司法體制改革中的利益糾葛

張建偉

內(nèi)容摘要：司法體制改革存在著各種利益糾葛，改革進程有推進不暢乃至擱淺的風(fēng)險。進行改革要注重改革中的利益分析，照顧到合理的利益需求，充分評估改革的各種阻力，并尋找排除阻力和化解矛盾的最佳方案。改革者需要辯明方向，有勇氣有魄力去推行正確的改革措施，實現(xiàn)改革的長遠目標(biāo)并使這一目標(biāo)不被眼前利益糾葛所破壞。重新反思主審法官、主任檢察官制度的團隊式司法的制度設(shè)計，并且將注意力轉(zhuǎn)至人員分類管理和員額制度改革上，改革司法官選任制度，改良司法考試方式，強化司法官任職前的訓(xùn)練，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德品行，才能突出司法人員的司法屬性并提升社會對司法人員的尊重度，提高司法的公信力。并在此基礎(chǔ)上，真正按照現(xiàn)代法制原則建立現(xiàn)代司法體制。

關(guān)鍵詞：司法體制法官檢察官司法人員分類管理

真正意義上的改革，無不有痛感，不痛不成其為改革——這是幾年前我國臺灣地區(qū)著名律師羅秉成先生對筆者說過的話，言雖簡單，用來觀察和思考改革的內(nèi)容與實質(zhì)卻是不二法門。這里所謂“痛感”，涉及真正意義上的改革必然存在權(quán)力或者利益上的調(diào)整，對于正在手握大權(quán)的部門或者人員以及既得利益者來說，一旦改革意味著要動自己的奶酪，他們就要成為改革的阻力。除積極的抵抗之外，也存在消極的抵抗方式，最消極的方式是逃遁——采取逃避的方式選擇離開。我國司法體制長期存在著地方化、行政化和非專業(yè)化等癥結(jié)問題。當(dāng)前司法體制改革認識到司法乃國家事權(quán)，司法官不應(yīng)同于行政官員業(yè)不應(yīng)定位于地方官吏，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)司法官的國家特性?！? 〕不過，在當(dāng)下的司法體制改革中存在著各種利益糾葛，使改革進程有推進不暢乃至擱淺的風(fēng)險。因此，進行改革需要注重改革中的利益分析，照顧到合理的利益需求，充分評估改革的各種阻力，并尋找排除阻力和化解矛盾的最佳方案，為更好地實現(xiàn)改革的預(yù)定目標(biāo)創(chuàng)造良好的條件。

一、改革牽涉各種利益糾葛的一般規(guī)律

改革是為了實現(xiàn)預(yù)期的利益而進行的，通常意味著利益格局的調(diào)整，產(chǎn)生一定的利益糾葛，改革相關(guān)者不可避免地進行利益考量甚至風(fēng)險評估，將什么作為改革的對象、如何設(shè)定改革的內(nèi)容以及時間表和路線圖、如何控制改革的結(jié)果，都離不開對改革進行利益權(quán)衡。例如在《商君書》“更法”一篇中記述了杜摯對于改革（當(dāng)時稱為“變法”）的主張。秦孝公在商鞅的鼓動下有意改革，大夫甘龍、杜摯均表示反對。杜摯對秦孝公說：“臣聞之，利不百，不變法；功不十，不易器。臣聞法古無過，循禮無邪。君其圖之?！边@里提到的“利不百，不變法；功不十，不易器”意思是考量改革的利益和風(fēng)險，如果不能達到利益圓滿而同時避免各方面的風(fēng)險，就應(yīng)該維持原狀而不應(yīng)當(dāng)進行變革。這里的“利”與“功”，如今合稱“功利”，功利是任何改革者都不能不進行分析判斷的內(nèi)容，只不過將改革的前提設(shè)定為利益百分之百飽滿，就幾乎無法推動任何一項改革，改革要做到方方面面的利益都照顧到，實在是強人所難。

無論我國古時胡服騎射、商鞅變法、王莽改制、戊戌變法乃至清末法律改革，還是俄國歷史上的彼得大帝改革等，都可以清晰地看出，改革的發(fā)動者本身在發(fā)動改革的時候就進行過利益權(quán)衡，沒有不進行利益考量和不具有利益追求的改革。他們的利益衡量主要包括三個方面：（1）國家或者民族的整體利益，亦即人民的整體利益；（2）政黨的執(zhí)政地位、執(zhí)政機會、執(zhí)政合法性和穩(wěn)定性等方面的利益；（3）改革發(fā)動者個人聲望、鞏固權(quán)力、增加財富等個人利益。改革的發(fā)動者的境界不同，利益衡量的進路也會不同。德國一位作者曾經(jīng)這樣調(diào)侃某些政治人物在制定公共政策和采取重大行動之前的心路歷程：首先是這件事對本人有無好處，答案是肯定的之后，進一步考慮對本黨有無好處，確定存在好處之后，才進一步考慮對國家或者民族有無好處。這種思維進路不可能將自身作為改革對象，因此改革必然是在維護甚至擴大自身利益的前提下展開，這往往使政治和司法改革成為一個緩慢的過程而且改革必然多所保留、缺乏徹底性，改革發(fā)動、主導(dǎo)者不會有王佐斷臂的決心和勇氣，改革就成為隔靴搔癢，與人們的期待產(chǎn)生落差。顯然，如果政治人物將這一思考的順序顛倒過來，政客思維就轉(zhuǎn)變?yōu)檎渭宜季S，國家和民族就有福了。

就個人或者群體的利益算計來說，誠如魯迅所言：“曾經(jīng)闊氣的要復(fù)古，正在闊氣的要維持現(xiàn)狀，未曾闊氣的要革新。”這里所說的“闊”，是闊綽、富裕、富有財物的意思?！霸?jīng)闊”、“正在闊”、“未曾闊”都屬于利益狀態(tài)的描述。魯迅這句話言簡意賅，揭示了與不同的利益狀態(tài)相關(guān)的對于改革的三種不同態(tài)度模式：

一是期待復(fù)古模式。利益與已經(jīng)逝去的境遇、條件、權(quán)力格局和制度等存在聯(lián)接關(guān)系，現(xiàn)在利益隨著這些因素不復(fù)存在而喪失，恢復(fù)利益的供給只需要恢復(fù)形成這種利益供給的舊有條件。因此，“曾經(jīng)闊”的寄希望于復(fù)古，他們不希望維持現(xiàn)狀，他們對現(xiàn)狀存在不滿情緒，但是也不贊成向前推動改革。在實際政治生活中，期待復(fù)古的愿望植根于對于現(xiàn)狀的不滿，未必盡能用破落戶心態(tài)加以涵括，例如不少人基于對于腐敗和貧富差距加大的不滿，主張回到1976年以前的政治生態(tài)當(dāng)中，認為那時候干部清廉、貧富差距不大甚至均貧，純從利益衡量，選擇具有的比過去要豐富，但人們對于利益的評估不一定著眼于絕對值，有時相對值左右了他們的判斷，讓他們得出今不如昔的結(jié)論。

二是保守現(xiàn)狀模式。滿足于現(xiàn)狀的人是正在握有權(quán)力和享有利益的人群，他們的利益是與當(dāng)下的制度、境遇、條件等聯(lián)接，復(fù)古與改革都意味著利益被壓縮或者失去的風(fēng)險，因此既反對走回頭路，也反對改革，改革意味著動了他們的奶酪。有的是對什么是符合現(xiàn)代法治的政治與司法體制缺乏認識的高度，對于現(xiàn)狀缺乏批判性的認識，自然難以生成興利除弊的自覺行動。有不少擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員，擔(dān)心在改革的各種利益糾葛中無法擺平而招惹麻煩進而影響自己的仕途前程，因而對改革抱有消極觀望態(tài)度，認為多一事不如少一事，不如按慣性行事，不必加以實質(zhì)的改革。

三是期待改革模式。對于現(xiàn)狀存在一定不滿，希望通過改革滿足自己獲得或者增進利益的愿望，改變對自己不利的處境和外在環(huán)境，創(chuàng)造更好的發(fā)展條件，改革意味著實現(xiàn)這樣的期待，他們自然成為改革的積極力量。也就是說，改革之所以得到一些人支持，是因為改革能夠為其帶來紅利，能夠預(yù)料到改革為自己提供好處，他們對于改革的態(tài)度就會是積極的，這種態(tài)度及其引出的行為成為改革的助力。但是，即使是改革的支持者，由于支持的態(tài)度建立在利益分析的基礎(chǔ)上，看重的利益往往不外乎私欲私利，當(dāng)改革動了其奶酪，就會轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏淖璧K力量。

上述三種態(tài)度模式是一種概括的說法，改革的主導(dǎo)者可以借助其分析改革中的不同態(tài)度及其原因，并照顧到正當(dāng)?shù)睦嬖V求，耐心傾聽不同的利益表達，為改革制定阻力較小、效果較佳的方案創(chuàng)造條件。君不見，在研議司法官是否由中央節(jié)制之時，經(jīng)濟發(fā)達的省份都加以反對，經(jīng)濟欠發(fā)達的省份都贊成。如今要推動人財物由省級統(tǒng)管，經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)都贊成，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)都反對。經(jīng)濟好的地方，擔(dān)心切斷與地方經(jīng)濟聯(lián)結(jié)的臍帶，待遇、經(jīng)費會有所降低。我國經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)在，不少地方的司法機關(guān)通過地方黨委、政府與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生密切連接，例如在編制有限的情況下，一些法院、檢察院雇請了不少編外人員，這些人員的薪金待遇都由地方財政提供。不僅如此，地方政府給法院、檢察院提供辦案經(jīng)費保障以及其他經(jīng)濟保障，使司法機關(guān)長期依賴地方政府的供血，一旦剪斷與地方經(jīng)濟的臍帶連接，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的司法機關(guān)就按捺不住反對的聲音，這是“正在闊的要維持現(xiàn)狀”的規(guī)律發(fā)生作用的結(jié)果。這些司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)認識到，太多的目光短淺，太多的“眼前歡、地頭蛇”，太多的部門利益和個人利益考量，就難以形成符合現(xiàn)代司法規(guī)律和法治精神的司法體制，沒有一種“舍得”就難以向上提升。

當(dāng)然，在政治改革、經(jīng)濟改革和司法改革中，牽涉的利益當(dāng)然要比這復(fù)雜得多，例如要保守現(xiàn)狀的未必對于現(xiàn)狀抱有十分滿意的態(tài)度，但是改革成果具有一定的不確定性，不愿意冒改革的風(fēng)險以及缺乏處理改革中引發(fā)的某些難題的能力或者不具有解決這些問題的信心，也都可能成為改革的消極力量乃至改革的阻力。不僅如此，“利益”本身就有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，司法改革牽涉到權(quán)力系統(tǒng)的重新配置和調(diào)整，涉及中央與地方權(quán)力配置的關(guān)系，涉及對方權(quán)力系統(tǒng)的調(diào)整，當(dāng)省級以下權(quán)力系統(tǒng)失去對本地司法權(quán)的控制，對方權(quán)力系統(tǒng)對應(yīng)的利益格局就會發(fā)生一定變化。所以，利益糾葛不僅局限在司法系統(tǒng)之內(nèi)，在司法系統(tǒng)以外在存在著與司法體制改革有關(guān)的利益糾葛。另外，人們的追求不同，對于各種價值的認識不同，利益觀也會存在不小的差距。例如在當(dāng)前的司法體制改革中一些年輕法官人心思動，有的離開法院另謀發(fā)展，就不僅僅是薪酬高低的問題，還包含自我價值實現(xiàn)的滿足感等其他一些因素。在我國當(dāng)前的司法改革中，沒有多少要求回歸過去的聲音，存在的主要是要求深化改革和保持現(xiàn)狀的聲音，前者應(yīng)時當(dāng)令，符合改革的大趨勢，聲音明確而高亢；后者注重實利，往往成為許多人的內(nèi)心獨白。改革的發(fā)動者和主導(dǎo)者需要意識到，應(yīng)當(dāng)認真對待改革利益相關(guān)者的利益。否則改革就會遭遇阻力，很難得到順利推進。

二、司法改革為何一度停留在表面而難以落實

“改革”是我國政治語言中使用最為頻繁的熱詞之一，從國家確定要改革開放之日起，“改革”就成為人人言之、日日言之的對象。但是，要推動政治領(lǐng)域和司法領(lǐng)域中某些實質(zhì)性的改革是十分艱困的。

多年來的改革往往停留在改革層面，如法官撤下大蓋帽、披上法袍、拿起法槌，就只是司法道具行頭改良層面的變化，并不觸及司法體制的核心問題。有一些改革措施，沒有政治上的障礙，但由于陷入利益糾葛當(dāng)中，像潛泳者受困于水草，很好的改革設(shè)想長期難以落實。

較為典型的，是作為司法改革先聲的司法人員分類管理早幾年就有意實行，卻由于牽涉的利益面太廣——牽涉大約一多半司法機關(guān)工作人員司法官身份的喪失，因此難以推行下去，最后幾乎要無果而終。如今借深化改革東風(fēng)，又啟動這項改革，但過去存在的內(nèi)因推動問題并沒有解決，前景仍覺暗淡。

司法人員分類管理，試圖解決司法官身份的泛化問題，我國司法機關(guān)內(nèi)部不從事實際辦案卻頂著法官、檢察官光環(huán)的人員為數(shù)眾多。例如在法院30多萬工作人員中，擁有法官職稱的有20多萬人，實際執(zhí)槌司法的不到10萬人。這種司法官身份泛化現(xiàn)象不但使法官、檢察官的身份含金量下降，而且混淆了司法與司法行政工作的性質(zhì)和界限，司法屬性難以凸顯出來。司法人員分類管理試圖將司法官、司法官輔助人員（法官助理、檢察官助理）、書記員、司法行政人員、黨務(wù)人員等加以分類，按照各自性質(zhì)、特點進行分類管理和分類考核，其核心在于突出法官、檢察官的司法官屬性。就法官來說：“法官在司法權(quán)運行中的主體性決定了其在法院管理中的中心地位。然而，由于在宏觀管理體制內(nèi)，法官的錄用、考核、晉升、辭退依然參照公務(wù)員管理，與其他法院工作人員無本質(zhì)差異，法官的中心地位無法得到有效體現(xiàn)，無法形成以法官為中心的人員組成結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行模式和資源配置方式。于是在案件數(shù)量與日俱增的情形下，各地普遍依賴增加法官數(shù)量來減輕審判壓力，促使法官數(shù)量急劇上升，法官大眾化導(dǎo)致法官素質(zhì)難以控制，案件質(zhì)量難以保障，司法權(quán)威更加難以獲得普遍認同?！?〔2 〕當(dāng)司法機關(guān)認識到司法人員身份泛化的弊端應(yīng)當(dāng)依靠司法人員分類管理制度加以祛除的時候，一些地方司法機關(guān)在最高司法機關(guān)的支持下率先進行了人員分類管理的嘗試。

司法人員分類管理是以司法官專業(yè)化為理論基礎(chǔ)的。對于職業(yè)司法官來說，司法是一項不僅是需要自然理性來從事的職業(yè)，還依賴于法律教育與培訓(xùn)、法庭經(jīng)驗的歷練、生活經(jīng)驗的積累等后天獲得的理性才能完成。不僅如此，司法官還應(yīng)當(dāng)具有獨立的司法人格，能夠本著良心公正司法，實現(xiàn)自然、法律的正義。司法官遴選方面尺度過寬，司法官人數(shù)劇增，造成司法人員的劣質(zhì)化，其專業(yè)水準（專業(yè)化程度）也會受到嚴重影響。司法官專業(yè)化的實現(xiàn)途徑包括優(yōu)良的司法官遴選制度和科學(xué)的司法人員分類管理制度，改革現(xiàn)有的司法官遴選制度和建立司法人員分類管理制度勢在必行，否則司法機關(guān)內(nèi)部去行政化就流為一句空洞的口號。

