機(jī)構(gòu)應(yīng)從五大方面予以完善。

關(guān)鍵詞：身份混同；外資并購(gòu)；國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)

作者簡(jiǎn)介：孟國(guó)碧，女，法學(xué)博士，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究。

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度：立法與完善”，項(xiàng)目編號(hào)：GD12CFX04

中圖分類號(hào)：F271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2014）05-0056-07

在經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的內(nèi)憂外患后1，為了“順應(yīng)”國(guó)際潮流，更為了維護(hù)國(guó)家安全，國(guó)務(wù)院于2011年2月發(fā)布了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院《通知》），商務(wù)部隨即于同年9月發(fā)布了實(shí)施細(xì)則，即《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱商務(wù)部《規(guī)定》），正式確立了我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度。我國(guó)更深層次地參與經(jīng)濟(jì)全球化，使我國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的身份發(fā)生了混同，由原來(lái)的“引進(jìn)來(lái)戰(zhàn)略”下單一的資本輸入大國(guó)，變成了既是“引進(jìn)來(lái)戰(zhàn)略”下的資本輸入大國(guó)，也是“走出去戰(zhàn)略”下的資本輸出大國(guó)。2013年世界投資報(bào)告顯示，2012年中國(guó)吸引外資達(dá)1210億美元，位居第二，僅次于美國(guó)。2012年中國(guó)對(duì)外直接投資創(chuàng)下840億美元?dú)v史紀(jì)錄，中國(guó)成為世界第三大對(duì)外投資國(guó)，僅次于美國(guó)和日本，被列為最有前途的外國(guó)直接投資來(lái)源地。2而我國(guó)現(xiàn)有的審查制度主要是站在資本輸入大國(guó)的立場(chǎng)設(shè)計(jì)的，學(xué)界關(guān)于完善此種制度的建議也是站在資本輸入大國(guó)的角度提出的，沒(méi)有考慮到身份混同。審查機(jī)構(gòu)是外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的基本內(nèi)容之一，本文嘗試在中國(guó)身份發(fā)生混同的背景下，考察我國(guó)關(guān)于審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置，根據(jù)身份混同對(duì)審查機(jī)構(gòu)的新要求，提出完善的建議。

外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般包括以下幾個(gè)方面：

1. 機(jī)構(gòu)的成員組成。指機(jī)構(gòu)由哪些成員組成，如何組成；成員的哪一級(jí)別的人員作為代表參與審查和決策；是否設(shè)有負(fù)責(zé)人；是否設(shè)立牽頭部門，牽頭部門如何產(chǎn)生。機(jī)構(gòu)的成員組成決定機(jī)構(gòu)的級(jí)別，反映審查所涉及的國(guó)家安全的范圍、政策調(diào)整、外資政策的傾向，審查決定是否代表各成員的權(quán)威意見(jiàn)、機(jī)構(gòu)的工作效率等。

2. 機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位。指機(jī)構(gòu)是臨時(shí)性的還是常設(shè)性的，是特設(shè)的還是一般的；是哪一種級(jí)別的。機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位決定機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、透明度、可受監(jiān)督性。

3. 機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)。指機(jī)構(gòu)僅是一個(gè)收集情報(bào)和信息的機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)具有審查、決策實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)；機(jī)構(gòu)本身的職責(zé)和組成成員之間的分工是否明確，牽頭/主管部門的職責(zé)是否清晰。機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能決定機(jī)構(gòu)的透明度和工作效率。

4. 機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制。指機(jī)構(gòu)依據(jù)什么樣的決策機(jī)制作出決策，決策機(jī)制決定決策的科學(xué)性、公正性和公信力。

5. 機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。指機(jī)構(gòu)作出的決策是否受到監(jiān)督；受到何種性質(zhì)、哪些方面的監(jiān)督。是否設(shè)有監(jiān)督機(jī)制直接關(guān)系到安全審查的權(quán)力是否被正當(dāng)行使，審查決定是否公正。

二、我國(guó)關(guān)于外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的規(guī)定與不足

（一）相關(guān)規(guī)定及特點(diǎn)

