中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的財(cái)稅問(wèn)題探析

林柔桑

摘 要：在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國(guó)社會(huì)也出現(xiàn)了公共服務(wù)供需不均衡、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口缺保障及環(huán)境承載壓力劇增等一系列問(wèn)題。作為宏觀調(diào)控主要手段，財(cái)稅政策沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有作用。中央財(cái)政需解決財(cái)政資金需求與減稅訴求的矛盾，地方財(cái)政則受制于資金保障不足，土地財(cái)政及支出不規(guī)范等問(wèn)題。針對(duì)城鎮(zhèn)化中的財(cái)稅問(wèn)題，提出通過(guò)進(jìn)行區(qū)域性統(tǒng)籌規(guī)劃，明確財(cái)政支出重點(diǎn)，培育資質(zhì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，多方面激活資本等方式，改善和解決中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；財(cái)稅區(qū)域；統(tǒng)籌規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）21-0091-02

城鎮(zhèn)化是一個(gè)客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程，在任何一個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程中都無(wú)法回避。這既是政府工作的重心，也是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)是中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)，而財(cái)稅政策是宏觀調(diào)控的主要手段，關(guān)鍵在于政府合理運(yùn)用財(cái)稅政策保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的高質(zhì)量與高效率。從新中國(guó)剛成立時(shí)到現(xiàn)在，關(guān)于城鎮(zhèn)化的研究從城鎮(zhèn)化理論、經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化等方面，轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)問(wèn)題、民工潮問(wèn)題等領(lǐng)域，但是已有成果中很少?gòu)呢?cái)稅困局的角度來(lái)討論城鎮(zhèn)化。本文嘗試從城鎮(zhèn)化過(guò)程的問(wèn)題入手，分析財(cái)稅措施在其中的困惑以及今后如何改進(jìn)，以使城鎮(zhèn)化能夠平穩(wěn)推進(jìn)。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化變遷概況

從1949年至今，城鎮(zhèn)化歷程大致可以劃分為1949—1957年的城鎮(zhèn)化起步和發(fā)展階段，1958—1965年的城鎮(zhèn)化劇烈波動(dòng)階段，1966—1978年的城鎮(zhèn)化徘徊停滯階段，1979—1992年的城鎮(zhèn)化的恢復(fù)發(fā)展階段，1993—2002年的城鎮(zhèn)化穩(wěn)步增長(zhǎng)期和2003年至今的城鄉(xiāng)矛盾顯現(xiàn)的高速發(fā)展期。隨著城鎮(zhèn)化各階段進(jìn)程，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)52.57%。

在政府部門(mén)的積極努力和主導(dǎo)下，中國(guó)新時(shí)期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到了快速推進(jìn)。但是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的不匹配關(guān)系導(dǎo)致許多社會(huì)矛盾開(kāi)始凸顯。較為突出的有如下幾方面：

一是公共服務(wù)提供不足。城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展過(guò)程中在公共交通，教育，醫(yī)療衛(wèi)生等方面投入不足，使得公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施跟不上城鎮(zhèn)化步伐，供需矛盾日益嚴(yán)峻。同時(shí)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差異日趨加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各方面基礎(chǔ)設(shè)施都落后于大城市。

二是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口問(wèn)題嚴(yán)峻。農(nóng)民變市民的身份轉(zhuǎn)換是城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題，但在高速城鎮(zhèn)化過(guò)程，中國(guó)累積近2億生活在城鎮(zhèn)卻未享受城鎮(zhèn)居民待遇的農(nóng)民工。補(bǔ)償水平低，保障不到位，就業(yè)無(wú)助力是失地農(nóng)民的普遍境況。

三是資源浪費(fèi)和環(huán)境承載壓力劇增。在政府壟斷經(jīng)營(yíng)、財(cái)政投資為主的體制下，城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)與反饋，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化中的無(wú)效率與重復(fù)建設(shè)，一則城市空間，耕地等土地資源閑置、浪費(fèi)，二則水土資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，生態(tài)環(huán)境惡化。

