新城市劃分標(biāo)準(zhǔn)推動城鎮(zhèn)化提質(zhì)

易鵬：國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任，盤古智庫城鎮(zhèn)化首席研究員，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策部研究員。新加坡《聯(lián)合早報》專欄作家，CCTV、央廣經(jīng)濟(jì)之聲特約財經(jīng)評論員，英國金融時報中文網(wǎng)、人民日報等多家媒體的特邀撰稿人。著有《中國新路——新型城鎮(zhèn)化路徑》、《易鵬談區(qū)域經(jīng)濟(jì)系列》、《低碳真相》等書。

前不久，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，《意見》中明確提出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。研究提出城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)?！备鶕?jù)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展情況來看，建立新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)顯得格外重要而且迫切，新標(biāo)準(zhǔn)的建立將有利于新型城鎮(zhèn)化的精細(xì)化發(fā)展，有利于二線城市的快速發(fā)展。

對于中國城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)，自新中國成立以來已經(jīng)多次變化，總體而言，劃得比較粗放而且標(biāo)準(zhǔn)偏小，這主要和當(dāng)時的城鎮(zhèn)化率較低，計劃經(jīng)濟(jì)色彩較強(qiáng)有關(guān)。國家建委于1955年將城市劃分為大城市、中等城市和小城市，并規(guī)定了大、中、小城市的人口規(guī)模，50萬人口以上為大城市；50萬人口以下、20萬人口以上為中等城市；20萬人口以下的為小城市，由此便確立了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)。到1980年，國家建委又修訂了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，增加了100萬以上為“特大城市”的等級。1984年，國務(wù)院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》又將城市劃分為大城市、中等城市、小城市三個等級，對應(yīng)人口規(guī)模沒有發(fā)生變化。所不同的是，這一次明確了城市人口為“市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口”。1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布，不僅明確了城市是“國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”，而且將《城市規(guī)劃條例》中對“城市等級”、“人口規(guī)?！薄ⅰ叭丝诮缍ā钡谋硎鲈瓨蛹{入了《城市規(guī)劃法》，從而具備了法律效力。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后廢止了之前的《城市規(guī)劃法》，再沒有明確可依據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也沒有對“城市人口”進(jìn)行界定。

當(dāng)前對于城市人口的范圍確定也存在很多模糊地方，市轄區(qū)、主城區(qū)、行政區(qū)域等不同概念統(tǒng)計出來的人口就很容易影響到對城市規(guī)模的界定的合理性。比如南陽、保定盡管行政區(qū)域人口過千萬，但市轄區(qū)、主城區(qū)人口的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個數(shù)據(jù)，將其與北京、上海這些主城區(qū)、市轄區(qū)、市區(qū)人口遠(yuǎn)超千萬的城市放在一起，明顯不合理。為此需要厘清這些概念，選擇最佳的標(biāo)準(zhǔn)。從當(dāng)前情況來看市轄區(qū)的優(yōu)勢是有之前統(tǒng)計數(shù)據(jù)做支撐，劣勢是市轄區(qū)范圍內(nèi)依舊會有一些沒有與主城區(qū)相連接的農(nóng)村人口也在其中。而主城區(qū)是指本級城市人民政府駐地建成區(qū)及其相連的集體建設(shè)用地區(qū)域，這區(qū)域內(nèi)的人口應(yīng)該更準(zhǔn)確反映城市人口的精確度規(guī)模，問題是當(dāng)前統(tǒng)計口徑需要改變和城市主城區(qū)邊界需要進(jìn)一步明確確定。但不管采取市轄區(qū)還是主城區(qū)概念都比行政區(qū)劃概念要合理得多。

當(dāng)前，我國城市規(guī)模等級劃分無法可依、概念不清、標(biāo)準(zhǔn)范圍過大等問題，已與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)，對提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量造成了影響。因此亟需對城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，對癥下藥來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。為此國務(wù)院提出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。研究提出城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。”就是這種用意。

當(dāng)前情況下，推動城市標(biāo)準(zhǔn)的劃分，應(yīng)該是朝著提高標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)分、擴(kuò)編的角度去推進(jìn)。在當(dāng)前情況下，有必要從以前的特大、大、中、小這四級增加一個超大城市標(biāo)準(zhǔn)。