司法人員分類管理是知易行難的事情，真的要放手去做，會遇到不少障礙性因素。這項制度要想真正實現(xiàn)，意味著只有核心業(yè)務(wù)部門才應(yīng)當(dāng)配置法官或檢察官，其他部門既然從事的不是司法職能而是司法輔助職能、司法行政職能、政工黨務(wù)職能，其人員不需要也不應(yīng)當(dāng)授予法官身份，亦即非司法辦案者不應(yīng)具有法官身份。反過來，具有法官身份的應(yīng)當(dāng)司法辦案。這意味著現(xiàn)有三分之二具有司法官身份的司法機關(guān)工作人員中的一半應(yīng)當(dāng)失去這一身份，同時失掉的是這個身份附隨而來的職業(yè)保障和福利待遇以及未來可能實現(xiàn)的高薪。這就動了將近二十萬名已經(jīng)具有司法官身份者的奶酪，誰都不愿意失去在法院、檢察院的法官、檢察官身份，即使他們對于實際辦案毫無興趣。另外，這項改革是在法院院長、檢察院檢察長的領(lǐng)導(dǎo)之下、由司法機關(guān)政治部門主導(dǎo)進行的，且不說部分的法院院長、檢察院檢察長不是法律科班出身，對于司法規(guī)律和司法體制的特質(zhì)缺乏應(yīng)有的了解和理解，司法機關(guān)政治部門本身就不是司法業(yè)務(wù)部門，政工干部應(yīng)當(dāng)卸去司法官身份，但改革主導(dǎo)者、執(zhí)行者不可能將自己列入改革的對象范圍，因此司法人員分類管理改革幾年來推行不暢。

推行不暢還有其他原因，作為法院的司法人員分類管理改革依據(jù)的規(guī)范性文件《人民法院組織法》、《法官法》和最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》、《人民法院人員分類管理改革意見》以及中組部、最高人民法院下發(fā)的改革文件，概括規(guī)定了司法人員分類管理、編制與職務(wù)序列、法官員額制度等內(nèi)容，但語焉不詳，缺乏可操作性，在現(xiàn)有的地方權(quán)力格局中難以獲得地方黨委的支持，期待司法體制改革從上至下發(fā)動。地方各級司法機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)主要掌握在黨委組織部門，司法機關(guān)的人事編制掌握在政府人事部門手中，司法機關(guān)自身難以發(fā)揮決定性作用。地方黨委和政府通常難以理解司法機關(guān)與行政機關(guān)究竟有何不同，司法人員為何凸顯與一般公務(wù)員不同的所謂“特殊性”，對于現(xiàn)代法治精神和司法規(guī)律是比較陌生的。法院遭遇到的這種情形，檢察機關(guān)也同樣遭遇到，司法機關(guān)在司法體制上的自改革在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏自主性。如今的司法體制改革試圖弱化省級以下的地方節(jié)制，采取的兩大舉措是司法機關(guān)的人財物由省級統(tǒng)管，并試圖打破司法轄區(qū)與行政轄區(qū)嚴格對應(yīng)的關(guān)系。這兩項改革措施向構(gòu)建保障司法公正的現(xiàn)代司法體制邁出了重要一步，同時也為統(tǒng)一規(guī)劃省內(nèi)司法人員分類管理制度創(chuàng)造良好的條件。省級司法機關(guān)有無能力完成司法人類分類管理改革，取決于省級權(quán)力格局中司法機關(guān)有多少決策推動力——省級及以下司法機關(guān)的人事權(quán)和財政權(quán)受制于省委和省政府人事部門的情況下，司法機關(guān)行動力不足，仍然依賴于中央統(tǒng)一部署司法體制改革。

一些地方司法機關(guān)在司法人員分類管理改革中，在現(xiàn)有的權(quán)力和利益格局中尋求突破的機會，雖然有所發(fā)展，但總的形勢是舉步維艱。如佛山市中級人民法院在推動司法人員分類管理中體會到的：“受體制、機制、觀念、環(huán)境等多重因素限制，改革實施卻幾經(jīng)波折，不得不以‘妥協(xié)換發(fā)展。當(dāng)前審判權(quán)運行機制在內(nèi)部運行良好，但依靠外部力量的保障、選任和監(jiān)督機制均未能如愿，在措施上打了不少‘折扣，一些具有先進性、前瞻性、科學(xué)性的思路未能‘破繭，審判長職業(yè)身份保障、機構(gòu)設(shè)置優(yōu)化、執(zhí)行權(quán)分離等內(nèi)容尚待觀念樊籬、體制障礙的破除?！?〔3 〕這句話透露出司法機關(guān)推行的人員分類管理制度前期改革并不成功，盡管這一改革方向的正確性在司法內(nèi)部獲得了高度的認同。

三、年輕司法官為何人心浮動甚至辭別司法機關(guān)

站在司法機關(guān)的外圍，對于司法體制改革的動向可以感受到一些欣慰、一些鼓舞，盡管當(dāng)前的司法體制方案和目標(biāo)只算是差強人意，即使多年后真正實現(xiàn)了超越地方主義，實行中央節(jié)制，也只是實現(xiàn)了對于司法的中央集權(quán)體制。而這種體制在中國幾千年的政治、司法歷史中早就存在，還不能與現(xiàn)代法治要求的司法體制直接劃等號。

對于司法人員來說，擺脫地方權(quán)力的控制，司法機關(guān)的獨立性向前邁進一步，無論如何都是值得欣喜的事情。弱化行政官僚體制，強調(diào)司法官的專業(yè)化，提出“由審理者裁判，由裁判者負責(zé)”，都是符合司法規(guī)律和靠攏現(xiàn)代司法原則的改革措施。司法人員對于司法前景燃起希望，為之怦然心動才是。然而情況未如人們預(yù)想的那么樂觀，實際上面臨司法體制改革，司法人員尤其是年輕的司法人員感到惶惑，人心浮動，甚至辭職另謀他就，法院存在的這一問題比檢察院更為突出。這一現(xiàn)象正在引起有關(guān)部門甚至一般民眾的關(guān)注，對未來司法體制改革有何影響有待進一步觀察。

令年輕司法人員感到不安的，是正在試圖推行的主審法官、主任檢察官制度以及未來要實現(xiàn)的法官、檢察官的員額制。主審法官制度（在一些地方稱為“審判長負責(zé)制”）和主任檢察官制度是在現(xiàn)有的法官、檢察官中遴選法律素養(yǎng)好、業(yè)務(wù)能力強的法官、檢察官為主審法官、主任檢察官，以他們?yōu)楹诵慕M成辦案團隊，團隊中包含若干司法官、司法官助理和書記員。主審法官、主任檢察官制度的改革思路是優(yōu)化主審法官、主任檢察官的職權(quán)配置，強化主審法官、主任檢察官對各自團隊的監(jiān)督，形成權(quán)責(zé)明晰、結(jié)構(gòu)合理、公正高效的司法權(quán)運行機制，實現(xiàn)司法人員及其司法活動的專業(yè)化。司法以團隊為基本單元進行，實行團隊成員之間分工協(xié)作，以團隊化運作、團隊化管理、團隊化考核的方式進行司法活動，為此建立主審法官、主訴檢察官的選任機制，設(shè)立主審法官、主訴檢察官的選任委員會，本著一定原則和特定程序選出主審法官、主訴檢察官，再進一步組成辦案團隊。

法官、檢察官的員額制基于這樣一種設(shè)想：合理確定法官、檢察官的員額并在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定。確定員額的方式是根據(jù)近5年以來法院、檢察院的受結(jié)案件數(shù)并根據(jù)合理確定的法官、檢察官應(yīng)當(dāng)辦理的案件數(shù)兩項相除，得出的數(shù)量再考量辦理案件的其他因素（如訴訟類型、程序類型、案件性質(zhì)等）進行適當(dāng)調(diào)整，最終確定相對固定的人員數(shù)額作為法官、檢察官的員額。再由法官、檢察官數(shù)額按辦案團隊的規(guī)模確定辦案團隊的數(shù)量以及主審法官、主任檢察官的數(shù)額。

這兩項改革，不但沒有在年輕法官、檢察官中起到鼓舞人心的作用，反而造成士氣低迷、人心浮動，有的法官甚至一走了之。雖然每年都有法官、檢察官辭職另謀高就，但是在深化司法改革的大背景下出現(xiàn)法官辭職現(xiàn)象（有人甚至稱之為“法官辭職潮”），頗耐人尋味。例如2014年3月12日《解放日報》報道：“2013年，上海法院辭職的法官有70幾名，較2012年有明顯增加。據(jù)調(diào)查，這部分離職法官多為35歲至45歲的高學(xué)歷男性，法學(xué)功底扎實、審判經(jīng)驗豐富，不乏中級法院副庭長之類的業(yè)務(wù)骨干。某區(qū)法院去年有10名法官離開法院，其中某庭甚至出現(xiàn)‘集體出走現(xiàn)象?！?〔4 〕法官出走的勢頭并沒有因深化司法改革的措施進一步明朗化而止歇，今年法官出走現(xiàn)象引起社會注意和議論。例如2014年7月19日《北京青年報》報道：“一封300多字的辭職信、三張制式統(tǒng)一的表格，終結(jié)了北京基層法官張偉16年的職業(yè)追求。曾經(jīng)曬過月資5555.8元的他反復(fù)強調(diào)，不是錢的事兒，‘加薪能保證法官不挨罵嗎？能保證不加班嗎？能保證崗位輪換按意愿發(fā)展嗎？能不用做維穩(wěn)化解信訪回復(fù)嗎？” 〔5 〕檢察官也存在出走現(xiàn)象，但是嚴重性不如法院。司法人員出走原因主要是利益考量，法官感覺“工作壓力重、工資待遇低”，不如一走了之。當(dāng)然，離開司法崗位的原因，不光是錢的事。

年輕法官、檢察官對于司法體制改革的惶惑來源于對于未來的職業(yè)發(fā)展缺乏信心，首先在利益權(quán)衡上，辦案數(shù)量增加，辦案責(zé)任加大，工資待遇偏低，他們對司法體制改革的預(yù)測是這一局面短期內(nèi)難以改變，當(dāng)下的改革可能造成他們既得利益的進一步喪失或者預(yù)期利益更難到手，如主審法官、主任檢察官制度推行之后，主審法官、主任檢察官成為實質(zhì)意義的法官、檢察官，編入主審法官、主任檢察官辦案團隊的法官、檢察官的司法權(quán)被掏空，變成司法馬仔，有的甚至就地臥倒，由法官、檢察官降為法官助理、檢察官助理。實行員額制后何時能成為法官、檢察官還在未知數(shù)，因此感到前途渺茫。

主審法官、主任檢察官制度作為司法體制改革的組成部門而且是司法機關(guān)自行摸索的改革。導(dǎo)致法院、檢察院年輕人士氣低迷的效果，原因在于這項改革措施根本不符合司法體制改革的一般規(guī)律和發(fā)展趨勢。司法機關(guān)提出“去行政化”的口號，究其實質(zhì)不過是去“去行政符號化”。主審法官、主任檢察官制度建立起來的辦案團隊，恰恰是在強化行政化。它們不過是體制內(nèi)加強人員管控的外衣。司法規(guī)律要求尊重每個司法官個人的辦案主體地位，承認他們有獨立、平等的理性能力，授予其法官、檢察官身份的時候確認它們有獨立的辦案能力。主審法官、主任檢察官制度導(dǎo)致司法辦案中的級別控制，強調(diào)團隊意識而泯去司法獨立人格，與司法體制改革應(yīng)當(dāng)解放對司法人格的束縛和向法官、檢察官放權(quán)的應(yīng)有發(fā)展趨勢背道而馳。