自2003年始，我國(guó)相繼制定并實(shí)施了關(guān)于國(guó)家安全審查的一些政策、部門規(guī)章、行政規(guī)章、法律，逐漸使我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度有法可依，其中現(xiàn)行有效的、與國(guó)家安全審查有關(guān)的規(guī)范性文件主要有：《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（2009年修訂，以下簡(jiǎn)稱2009年《并購(gòu)規(guī)定》）、2007年的《反壟斷法》、2011年國(guó)務(wù)院《通知》和商務(wù)部《規(guī)定》、2011年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，這些規(guī)范性文件中與國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)的是2009年《并購(gòu)規(guī)定》、2011年國(guó)務(wù)院《通知》和商務(wù)部《規(guī)定》。2009年《并購(gòu)規(guī)定》只在第十二條簡(jiǎn)單地將商務(wù)部確定為主管部門，操作性不強(qiáng)。1真正建立起并購(gòu)安全審查工作機(jī)制的是國(guó)務(wù)院《通知》，國(guó)務(wù)院《通知》對(duì)審查的工作機(jī)制作了如下規(guī)定：（1）建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議制度（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)席會(huì)議），具體承擔(dān)并購(gòu)安全審查工作。（2）聯(lián)席會(huì)議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購(gòu)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門開(kāi)展并購(gòu)安全審查。（3）聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)是：分析外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)對(duì)國(guó)家安全的影響；研究、協(xié)調(diào)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查工作中的重大問(wèn)題；對(duì)需要進(jìn)行安全審查的外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)交易進(jìn)行安全審查并作出決定。2

根據(jù)以上規(guī)定，我國(guó)關(guān)于審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有以下特點(diǎn)：從成員組成看，規(guī)定根據(jù)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門開(kāi)展審查，但相關(guān)部門指哪些部門，并沒(méi)有明確。從性質(zhì)和地位上看，我國(guó)設(shè)立的是部際聯(lián)席會(huì)議制度，是一項(xiàng)特設(shè)的制度，而非一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)。部際聯(lián)席會(huì)議地位明確，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，具有較高的權(quán)威。規(guī)定了牽頭部門，即發(fā)展改革委和商務(wù)部。從職責(zé)看，部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)比較明確。

（二）存在的不足

1. 組成成員不清，代表級(jí)別不明

國(guó)務(wù)院《通知》除明確了牽頭部門外，部際聯(lián)席會(huì)議到底由哪些“相關(guān)部門”組成，有哪些人參加聯(lián)席會(huì)議，并沒(méi)有明確。因?yàn)榻M成成員不清，所以也沒(méi)有明確相關(guān)部門由哪一級(jí)別的代表參加部際聯(lián)席會(huì)議。組成成員不清增加了機(jī)構(gòu)決策的隨意性，可能使外資并購(gòu)者對(duì)機(jī)構(gòu)決策的嚴(yán)肅性產(chǎn)生質(zhì)疑。組成成員代表級(jí)別不明，可能影響機(jī)構(gòu)決策的權(quán)威性。

2. 機(jī)構(gòu)名稱不妥，性質(zhì)不清，地位不明

從前述規(guī)定看，貌似有一個(gè)專門的審查機(jī)構(gòu)，但實(shí)質(zhì)上并不存在，正如國(guó)務(wù)院《通知》所描述的，建立的是“部際聯(lián)席會(huì)議制度”，顯然“部際聯(lián)席會(huì)議”不是一個(gè)機(jī)構(gòu)，既未設(shè)主席、副主席，也未設(shè)委員，只是一個(gè)由不確定的相關(guān)部門聯(lián)合審查的工作雛形，帶有臨時(shí)的色彩，當(dāng)需要展開(kāi)國(guó)家安全審查時(shí)，由商務(wù)部和發(fā)展改革委牽頭，協(xié)同相關(guān)部門開(kāi)展工作，召集會(huì)議，作出決定；當(dāng)不需要展開(kāi)國(guó)家安全審查時(shí)，則不存在。另外，國(guó)務(wù)院《通知》雖然規(guī)定部際聯(lián)席會(huì)議受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，但從國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，無(wú)論是國(guó)務(wù)院的組成部門、特設(shè)機(jī)構(gòu)，還是直屬機(jī)構(gòu)里都沒(méi)有“部際聯(lián)席會(huì)議”這一機(jī)構(gòu)。1

3. 審查機(jī)構(gòu)職責(zé)籠統(tǒng)，成員沒(méi)有職責(zé)分工，牽頭部門職權(quán)受限

國(guó)務(wù)院《通知》對(duì)聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)雖有規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，沒(méi)有細(xì)化，也未對(duì)“相關(guān)部門”的職責(zé)進(jìn)行分工，有可能出現(xiàn)各部門互相推諉的情況。另外，發(fā)展改革委與商務(wù)部是牽頭部門，但沒(méi)有賦予它們具體的國(guó)家安全審查職能。發(fā)展改革委作為國(guó)務(wù)院的組成部門，主要對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行研究，擬定相應(yīng)的政策，以指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀調(diào)控部門，沒(méi)有詳盡的國(guó)家安全審查的職權(quán)。在外資并購(gòu)審查時(shí)商務(wù)部則主要從反壟斷角度入手，也沒(méi)有授予其具體的國(guó)家安全審查方面的職能，職能的缺乏使其工作受到極大的限制。

4. 沒(méi)有明確的決策機(jī)制

國(guó)務(wù)院《通知》規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議可以對(duì)安全審查作出結(jié)論，結(jié)論分為兩種：一種是在一般審查中，確定并購(gòu)交易不影響國(guó)家安全，不再進(jìn)行特別審查的；另一種是確定并購(gòu)交易可能影響國(guó)家安全，需要進(jìn)行特別審查的。對(duì)前一種結(jié)論的做出，國(guó)務(wù)院《通知》采取書面征求意見(jiàn)的方式進(jìn)行，需“有關(guān)部門”書面意見(jiàn)一致同意。對(duì)后一種結(jié)論的做出，國(guó)務(wù)院《通知》規(guī)定，如果“意見(jiàn)基本一致”，則由聯(lián)席會(huì)議提出審查意見(jiàn)；如果存在重大分歧，則報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定。2這里需要明確的是：“有關(guān)部門”是否包括牽頭部門發(fā)展改革委和商務(wù)部，有關(guān)部門的書面意見(jiàn)如何做出，什么叫“意見(jiàn)基本一致”，什么叫“存在重大分歧”。上述問(wèn)題不解決，必然影響決定的透明度和公正性。

5. 缺乏監(jiān)督機(jī)制

外資并購(gòu)國(guó)家安全審查權(quán)是一種行政權(quán)，行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力，如果沒(méi)有有效的救濟(jì)措施則容易膨脹。國(guó)務(wù)院《通知》規(guī)定聯(lián)席會(huì)議審查后仍有重大分歧的報(bào)國(guó)務(wù)院決定，之后就沒(méi)有任何制約性權(quán)力介入。沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制，一方面可能引起投資者對(duì)我國(guó)安全審查公正性的不安和疑慮，同時(shí)也可能由于缺乏監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致安全審查制度的失效。

三、國(guó)外主要國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)置考察與啟示

外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度比較完善，特別是審查機(jī)構(gòu)設(shè)置比較健全或有特色的發(fā)達(dá)國(guó)家是美國(guó)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家是俄羅斯，下面主要對(duì)這兩國(guó)的審查機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行考察。

（一）美國(guó)、俄羅斯的審查機(jī)構(gòu)考察

1. 美國(guó)

美國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)主要是依據(jù)相關(guān)立法和行政命令建立和完善的，根據(jù)有關(guān)立法和行政命令，美國(guó)現(xiàn)有的審查機(jī)構(gòu)是外國(guó)投資委員會(huì)（The Committee on Foreign Investment in the United States， CFIUS），該機(jī)構(gòu)成立于1975年3，當(dāng)時(shí)僅相當(dāng)于一個(gè)數(shù)據(jù)收集分析機(jī)構(gòu)。[1]1988年，CFIUS被賦予實(shí)權(quán)4，其最重要的職責(zé)是審查外資對(duì)國(guó)家安全的影響。52007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》（The Foreign Investment and National Security Act of 2007， FINSA）將其法定化。

美國(guó)關(guān)于CFIUS的規(guī)定包括以下方面：（1）CFIUS的組成。CFIUS由主席和成員代表組成，設(shè)有牽頭機(jī)構(gòu)。FINSA規(guī)定財(cái)政部長(zhǎng)為CFIUS的主席，財(cái)政部長(zhǎng)指定牽頭部門，牽頭部門根據(jù)個(gè)案確定。CFIUS的成員組成和代表級(jí)別都經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程，1975年成立時(shí)包括六個(gè)部門，此后1980年、1988年、1993年、2003年通過(guò)行政命令對(duì)組成成員根據(jù)國(guó)家安全政策的調(diào)整進(jìn)行了增減。2007年，F(xiàn)INSA明確列舉CFIUS由包括財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)防部等在內(nèi)的九個(gè)部門及其負(fù)責(zé)人組成。此外，F(xiàn)INSA還授權(quán)總統(tǒng)可另行增加CFIUS成員。成員代表級(jí)別方面，自1988年至今，成員構(gòu)成都是相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。成員的組成及其不斷調(diào)整反映了美國(guó)在不同時(shí)期的外資并購(gòu)對(duì)不同范圍國(guó)家安全影響的關(guān)注以及安全政策的調(diào)整。（2）CFIUS的性質(zhì)和地位。CFIUS是通過(guò)行政命令特設(shè)，并由FINSA法定化的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，受國(guó)會(huì)監(jiān)督，級(jí)別高、地位高。（3）CFIUS的職責(zé)。就CFIUS本身而言，其職責(zé)也經(jīng)歷了變化，1975年成立之初，CFIUS僅具有形式上的審查權(quán)，因而“是一個(gè)沒(méi)有牙齒的老虎，形同虛設(shè)”1。1988年，第12661號(hào)行政命令正式將審查權(quán)委托給 CFIUS，2007年FINSA將其職責(zé)法定化。就牽頭部門而言， FINSA規(guī)定其職能包括商定減緩協(xié)議以及其他保護(hù)國(guó)家安全的必要措施并且負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議的執(zhí)行。22008年第13456號(hào)行政命令對(duì)牽頭機(jī)構(gòu)的職能做了進(jìn)一步的落實(shí)。3（4）CFIUS的決策機(jī)制。1988年第12661號(hào)行政命令確定了CFIUS全體成員一致通過(guò)的決策方式。在初步審查階段和調(diào)查結(jié)束階段，CFIUS都必須形成一致意見(jiàn)，如果全體成員不能形成一致意見(jiàn)，則交由總統(tǒng)決定。（5）CFIUS的監(jiān)督機(jī)制。FINSA規(guī)定CFIUS受國(guó)會(huì)監(jiān)督，國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS的監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下方面：第一，要求CFIUS在審查的每一個(gè)階段向國(guó)會(huì)作出報(bào)告。第二，CFIUS須向國(guó)會(huì)報(bào)告其與交易方談判簽訂減緩協(xié)議的協(xié)商過(guò)程并提交減緩協(xié)議。第三，CFIUS應(yīng)當(dāng)每年向國(guó)會(huì)提交詳盡的年度報(bào)告，相關(guān)的國(guó)會(huì)高級(jí)成員有權(quán)對(duì)并購(gòu)交易或減緩協(xié)議的實(shí)施進(jìn)行質(zhì)詢。[2]（P14）第四，國(guó)會(huì)有權(quán)向 CFIUS隨時(shí)提出問(wèn)詢，CFIUS必須予以回應(yīng)。4FINSA通過(guò)以上規(guī)定強(qiáng)化了國(guó)會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)督的程序雖并不苛嚴(yán)，卻能大大增加國(guó)會(huì)的認(rèn)可和信心，也可減少國(guó)會(huì)盲目干涉和泛政治化的行為。[2]（P102）

2. 俄羅斯

俄羅斯的審查機(jī)構(gòu)是根據(jù)2008年《外國(guó)投資者對(duì)保障俄羅斯國(guó)防和國(guó)家安全具有戰(zhàn)略意義的商業(yè)公司投資程序法》（以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)投資俄戰(zhàn)略企業(yè)管理辦法》）和聯(lián)邦政府第510號(hào)決議（《關(guān)于成立監(jiān)督外資進(jìn)入戰(zhàn)略企業(yè)的政府委員會(huì)的決議》）設(shè)置的?！锻鈬?guó)投資俄戰(zhàn)略企業(yè)管理辦法》將審查機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)層次，即外國(guó)投資者監(jiān)管委員會(huì)和主管機(jī)關(guān)。5第510號(hào)決議將審查機(jī)構(gòu)定名為監(jiān)督外資進(jìn)入戰(zhàn)略企業(yè)的政府委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱外資審查政府委員會(huì)），將聯(lián)邦反壟斷署定為牽頭機(jī)關(guān)，其下設(shè)立外國(guó)投資監(jiān)督局，行使主管部門職權(quán)。

俄羅斯的審查機(jī)構(gòu)具體設(shè)置如下：（1）機(jī)構(gòu)的組成。根據(jù)第510號(hào)決議，外資審查政府委員會(huì)由總理任主席， 第一副總理任副主席， 聯(lián)邦反壟斷署阿爾捷米耶夫擔(dān)任責(zé)任秘書。委員包括三位副總理，以及工業(yè)部、司法部、國(guó)防部等11個(gè)部委的部長(zhǎng)/主任。由此可見(jiàn)，委員會(huì)的級(jí)別非常高。另設(shè)立了牽頭機(jī)構(gòu)聯(lián)邦反壟斷署，聯(lián)邦反壟斷署下設(shè)外國(guó)投資監(jiān)督局， 行使主管部門職權(quán)。（2）機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位。外資審查政府委員會(huì)是一個(gè)由總理領(lǐng)導(dǎo)，多部門組成的特設(shè)的、常設(shè)的、高級(jí)別的審查機(jī)構(gòu)。（3）機(jī)構(gòu)的職責(zé)?！锻鈬?guó)投資俄戰(zhàn)略企業(yè)管理辦法》授權(quán)由俄聯(lián)邦政府決定機(jī)構(gòu)的職責(zé)。6為此，聯(lián)邦政府第510號(hào)決議明確了各機(jī)構(gòu)的職責(zé)。外資審查政府委員會(huì)的權(quán)限包括調(diào)閱資料，召集代表參加工作，聘請(qǐng)專家，聽(tīng)取意見(jiàn)，建立工作組，監(jiān)督?jīng)Q議實(shí)施等。主管機(jī)關(guān)的主要職責(zé)包括：接受申請(qǐng)，確定申請(qǐng)人是否獲得某戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)等。作為外資審查政府委員會(huì)成員的情報(bào)部門聯(lián)邦安全局，有權(quán)通過(guò)獨(dú)立調(diào)查以確定投資者是否對(duì)某一戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)形成控制。1聯(lián)邦反壟斷署負(fù)責(zé)向委員會(huì)提供信息和分析保障，總理辦公廳負(fù)責(zé)提供組織和技術(shù)保障。聯(lián)邦反壟斷署成立了外國(guó)投資監(jiān)督局，行使主管部門職權(quán)。[3]（P33）（4）機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制。根據(jù)第510號(hào)決議，外資審查政府委員會(huì)采取簡(jiǎn)單多數(shù)的表決方式。在表決票數(shù)相同時(shí)，委員會(huì)主席有一票決定權(quán)。[3]（P33）（5）機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。外資審查政府委員會(huì)做出的決議，申請(qǐng)人如果不服的，可以向俄聯(lián)邦最高仲裁法院提起訴訟。2

（二）對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)、俄羅斯關(guān)于審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置給予我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

1. 審查機(jī)構(gòu)必須是高級(jí)別的常設(shè)機(jī)構(gòu)