這樣劃分的好處在于，對于中國城市的精細(xì)化程度會更高，城市的數(shù)量也可以從目前的658個擴(kuò)大到更多，最主要的可以精細(xì)化、針對性的推動城市發(fā)展。這樣對于之前要嚴(yán)格限制的特大城市人口，可以縮小到800萬以上市轄區(qū)或主城區(qū)常住人口的超大城市，這些城市數(shù)量極小，主要是北京、上海、廣州、深圳、天津等這些大家公認(rèn)的一線城市，這符合當(dāng)前需要疏散這些超大城市功能的趨勢。而對于數(shù)量較多，100萬到300萬的大城市，尤其以300萬到800萬的特大城市，可以采取與超大城市不同的管理辦法，適當(dāng)提高其人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集能力，成為城市群的龍頭城市，這對當(dāng)前的二線城市是一個重大的利好和發(fā)展契機(jī)。而對于5萬到20萬的小城市而言，由于推動更多鎮(zhèn)區(qū)人口過5萬的鎮(zhèn)改市，有利于增加中國城市的數(shù)量，有利于提高這種鎮(zhèn)區(qū)人口大鎮(zhèn)的發(fā)展水平，從而夯實(shí)中國城市的金字塔結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑出以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。（責(zé)任編輯/吳文仙）

易鵬：國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任，盤古智庫城鎮(zhèn)化首席研究員，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策部研究員。新加坡《聯(lián)合早報》專欄作家，CCTV、央廣經(jīng)濟(jì)之聲特約財經(jīng)評論員，英國金融時報中文網(wǎng)、人民日報等多家媒體的特邀撰稿人。著有《中國新路——新型城鎮(zhèn)化路徑》、《易鵬談區(qū)域經(jīng)濟(jì)系列》、《低碳真相》等書。

前不久，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，《意見》中明確提出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。研究提出城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。”根據(jù)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展情況來看，建立新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)顯得格外重要而且迫切，新標(biāo)準(zhǔn)的建立將有利于新型城鎮(zhèn)化的精細(xì)化發(fā)展，有利于二線城市的快速發(fā)展。

對于中國城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)，自新中國成立以來已經(jīng)多次變化，總體而言，劃得比較粗放而且標(biāo)準(zhǔn)偏小，這主要和當(dāng)時的城鎮(zhèn)化率較低，計劃經(jīng)濟(jì)色彩較強(qiáng)有關(guān)。國家建委于1955年將城市劃分為大城市、中等城市和小城市，并規(guī)定了大、中、小城市的人口規(guī)模，50萬人口以上為大城市；50萬人口以下、20萬人口以上為中等城市；20萬人口以下的為小城市，由此便確立了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)。到1980年，國家建委又修訂了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，增加了100萬以上為“特大城市”的等級。1984年，國務(wù)院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》又將城市劃分為大城市、中等城市、小城市三個等級，對應(yīng)人口規(guī)模沒有發(fā)生變化。所不同的是，這一次明確了城市人口為“市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口”。1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布，不僅明確了城市是“國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”，而且將《城市規(guī)劃條例》中對“城市等級”、“人口規(guī)?！?、“人口界定”的表述原樣納入了《城市規(guī)劃法》，從而具備了法律效力。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后廢止了之前的《城市規(guī)劃法》，再沒有明確可依據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也沒有對“城市人口”進(jìn)行界定。

當(dāng)前對于城市人口的范圍確定也存在很多模糊地方，市轄區(qū)、主城區(qū)、行政區(qū)域等不同概念統(tǒng)計出來的人口就很容易影響到對城市規(guī)模的界定的合理性。比如南陽、保定盡管行政區(qū)域人口過千萬，但市轄區(qū)、主城區(qū)人口的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個數(shù)據(jù)，將其與北京、上海這些主城區(qū)、市轄區(qū)、市區(qū)人口遠(yuǎn)超千萬的城市放在一起，明顯不合理。為此需要厘清這些概念，選擇最佳的標(biāo)準(zhǔn)。從當(dāng)前情況來看市轄區(qū)的優(yōu)勢是有之前統(tǒng)計數(shù)據(jù)做支撐，劣勢是市轄區(qū)范圍內(nèi)依舊會有一些沒有與主城區(qū)相連接的農(nóng)村人口也在其中。而主城區(qū)是指本級城市人民政府駐地建成區(qū)及其相連的集體建設(shè)用地區(qū)域，這區(qū)域內(nèi)的人口應(yīng)該更準(zhǔn)確反映城市人口的精確度規(guī)模，問題是當(dāng)前統(tǒng)計口徑需要改變和城市主城區(qū)邊界需要進(jìn)一步明確確定。但不管采取市轄區(qū)還是主城區(qū)概念都比行政區(qū)劃概念要合理得多。

當(dāng)前，我國城市規(guī)模等級劃分無法可依、概念不清、標(biāo)準(zhǔn)范圍過大等問題，已與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)，對提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量造成了影響。因此亟需對城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，對癥下藥來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。為此國務(wù)院提出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。研究提出城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)?！本褪沁@種用意。

當(dāng)前情況下，推動城市標(biāo)準(zhǔn)的劃分，應(yīng)該是朝著提高標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)分、擴(kuò)編的角度去推進(jìn)。在當(dāng)前情況下，有必要從以前的特大、大、中、小這四級增加一個超大城市標(biāo)準(zhǔn)。

這樣劃分的好處在于，對于中國城市的精細(xì)化程度會更高，城市的數(shù)量也可以從目前的658個擴(kuò)大到更多，最主要的可以精細(xì)化、針對性的推動城市發(fā)展。這樣對于之前要嚴(yán)格限制的特大城市人口，可以縮小到800萬以上市轄區(qū)或主城區(qū)常住人口的超大城市，這些城市數(shù)量極小，主要是北京、上海、廣州、深圳、天津等這些大家公認(rèn)的一線城市，這符合當(dāng)前需要疏散這些超大城市功能的趨勢。而對于數(shù)量較多，100萬到300萬的大城市，尤其以300萬到800萬的特大城市，可以采取與超大城市不同的管理辦法，適當(dāng)提高其人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集能力，成為城市群的龍頭城市，這對當(dāng)前的二線城市是一個重大的利好和發(fā)展契機(jī)。而對于5萬到20萬的小城市而言，由于推動更多鎮(zhèn)區(qū)人口過5萬的鎮(zhèn)改市，有利于增加中國城市的數(shù)量，有利于提高這種鎮(zhèn)區(qū)人口大鎮(zhèn)的發(fā)展水平，從而夯實(shí)中國城市的金字塔結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑出以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。（責(zé)任編輯/吳文仙）

易鵬：國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任，盤古智庫城鎮(zhèn)化首席研究員，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策部研究員。新加坡《聯(lián)合早報》專欄作家，CCTV、央廣經(jīng)濟(jì)之聲特約財經(jīng)評論員，英國金融時報中文網(wǎng)、人民日報等多家媒體的特邀撰稿人。著有《中國新路——新型城鎮(zhèn)化路徑》、《易鵬談區(qū)域經(jīng)濟(jì)系列》、《低碳真相》等書。

前不久，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，《意見》中明確提出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。研究提出城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)?！备鶕?jù)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展情況來看，建立新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)顯得格外重要而且迫切，新標(biāo)準(zhǔn)的建立將有利于新型城鎮(zhèn)化的精細(xì)化發(fā)展，有利于二線城市的快速發(fā)展。