法官在英文中是Judge，意思是“精于判斷的人”。每個法官在辦案時都應(yīng)當(dāng)是一個孤島，本著理性和良心進行裁判并獨立對自己的判斷負責(zé)。這本來屬于司法體制建構(gòu)的常識。我國集體作坊式的司法是法官不具有獨立處理案件的資格，久而久之也失去了獨立處理案件的意識，成為“襁褓中的法官”，這種司法體制使庸常之士因有所依賴而可以逍遙法院之內(nèi)充當(dāng)南郭先生，使杰出法官不易脫穎而出而湮沒無聞。

檢察體制雖然奉行檢察一體化原則，但是在這個原則下許多國家和地區(qū)也承認檢察官辦理案件的相對獨立性，賦予其自主處理案件的權(quán)力，避免強化司法官僚體制。在我國臺灣地區(qū)，法律界對于檢察官辦案自主性給予肯定，有檢察官對于層級節(jié)制式的檢察人事制度和官僚體系的考績制度加以批評并指出：“按檢察官職務(wù)之性質(zhì)，有主張為行政官，亦有主張為特殊之公務(wù)員，各有見地；然筆者一向主張檢察官位司法官，主要理由在于檢察官的職務(wù)性質(zhì)，在于公正執(zhí)行法律，其本身應(yīng)立于行政體系之外的超然立場，此種職務(wù)性質(zhì)，乃現(xiàn)代司法官的特質(zhì)，而行政官則無此項特質(zhì)。從而，如以行政考績制度，加諸于檢察官，則形同將檢察官歸類為典型的行政官，自屬檢察官的司法性格不符。” 〔6 〕 另外，他還抨擊書類送閱制度，“即檢察官結(jié)案之書類須送主任檢察官、檢察長審核，再送交行政部門蓋印之后，始對外公告”，這本是“行政官僚體系層級節(jié)制的特質(zhì)”，不應(yīng)移用于司法體系，造成“檢察體系內(nèi)部行政、司法不分的亂象，允宜早日改善”?！? 〕

司法體制建構(gòu)應(yīng)該有利于司法獨立人格的培育，如承認“法官是一個孤島”是現(xiàn)代司法規(guī)律的必然反映，司法體制改革方案應(yīng)當(dāng)具有增強司法獨立人格的明確的功能取向。我國當(dāng)前實行的司法體制改革，不斷加強司法人員的管控，強化行政體系控制和考績制度，主審法官、主任檢察官制度不過是這個過程中的一環(huán)。這種強化團隊作業(yè)而泯去司法獨立運作的體制，會造成司法人員自我價值實現(xiàn)愿望的落空，挫傷法官、檢察官的積極性和進取心。馬斯洛將人的需要區(qū)分為生理的需要、安全的需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要、自我實現(xiàn)的需要、對認識和理解的欲望、對美的需要，這些需要是與生俱來的。其中，“自我實現(xiàn)意味著發(fā)揮自己的聰明才智?！?〔8 〕也就是說，自我實現(xiàn)是對自己的天賦、能力、潛力等資質(zhì)的充分開拓與利用。這樣的人能夠?qū)崿F(xiàn)自己的愿望，總是盡力去完成他們力所能及的事。一個人有機會去自我實現(xiàn)，他就會專心致力于他們認為重要的工作、任務(wù)、責(zé)任或職業(yè)。自我實現(xiàn)的人很少自我沖突，他的個性是統(tǒng)一的，這使他有更多的精力投入工作，并具有健康的心態(tài)。司法體制內(nèi)過度的控制只會扼制一個人實現(xiàn)自我的動力，也就“謀殺”了促成高素質(zhì)的法官、檢察官的心理機制。在高度管控的團隊式體制內(nèi)生存，是一種艱難的適應(yīng)過程，年輕法官或者檢察官若有更好的出路，會本著自身利益的需求而尋找更能夠?qū)崿F(xiàn)自我價值的機會。以此觀之，一些年輕的、包括骨干法官、檢察官的離去，是有其體制上的原因的，不完全基于金錢利益的考量。因此，筆者主張重新研討主審法官、主任檢察官制度的團隊式司法的制度設(shè)計，并且將注意力轉(zhuǎn)至人員分類管理和員額制度改革上，真正按照現(xiàn)代法治原則建立現(xiàn)代司法體制。

四、司法體制改革如何應(yīng)對各種利益糾葛

無論政治體制改革還是司法體制改革，對于改革受影響者進行利益分析并進行利益關(guān)照，司法改革就會有很大的摩擦系數(shù)，就會阻力重重。對待改革中的利益訴求，有不同的態(tài)度和做法：一種是不予理睬，只將自己認為對的強力推行。當(dāng)年商鞅變法，對于反對變法的聲音加以拒絕，《資治通鑒》記載：“衛(wèi)鞅欲變法，秦人不悅。衛(wèi)鞅言于秦孝公曰：‘夫民不可以慮始，而可與樂成。論至德者不和于俗，成大功者不謀于眾。是以圣人茍可以強國，不法其故。甘龍曰：‘不然，緣法而治者，吏習(xí)而民安之。衛(wèi)鞅曰：‘常人安于故俗，學(xué)者溺于所聞，以此兩者，居官守法可也，非所與論于法之外也。智者作法，愚者制焉；賢者更禮，不肖者拘焉。公曰：‘善。以衛(wèi)鞅為左庶長。卒定變法之令?！?〔9 〕商鞅變法成效顯著，“行之十年，秦國道不拾遺，山無盜賊，民勇于公戰(zhàn)怯于私斗，鄉(xiāng)邑大治。秦民初言令不便者，有來言令便者。衛(wèi)鞅曰：‘此皆亂法之民也！盡遷之于邊。其后民莫敢議令?！?〔10 〕商鞅變法是由上向下發(fā)動的改革，在沒有民主機制約束的情況下，要破除阻礙，就需要彼得大帝式的人物，否則變法的設(shè)想難以推進。商鞅變法取得成效之后，一些人前來言法之便，商鞅盡皆弄去戍邊。言法之便者，言法之不便者，是同一撥人，原本都是改革的阻礙者。因此商鞅下令：妄議法令者斬。后世觀察，商鞅這套做法，刻薄寡恩，未免過于專制獨裁，與現(xiàn)代民主精神大相徑庭，不能在當(dāng)代加以復(fù)制。