美俄的審查機(jī)構(gòu)都是常設(shè)機(jī)構(gòu)，級(jí)別很高。美國(guó)的CFIUS受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，其成員代表都是部長(zhǎng)級(jí)，俄羅斯的外資審查政府委員會(huì)，由總理任主席、第一副總理任副主席，三個(gè)副總理充任委員，級(jí)別相當(dāng)高。機(jī)構(gòu)的常設(shè)性保證了決策的嚴(yán)肅性，高級(jí)別能保證決策的權(quán)威性。

2. 審查機(jī)構(gòu)必須由明確且相對(duì)靈活的成員組成

美國(guó)的CFIUS做法成熟，值得借鑒。CFIUS的經(jīng)驗(yàn)告訴我們：審查機(jī)構(gòu)的成員組成不僅要明確，而且要根據(jù)過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)的情況，根據(jù)并購(gòu)對(duì)國(guó)家安全已經(jīng)或正在或?qū)⒁{到的國(guó)家安全的范圍，確定相應(yīng)的部門，并根據(jù)國(guó)家安全政策進(jìn)行調(diào)整。成員中既可以包括有投票權(quán)的常設(shè)成員，也可以包括沒(méi)有投票權(quán)的臨時(shí)成員，這樣在保證機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性的同時(shí)，使機(jī)構(gòu)保持一定的靈活性。成員既不能過(guò)于廣泛和分散，也不能過(guò)于狹窄，過(guò)廣，可能使安全審查泛政治化；過(guò)窄，可能達(dá)不到維護(hù)國(guó)家安全的目的。

3. 審查機(jī)構(gòu)必須有明確的職權(quán)劃分

美俄的審查機(jī)構(gòu)都有明確的職權(quán)劃分，特別是俄羅斯，既有關(guān)于權(quán)限的規(guī)定，也有關(guān)于工作任務(wù)的規(guī)定。明確的職權(quán)劃分可以避免成員之間權(quán)限沖突，相互推諉。特別是有必要指定牽頭機(jī)關(guān)或主管部門，并明確其工作任務(wù)和權(quán)限。牽頭部門不應(yīng)固定，應(yīng)根據(jù)不同個(gè)案所涉國(guó)家安全的范圍進(jìn)行調(diào)整，以保證審查的專業(yè)性。

4. 審查機(jī)構(gòu)必須有科學(xué)的決策機(jī)制

美俄的審查機(jī)構(gòu)都建立了決策機(jī)制。美國(guó)采用一致同意的方式，俄羅斯采取簡(jiǎn)單多數(shù)表決的方式。相較而言，一致同意方式比較科學(xué)。俄羅斯之所以采取簡(jiǎn)單多數(shù)方式，是因?yàn)槲瘑T會(huì)組成成員的高級(jí)別在一定程度上能克服簡(jiǎn)單多數(shù)決策機(jī)制的不足。3

5. 審查機(jī)構(gòu)必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制

美國(guó)的CFIUS受國(guó)會(huì)監(jiān)督，俄羅斯的外資審查政府委員會(huì)接受聯(lián)邦最高仲裁法院監(jiān)督。有效的監(jiān)督機(jī)制可以防止權(quán)力的濫用、保證決策的公正性和公信力。

四、身份混同背景下我國(guó)外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的完善

（一）身份混同對(duì)審查機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求

前已述及，在全球化背景下，我國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生身份混同，因此，作為外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度主要內(nèi)容之一的審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置既要考慮我國(guó)作為資本輸入大國(guó)的身份，也要考慮我國(guó)作為資本輸出大國(guó)的身份。身份混同要求：第一，審查機(jī)構(gòu)本身應(yīng)具有相當(dāng)高的地位和級(jí)別，這樣才能樹(shù)立起權(quán)威。這種權(quán)威，既是對(duì)外國(guó)投資者的一種威懾，也是對(duì)外國(guó)政府的一種警示，既利于國(guó)家安全的維護(hù)，也利于對(duì)我國(guó)外國(guó)投資者的保護(hù)。第二，機(jī)構(gòu)的組成成員要體現(xiàn)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家安全兩方面利益的平衡，既不能過(guò)于政治化，也不能過(guò)于經(jīng)濟(jì)化。過(guò)于政治化，可能招致他國(guó)的報(bào)復(fù)，也不利于我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的維護(hù)；過(guò)于經(jīng)濟(jì)化，可能威脅到國(guó)家安全。第三，機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)清晰明確，決策應(yīng)當(dāng)科學(xué)、公正、透明，監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)有效，這樣一方面利于增強(qiáng)外國(guó)投資者對(duì)我國(guó)制度的信心，利于吸引外資，另一方面可減少他國(guó)的報(bào)復(fù)。第四，機(jī)構(gòu)的設(shè)置要保持一定的彈性和靈活性，機(jī)構(gòu)組成成員及其確定不能一成不變，而應(yīng)隨國(guó)家安全政策、外資政策的調(diào)整而調(diào)整。