對于中國城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)，自新中國成立以來已經(jīng)多次變化，總體而言，劃得比較粗放而且標(biāo)準(zhǔn)偏小，這主要和當(dāng)時的城鎮(zhèn)化率較低，計劃經(jīng)濟(jì)色彩較強(qiáng)有關(guān)。國家建委于1955年將城市劃分為大城市、中等城市和小城市，并規(guī)定了大、中、小城市的人口規(guī)模，50萬人口以上為大城市；50萬人口以下、20萬人口以上為中等城市；20萬人口以下的為小城市，由此便確立了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)。到1980年，國家建委又修訂了城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，增加了100萬以上為“特大城市”的等級。1984年，國務(wù)院發(fā)布的《城市規(guī)劃條例》又將城市劃分為大城市、中等城市、小城市三個等級，對應(yīng)人口規(guī)模沒有發(fā)生變化。所不同的是，這一次明確了城市人口為“市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口”。1989年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布，不僅明確了城市是“國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)”，而且將《城市規(guī)劃條例》中對“城市等級”、“人口規(guī)?！?、“人口界定”的表述原樣納入了《城市規(guī)劃法》，從而具備了法律效力。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后廢止了之前的《城市規(guī)劃法》，再沒有明確可依據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也沒有對“城市人口”進(jìn)行界定。

當(dāng)前對于城市人口的范圍確定也存在很多模糊地方，市轄區(qū)、主城區(qū)、行政區(qū)域等不同概念統(tǒng)計出來的人口就很容易影響到對城市規(guī)模的界定的合理性。比如南陽、保定盡管行政區(qū)域人口過千萬，但市轄區(qū)、主城區(qū)人口的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個數(shù)據(jù)，將其與北京、上海這些主城區(qū)、市轄區(qū)、市區(qū)人口遠(yuǎn)超千萬的城市放在一起，明顯不合理。為此需要厘清這些概念，選擇最佳的標(biāo)準(zhǔn)。從當(dāng)前情況來看市轄區(qū)的優(yōu)勢是有之前統(tǒng)計數(shù)據(jù)做支撐，劣勢是市轄區(qū)范圍內(nèi)依舊會有一些沒有與主城區(qū)相連接的農(nóng)村人口也在其中。而主城區(qū)是指本級城市人民政府駐地建成區(qū)及其相連的集體建設(shè)用地區(qū)域，這區(qū)域內(nèi)的人口應(yīng)該更準(zhǔn)確反映城市人口的精確度規(guī)模，問題是當(dāng)前統(tǒng)計口徑需要改變和城市主城區(qū)邊界需要進(jìn)一步明確確定。但不管采取市轄區(qū)還是主城區(qū)概念都比行政區(qū)劃概念要合理得多。

當(dāng)前，我國城市規(guī)模等級劃分無法可依、概念不清、標(biāo)準(zhǔn)范圍過大等問題，已與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)，對提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量造成了影響。因此亟需對城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，對癥下藥來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。為此國務(wù)院提出要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。研究提出城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)?！本褪沁@種用意。

當(dāng)前情況下，推動城市標(biāo)準(zhǔn)的劃分，應(yīng)該是朝著提高標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)分、擴(kuò)編的角度去推進(jìn)。在當(dāng)前情況下，有必要從以前的特大、大、中、小這四級增加一個超大城市標(biāo)準(zhǔn)。

這樣劃分的好處在于，對于中國城市的精細(xì)化程度會更高，城市的數(shù)量也可以從目前的658個擴(kuò)大到更多，最主要的可以精細(xì)化、針對性的推動城市發(fā)展。這樣對于之前要嚴(yán)格限制的特大城市人口，可以縮小到800萬以上市轄區(qū)或主城區(qū)常住人口的超大城市，這些城市數(shù)量極小，主要是北京、上海、廣州、深圳、天津等這些大家公認(rèn)的一線城市，這符合當(dāng)前需要疏散這些超大城市功能的趨勢。而對于數(shù)量較多，100萬到300萬的大城市，尤其以300萬到800萬的特大城市，可以采取與超大城市不同的管理辦法，適當(dāng)提高其人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集能力，成為城市群的龍頭城市，這對當(dāng)前的二線城市是一個重大的利好和發(fā)展契機(jī)。而對于5萬到20萬的小城市而言，由于推動更多鎮(zhèn)區(qū)人口過5萬的鎮(zhèn)改市，有利于增加中國城市的數(shù)量，有利于提高這種鎮(zhèn)區(qū)人口大鎮(zhèn)的發(fā)展水平，從而夯實(shí)中國城市的金字塔結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑出以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。（責(zé)任編輯/吳文仙）