對待改革中的利益訴求，另一種做法是加以傾聽，認真分析甄別，吸收民眾者的智慧，重視反對者的聲音。對于正確的意見加以吸收，反對的意見加以說服，這是現(xiàn)代民主社會的做法，改革能否順利推進，取決于各方利益相關(guān)者博弈的結(jié)果。不過，商鞅變法仍具有一定的啟發(fā)性，如今的司法體制改革不僅關(guān)涉“民”之利益，更直接關(guān)涉“官”之利益，于民之利益倒還隔著一層。將商鞅所言“民不可以慮始，而可與樂成”中的“民”改成“官”，一樣說得通。因為改革的利益相關(guān)者離不開個人利益的算計，一旦改革措施動了其奶酪，他們很容易成為改革的阻力，有時同他們商議改革，無異于與虎謀皮，結(jié)果往往是協(xié)商不成。及至取得了改革成效，大家享受改革成果，嘗到改革的甜頭，獲得了改革的紅利，才能真誠擁護改革。因此，推動改革既要傾聽民眾和官員的呼聲，又不能迷失其中。否則“做舍道旁，三年不成”，改革就難以起步。識破個人利益的糾結(jié)，認準的事物放手去推行，非有大智慧不可。沒有足夠的政治智慧徒有改革的勇氣，聽不進不同聲音，會造成災(zāi)難性后果。

與古時一樣，我國當(dāng)前的司法體制改革也是由上發(fā)動的，盡管有的改革試驗是地方司法機關(guān)先搞起來，但都屬于體制自改革性質(zhì)，改革的發(fā)動機不是來自體制外強有力的改革推動力。但是，司法體制改革與民眾對于司法公正的吁求有著密切的關(guān)系，從民眾那里汲取智慧，可以為司法體制改革增添民意基礎(chǔ)。代表民間、社會聲音的，有兩類特殊人群不可忽視，一是法律學(xué)者，二是律師。在司法改革中，應(yīng)當(dāng)允許存在一股由下向上的改革推動力量，法律學(xué)者應(yīng)為成為司法改革的助推器，他們的意見應(yīng)當(dāng)受到重視，不能關(guān)起門來閉門造車，或者只延請少部分鎂光燈下的主流學(xué)者聽取意見。律師應(yīng)當(dāng)成為另一股來自民間的司法改革推動力量。如今絕大多數(shù)律師在忙著賺錢，他們將自己的利益與中產(chǎn)階級以上的生活憧憬連接在一起，其生意人特征掩蓋了其法律人特征，零星律師扮演公共知識分子角色，這股力量還相當(dāng)薄弱。使得司法改革只能在國家公權(quán)力系統(tǒng)主導(dǎo)下順序漸進進行，民眾的呼聲不能充分表達，法律學(xué)者和律師還沒有扮演好成為民間利益訴求的代表角色。更為可惜的是，法律學(xué)者對于司法體制改革的研究存在大而化之缺乏細節(jié)勾勒的不足。如今改革大方向己定，但具體實現(xiàn)它還有許多細節(jié)需要刻畫、點染，希望改革不但有總體方向還要有精細措施，同樣重要的應(yīng)當(dāng)有清晰的時間表。法律學(xué)者應(yīng)該在這個方面發(fā)揮更大作用，并且應(yīng)該有機會發(fā)揮這種作用。

各種改革都牽涉不少利益，包括人民利益與執(zhí)政者利益的協(xié)同與沖突，需要認真加以對待。魏特夫《東方專制主義》中提到哪一種最有利于人民，哪一種制度最有利于統(tǒng)治者。他認為：“每當(dāng)政府的代表人物對他們國家法律的制定和執(zhí)行具有最大程度的影響時，最適合統(tǒng)治者的司法條件便形成了。每當(dāng)社會上的非政府因素起決定作用時，最適合人民的司法條件便形成了?！?〔11 〕這種說法就是從政治利益角度來進行制度建構(gòu)的分析判斷的。政治利益的糾葛比經(jīng)濟利益額度糾葛對于重大改革尤其是政治、司法改革來說更具有不可逾越性。許多國家的政治、司法體制改革都是在執(zhí)政黨主導(dǎo)下進行的，也有的是在反對黨的推動下形成的，每個政黨都希望能夠長期執(zhí)政并在紛繁復(fù)雜的當(dāng)代社會生存發(fā)展下去，而要做到這一點就必須從長計議，不能急功近利，不能僅以政黨當(dāng)前的利益為圭臬而忽視人民的利益訴求。對此，亨廷頓提醒說：應(yīng)當(dāng)注意的是，“政治制度的道德基礎(chǔ)，乃是奠立在復(fù)雜社會中人的需要之上”。〔12 〕一個政黨要滿足自己存在和發(fā)展的愿望，必須考慮什么才符合自己的長遠利益，符合自己長遠利益的舉措就是能夠得到民眾衷心擁戴的舉措，這樣的舉措必然體現(xiàn)為滿足了公共利益。換句話說，符合民眾愿望的制度應(yīng)當(dāng)成為政黨認真考慮予以采納的改革內(nèi)容，人民的利益所在就是政黨的利益所在。公正的司法以及作為實現(xiàn)手段的良好的司法體制符合公眾的公共利益，也符合執(zhí)政黨的長遠利益，所以一個執(zhí)政黨如果不是在進行自殺性統(tǒng)治，就應(yīng)當(dāng)尊重司法規(guī)律，以最大誠意維護司法公正。

改革中的利益糾葛，不少是屬于經(jīng)濟利益的范疇。司法體制改革中的利益如高薪制是可以用金錢來衡量的利益。我國司法人員薪金處于較低的水平，雖然這些年來隨著公務(wù)員調(diào)整工資一直有所改善，但擁有凌駕于律師之上、國家官員地位的法官、檢察官與律師行業(yè)相比，收入?yún)s顯得過分微薄，這種狀況很容易造成心理失衡。大幅度提高法官、檢察官的薪金，才能增加本職工作對法律專業(yè)人員的吸引力，是保持司法人員對自己的職業(yè)自豪感的有效辦法，也有助于減少非法行為的誘惑，消除司法腐敗的動因。司法人員的高薪制不僅是保障司法廉潔的需要，而且是保障司法人員獨立司法的需要?！端痉í毩⑹澜缧浴泛粲醺鲊鴮Ψü傩浇o提供保障并規(guī)定：法官在任職期間應(yīng)獲得薪金，并應(yīng)在退休后獲得養(yǎng)老金。法官的薪金和養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，與其地位、尊嚴和其職務(wù)所負的責(zé)任相稱，并應(yīng)定期調(diào)整，以克服或減少通貨膨脹的影響。

高薪是司法機關(guān)工作人員都期望得到的利益，不可能指望全國50多萬名司法機關(guān)工作人員都一體實行高薪，實行高薪制的只能是人員分類管理后的法官和檢察官，司法行政人員的薪金待遇和晉升應(yīng)當(dāng)按照一般公務(wù)員的薪金待遇和晉升方式進行，其他人員的薪金待遇和晉升方式根據(jù)其工作性質(zhì)、負擔(dān)等進行合理設(shè)定。就此產(chǎn)生一個問題：沒有在司法崗位履行司法職能卻有法官、檢察官身份的，是沒有人愿意放棄這一身份的。這個問題如何解決？有人主張照顧現(xiàn)有法官、檢察官的利益和愿望，實行“老人老辦法，新人新辦法”的做法。筆者的見解是：這種做法只會拖司法體制改革的后腿，使司法體制改革的成效遲延幾十年后顯現(xiàn)出來，這樣遲滯的改革成效不符合民眾的福祉與期待。當(dāng)存在爭相申請確定員額后的法官、檢察官職位時，公平的辦法莫過于公平的考試兼考核的方式，通過考試和對法官、檢察官曾經(jīng)辦理案件的考核評鑒，遴選出優(yōu)秀的法官、檢察官，實現(xiàn)司法人員分類管理最重要的一步。在這個基礎(chǔ)上推動其他人員的布局，將司法人員分類管理從理想轉(zhuǎn)為現(xiàn)實。

在實行司法人員員額制之后，我們應(yīng)當(dāng)一并思考司法官遴選制度的改革，已經(jīng)行之十多年的司法統(tǒng)一考試的改革應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭徊⑺伎?。司法體制改革有必要將司法官的素質(zhì)要求提升到一個新的高度，將司法考試中的司法官考試分為兩步考試，第一步與律師考試實行共同的初試，要成為律師只須要通過司法考試的初試，要想成為司法官需要參加司法考試的再試并在任職前參加兩年的司法官培訓(xùn)，國家法官學(xué)院和國家檢察官學(xué)院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法官培訓(xùn)任務(wù)。司法考試的再試應(yīng)當(dāng)增加難度、嚴格控制通過率并對參加考試的次數(shù)加以嚴格限制。在實行司法考試兩步考的情況下，廢除法官、檢察官入職前的公務(wù)員考試。當(dāng)代民眾期待的司法官角色是通曉法律、具有獨立的司法人格，同時具有理性、良心以及深厚的人文素養(yǎng)。改革司法官選任制度，改良司法考試方式，強化司法官任職前的訓(xùn)練，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德品行，才能突出司法人員的司法屬性并提升社會對司法人員的尊重度，提高司法的公信力。

結(jié)語

當(dāng)前的司法體制改革方案只是一種近景方案，帶有明顯的階段性，并且缺乏精密性。由于缺乏遠景設(shè)計，現(xiàn)在的近景能否順利推向遠景，以及何時推向遠景，不具有明確的路線圖和時間表，使得當(dāng)下的的司法體制改革還沒有使司法的遠景與愿景合二為一，但是人們可以從改革的近景推知改革的發(fā)展趨勢，從而勾勒出未來司法制度的輪廓。

無論如何，當(dāng)下的司法體制改革的成敗利鈍十分重要，它不但涉及現(xiàn)在司法活動中存在的問題能否解決，還涉及未來司法改革的走向。在如今的司法體制改革條件和環(huán)境下，民眾對改革發(fā)動者懷有一種期望，這就是：改革應(yīng)當(dāng)成為真正意義上的改革。改革必然帶來陣痛，會動一些人的奶酪，會產(chǎn)生各種阻力與摩擦，但是，應(yīng)當(dāng)意識到不痛不成改革，因此改革發(fā)動者需要辯明方向，有勇氣有魄力去推行對的改革措施，實現(xiàn)改革的長遠目標(biāo)并使這一目標(biāo)不被眼前利益糾葛所破壞。