（二）完善審查機(jī)構(gòu)的建議

1. 明確審查機(jī)構(gòu)的名稱、性質(zhì)和地位

CFIUS、外資審查政府委員會(huì)，從其名稱就可以看出是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，而且有明確的成員組成及其代表。審查機(jī)構(gòu)最終都必須做出相應(yīng)的決策或建議，為了保證其權(quán)威性，必須由一個(gè)專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，而不是由一種松散的、不確定的、臨時(shí)性的會(huì)議來(lái)進(jìn)行。因此，有必要明確我國(guó)的專門審查機(jī)構(gòu)，在部際聯(lián)席會(huì)議制度下再設(shè)立一個(gè)具體的常設(shè)機(jī)構(gòu)。筆者以為，因?yàn)槠涫且粋€(gè)跨部門的聯(lián)合審查機(jī)構(gòu)，不妨借鑒美、俄的做法，直接定名為“××委員會(huì)”。依筆者拙見(jiàn)，可以考慮定名為“中國(guó)外資安全審查委員會(huì)”，并將其納入國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，這樣就能保證其中央級(jí)的政府常設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位。[4]（P51）

2. 明確審查機(jī)構(gòu)的組成部門及其代表級(jí)別，同時(shí)保持一定的靈活性

第一，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)主席，主席可以由牽頭部門的部長(zhǎng)擔(dān)任。第二，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有明確的成員組成，成員可以分為兩種，一種是具有投票權(quán)的常務(wù)機(jī)構(gòu)，另一種是不具有投票權(quán)的觀察機(jī)構(gòu)。根據(jù)之前外資并購(gòu)涉及的領(lǐng)域并綜合考慮今后外資并購(gòu)的趨勢(shì)及對(duì)國(guó)家安全可能造成的影響，在詳細(xì)論證后，列舉出經(jīng)常涉及國(guó)家安全審查的機(jī)構(gòu)作為正式機(jī)構(gòu)，如發(fā)展改革委、商務(wù)部、國(guó)防部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、工業(yè)和信息化部、科技部、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)、外交部、環(huán)境保護(hù)部、文化部等，因?yàn)檫@些部門都是關(guān)乎我國(guó)國(guó)家安全的重要部門，又熟悉相關(guān)領(lǐng)域的專門事務(wù)，由這些部門代表共同組成具有代表性。1為了全方位多角度審查外資并購(gòu)可能對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)的影響，正式機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家外資政策、安全政策進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，可以根據(jù)需要在機(jī)構(gòu)中納入相關(guān)機(jī)構(gòu)作為非正式機(jī)構(gòu)。第三，賦予國(guó)家安全部和公安部在外資并購(gòu)涉及工業(yè)間諜情報(bào)的情況下，承擔(dān)收集該情報(bào)的職能。第四，在組成部門的代表級(jí)別方面，為了保證機(jī)構(gòu)的高級(jí)別和高地位及其權(quán)威性，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，由各部的部長(zhǎng)組成比較合適。第五，牽頭部門不宜特定，而應(yīng)由審查機(jī)構(gòu)主席根據(jù)個(gè)案指定，這樣不僅授予了特定領(lǐng)域的部門在個(gè)案中的主導(dǎo)地位，又保證了安全審查工作的高效、科學(xué)和專業(yè)性。

3. 明確組成部門的職權(quán)