二、城鎮(zhèn)化過(guò)程中的財(cái)稅困局

從中央和地方的角度，中國(guó)財(cái)政收入與支出都面臨極大壓力。財(cái)政供給能力已經(jīng)成為制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素。有人粗略計(jì)算過(guò)，要在2030年前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，財(cái)政資金每年至少要投入兩萬(wàn)億。盡管2013年中國(guó)的財(cái)政收入為12.9萬(wàn)億，要對(duì)接這筆支出依然不輕松。但中國(guó)全口徑宏觀稅負(fù)高達(dá)31.7%，社會(huì)對(duì)于減稅的呼聲也日益高漲。這種社會(huì)共識(shí)與財(cái)政收入需求的矛盾使得中央財(cái)政陷入困局。

從地方財(cái)政來(lái)看，在中國(guó)施行的分稅制度下，地方政府的事權(quán)和財(cái)力不匹配。從三個(gè)方面來(lái)看地方財(cái)政的問(wèn)題：（1）資金支撐不充足。財(cái)政資金得不到良好的保障，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入不夠，許多地方城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)脫節(jié)，沒(méi)法滿足所處城鎮(zhèn)化階段的需求；（2）資金來(lái)源不正常。地方政府追求城鎮(zhèn)化目標(biāo)，但又迫于財(cái)政壓力，于是尋求預(yù)算外資金收入，大量征用耕地和集體土地。依靠轉(zhuǎn)讓土地獲取收益，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)資金過(guò)度依賴土地出讓收益，而且變相刺激“土地財(cái)政”現(xiàn)象愈演愈烈，使地方財(cái)政存在巨大的隱患；（3）資金支出非重點(diǎn)。盡管中國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)需求十分迫切，地方政府依然沒(méi)有把更多的精力和財(cái)力投入到這些公共產(chǎn)品的攻擊上，而是追求能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。財(cái)政資金支出的重心錯(cuò)位，使得把農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)住房和社保體系的目標(biāo)成為空談。地方政府回避社保體系的建設(shè)，而不斷將新增建設(shè)用地使用費(fèi)挪用于城市開(kāi)發(fā)，無(wú)異于繼續(xù)惡化地方財(cái)政的困局。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)稅對(duì)策

針對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，及財(cái)稅困局，今后要在城鎮(zhèn)化過(guò)程避免和改善這些問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)，我們可以從如下幾點(diǎn)加以改進(jìn)。

一是規(guī)劃先行，區(qū)域性統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)。繼續(xù)推行城鎮(zhèn)化并保證新建城鎮(zhèn)發(fā)展的速度和質(zhì)量，最理想的方式是進(jìn)行全面深化稅收制度改革。由于稅制改革耗時(shí)而城鎮(zhèn)化需求又十分迫切，可以通過(guò)合理的區(qū)域性統(tǒng)籌規(guī)劃，中央以轉(zhuǎn)移支付方式將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)，來(lái)支撐關(guān)鍵階段的城鎮(zhèn)化。區(qū)域性統(tǒng)籌規(guī)劃，是指以市、縣為轉(zhuǎn)移支付主體進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平，明確城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，使城鎮(zhèn)化的安排切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。原先以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建設(shè)的模式，因追求政績(jī)或者財(cái)政乏力，把區(qū)域協(xié)調(diào)及總體發(fā)展效率置于腦后，使得區(qū)域內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)。區(qū)域性統(tǒng)籌規(guī)劃與地方稅、中央轉(zhuǎn)移支付及地方投融資等方式，共同保證資金來(lái)源及資金的高效利用。統(tǒng)籌規(guī)劃在一定程度上避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的短視和局限，不僅使財(cái)政資金投入更具方向性和高效率，而且為今后整治“以土地出讓金支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)”的模式鋪平道路。

同時(shí)，生態(tài)上充分考慮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)確定整體目標(biāo)，并且根據(jù)生態(tài)及資源內(nèi)部分布細(xì)化建設(shè)目標(biāo)，力求城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響最大程度降低，尤其是對(duì)能源、水、土地等資源實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約使用，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)。