結(jié)合我國(guó)外資并購(gòu)的相關(guān)實(shí)踐，確定審查機(jī)構(gòu)的組成部門后，需要進(jìn)一步明確組成部門的職權(quán)以及在不同的外資并購(gòu)審查過(guò)程中所擔(dān)任的角色，以免出現(xiàn)職權(quán)沖突或者相互推諉的情況。另外，還應(yīng)將牽頭部門的職權(quán)予以擴(kuò)充，確立以商務(wù)部領(lǐng)銜的國(guó)家安全審查工作組。為此，可以借鑒俄羅斯的做法，在商務(wù)部?jī)?nèi)部建立一個(gè)常設(shè)申報(bào)接待機(jī)構(gòu)和主動(dòng)通報(bào)機(jī)構(gòu)。選擇一個(gè)機(jī)構(gòu)，比如財(cái)政部設(shè)秘書處，負(fù)責(zé)成員機(jī)構(gòu)之間日常事務(wù)協(xié)調(diào)、溝通，保證審查工作的有效開(kāi)展。

4. 明確審查機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制

對(duì)前述“意見(jiàn)基本一致”、“存在重大分歧”做出解釋，并確定一種決策方式。可以借鑒美國(guó)的做法，采取全體一致通過(guò)的方式。無(wú)論是在初步審查完成后，還是在調(diào)查階段結(jié)束時(shí)，做出決定都必須全體一致同意，當(dāng)不能形成一致意見(jiàn)時(shí)，則交由國(guó)務(wù)院最終裁定。另外，為了保證決策的科學(xué)性、公正性和專業(yè)性，審查機(jī)構(gòu)各組成部門的投票權(quán)不應(yīng)相同，而應(yīng)確定一個(gè)比重，比重可以根據(jù)各部門在外資并購(gòu)個(gè)案中對(duì)行業(yè)或領(lǐng)域的熟悉程度來(lái)決定。

5. 建立有效的監(jiān)督機(jī)制

在美國(guó)，國(guó)會(huì)具有監(jiān)督和干預(yù)權(quán)，俄羅斯的申請(qǐng)人可向俄聯(lián)邦最高仲裁法院提起訴訟。參考國(guó)外的做法，根據(jù)國(guó)情，我國(guó)的安全審查制度也必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)此，可以引入全國(guó)人大常委會(huì)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)[5]（P53），具體規(guī)定如下：第一，要求審查機(jī)構(gòu)分階段向人大常委會(huì)做出報(bào)告，包括在初審階段、調(diào)查階段、審查或調(diào)查結(jié)束階段。第二，審查機(jī)構(gòu)須向人大常委會(huì)報(bào)告其與交易方談判協(xié)商的過(guò)程并提交其與交易方達(dá)成的協(xié)議，以便人大常委會(huì)跟蹤獲知審查的進(jìn)程。第三，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年向人大常委會(huì)提交詳盡的年度報(bào)告，匯報(bào)上一年所有的外資并購(gòu)安全審查或調(diào)查及其相關(guān)信息，人大常委會(huì)的相關(guān)成員有權(quán)對(duì)并購(gòu)交易或減緩協(xié)議的實(shí)施進(jìn)行合法性質(zhì)詢。第四，人大常委會(huì)有權(quán)向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)隨時(shí)提出問(wèn)詢，審查機(jī)構(gòu)必須予以回應(yīng)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] James K. Jackson： The Committee on Foreign Investment in the United States （CFIUS）， Congressional Research Service Reports， July 29， 2010.

[2] 王小瓊、何焰：《美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法的新發(fā)展及其啟示——兼論〈中華人民共和國(guó)反壟斷法〉第 31條的實(shí)施》，載《法商研究》2008年第6期.

[3] 國(guó)家發(fā)改委外事司：《俄外資審批制度新動(dòng)態(tài)》，載《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2008年第16期.

[4] 隋海坤：《外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的若干思考》，載《法制博覽》（中旬刊）2013年第9期.

[5] 廖培宇：《論我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的完善》，載《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期.

[責(zé)任編輯 國(guó)勝鐵]