二是降低成本，政府財(cái)政支出有重點(diǎn)。中國(guó)提出要將農(nóng)村人口市民化，其根本意義在于生活水平的提高。十八屆三中全會(huì)決議提出政府向市場(chǎng)放權(quán)，由市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置，而政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建社會(huì)公平保障體系。因此財(cái)政支出重點(diǎn)應(yīng)放在改善基礎(chǔ)設(shè)施，增加民生支出上，以降低農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化成本。完善的社會(huì)公平保障體系所追求的是實(shí)現(xiàn)剩余索取的權(quán)力公平，剩余積累的機(jī)會(huì)公平及等價(jià)交換的規(guī)則公平。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，正是保證剩余積累的機(jī)會(huì)公平的重要路徑。增加民生支出，通過(guò)醫(yī)療、教育等社會(huì)保障，最大程度降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)成本；同時(shí)促進(jìn)社會(huì)保障資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的平等分配，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和再生產(chǎn)條件的公平。endprint

農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，醫(yī)療和教育是最為迫切的問(wèn)題。社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)每一個(gè)人的全面自由發(fā)展，只有把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。政府應(yīng)重點(diǎn)在醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育投入、及道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入，為富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，使稅收真正起到惠及人民的作用。

三是合理評(píng)估，培育有資質(zhì)專門(mén)機(jī)構(gòu)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民得到的補(bǔ)償?shù)鸵殉蔀槠毡楝F(xiàn)象。地方政府在預(yù)算外通過(guò)土地出讓收入與征地收入的巨額差值獲得財(cái)力，無(wú)疑是強(qiáng)行從失地農(nóng)民手中分走僅有的一杯羹的行為。通過(guò)圈占耕地和操縱一級(jí)土地市場(chǎng)價(jià)格等方式進(jìn)行城鎮(zhèn)化是危險(xiǎn)的和病態(tài)的。十八界三中全會(huì)決議中明確提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”可以看出，新一屆政府放開(kāi)政策，支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)目的是保障集體土地所有權(quán)，也就是保障失地農(nóng)民的利益不受侵犯。

但要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅僅放開(kāi)政策是不夠的。首先，農(nóng)民在土地市場(chǎng)中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，相對(duì)開(kāi)發(fā)單位或個(gè)體的議價(jià)能力弱；其次，是農(nóng)村土地剛剛進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，各方面政策和匹配的法律制度還不完善。所以農(nóng)村土地即使實(shí)現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)，農(nóng)民也極可能得不到完全的補(bǔ)償；但也不排除出現(xiàn)部分釘子戶漫天要價(jià)的情況。為了避免和克服兩種情況，政府應(yīng)培育一些有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，允許具備條件的民間資本發(fā)起設(shè)立機(jī)構(gòu)作為第三方機(jī)構(gòu)，以公允價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商之間平衡利益，真正實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源。

四是盤(pán)活資產(chǎn)，多面激活資本高效率。農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化中的重要主體，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)得到尊重和考慮。中國(guó)要推行社會(huì)主義公平保障體系，由市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置，則應(yīng)遵循等價(jià)交換這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)規(guī)律。等價(jià)交換包括交易主體，交易客體及交易方式三方面的平等。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民應(yīng)該被納入市場(chǎng)的重要交易主體中并且享有在各個(gè)要素市場(chǎng)平等進(jìn)行交易的權(quán)力。然而農(nóng)民在土地市場(chǎng)上的交易權(quán)力缺失，交易公平更無(wú)從談起，有悖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。十八屆三中全會(huì)決議中提到應(yīng)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)力的高度關(guān)注，表明保證農(nóng)民在土地等要素市場(chǎng)中享有與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)力的重要性。

決議中明確提到，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體建設(shè)用地中的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地部分可以入市，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，推進(jìn)農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)抵押，保障宅基地用益物權(quán)等政策，不僅僅是對(duì)農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)力的肯定，同時(shí)也是對(duì)集體土地作為交易客體的確認(rèn)，進(jìn)一步保障農(nóng)民權(quán)力，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)有渠道實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)中應(yīng)實(shí)現(xiàn)的收益，體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)職責(zé)合理分配，促進(jìn)社會(huì)公平。另外，可以鼓勵(lì)外出打工農(nóng)民資金回流，培育愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)的有識(shí)之士回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，使之成為城鎮(zhèn)化的生力軍甚至主力軍。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint