政府治理與公共服務(wù)供給的同一性

吳軍宏

在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化時代中，政府和治理定義的演化變遷顯示出服務(wù)性的共同趨勢。政府治理的含義也因此由原來的統(tǒng)治、控制和管理發(fā)展為以公共服務(wù)為核心內(nèi)容的公共權(quán)力分配、公共資源協(xié)調(diào)、公共事務(wù)管理的總和；合法型、透明型、責(zé)任型、法治型、回應(yīng)型的服務(wù)型政府治理，即“善治”型政府為公共服務(wù)的有效供給提供了良好的政治環(huán)境，公共服務(wù)的有效供給反過來促進(jìn)“善治”政府發(fā)展；以分權(quán)性授權(quán)、合作性協(xié)商、多元性互動和適應(yīng)性回應(yīng)為核心特征的多元化公共服務(wù)供給成為政府“善治”的主要表現(xiàn)，形成“服務(wù)即是最好的治理”的廣泛共識。這就是政府治理與公共服務(wù)供給的同一性。對政府治理和公共服務(wù)供給同一性的研究，力圖在政府“善治”和公共需求滿足之間架起溝通的橋梁和平臺，使公共服務(wù)多元供給成為通往“善治”的必經(jīng)之路。

一、政府治理與公共服務(wù)

通常我們是將政府作為國家機(jī)構(gòu)來定義，一般認(rèn)為政府是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治、政治調(diào)控、權(quán)力執(zhí)行和社會管理的機(jī)關(guān)，[1]是體現(xiàn)、達(dá)到國家目的和行使、表現(xiàn)、執(zhí)行、解釋國家意志的機(jī)關(guān)，[2]它理所當(dāng)然地包括立法、行政、司法機(jī)構(gòu)在內(nèi)。政府對其管轄區(qū)內(nèi)部的活動，即行政管理活動就表現(xiàn)為政府治理。因此，也就有了廣義政府和狹義政府的劃分，并得到了學(xué)界和政界的普遍認(rèn)同。但是，無論何種形式的政府都具有權(quán)威的廣泛性、暴力的壟斷性、權(quán)力的合法性等共同特點(diǎn)，并以權(quán)威的廣泛性為核心要素，政府在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威進(jìn)行統(tǒng)治、控制和管理就成為政府治理的基本含義，長期以來“與統(tǒng)治一詞交叉使用”，[3]其目的就在于運(yùn)用權(quán)威引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民各種活動以最大限度地增進(jìn)公共利益。

在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化時代，政府治理伴隨著政府和治理定義的發(fā)展顯示出新的趨勢：一方面，“一般意義的政府”概念的提出，使政府定義“涵蓋了人類社會有史以來的社會管理機(jī)制，包括國家機(jī)構(gòu)的政府和非國家機(jī)構(gòu)的政府”，[4]打破了以往廣義和狹義政府的傳統(tǒng)分類，將現(xiàn)代民族—國家產(chǎn)生之前的政府發(fā)展過程統(tǒng)一于政府活動的解釋之中。另一方面，世界銀行分別于1989年和1992年發(fā)表了《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)發(fā)展》和《治理與發(fā)展》兩篇報告，系統(tǒng)闡述了關(guān)于治理的看法，在技術(shù)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)建立“發(fā)展的發(fā)展框架”和“培養(yǎng)能力”以實(shí)現(xiàn)法治、改建政府管理、提高政府效率，在主體結(jié)構(gòu)領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)支持和培養(yǎng)公民社會的發(fā)展。顯然，此時的治理仍然是傳統(tǒng)政府角度的治理，強(qiáng)調(diào)政府實(shí)踐在治理政策中的作用，并在國際組織紛紛使用。1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中進(jìn)一步發(fā)展了這一觀點(diǎn)，將治理定義為：各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。政府治理的含義也因此由原來的統(tǒng)治、控制和管理發(fā)展為以公共服務(wù)為核心內(nèi)容的公共權(quán)力分配、公共資源協(xié)調(diào)、公共事務(wù)管理的總和；政府在治理過程中的角色轉(zhuǎn)變，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變；政府和非政府治理之間的界限逐漸模糊化，市民社會得到發(fā)展，政府治理逐漸由傳統(tǒng)的統(tǒng)治、控制和管理演變?yōu)槎嘀黧w合作互動服務(wù)的治理過程。

顯然，以“治理”內(nèi)涵變化為中心的政府治理的定義變化，不能改變在社會公共事務(wù)治理格局中政府是“其他社會力量難以替代的最大的權(quán)威組織”的地位，至少其他社會力量成為治理主體的前提是得到政府的制度性許可。政府的角色轉(zhuǎn)變也只是治理理念和手段的選擇上的轉(zhuǎn)變，多元互動式的分散治理格局仍然是核心政府治理格局下的“次格局”，是“政府治理的一種新模式、新面貌、新工具”。[5]

從實(shí)踐來看，現(xiàn)代政府治理表現(xiàn)出愈來愈強(qiáng)的服務(wù)性特征：首先，以分權(quán)和授權(quán)為根本，鼓勵支持發(fā)展最佳治理主體，在公共服務(wù)生產(chǎn)和供給過程中，引入市場競爭機(jī)制，鼓勵社會組織參與，不斷提高服務(wù)效率；其次，以合作性協(xié)商為基礎(chǔ)，明晰各主體的服務(wù)范圍、責(zé)任和關(guān)系，確認(rèn)共同治理目標(biāo)，建立市場原則和公共利益認(rèn)同基礎(chǔ)上的平等合作與公平透明協(xié)商機(jī)制，不斷創(chuàng)新服務(wù)方式；再次，以多元性互動為核心，改革政府管理體制，不僅注重用法律制度等規(guī)范各治理主體的活動，而且注重非正式制度形式的持續(xù)互動，不斷改善服務(wù)機(jī)制；最后，以積極性回應(yīng)為支撐，從單向服務(wù)供給向注重服務(wù)效率效果的回應(yīng)性雙向服務(wù)供給轉(zhuǎn)變，由生產(chǎn)、供給、反饋形成公共服務(wù)的封閉回路，不斷提升服務(wù)質(zhì)量。從這個意義上說，政府施行的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理等治理行為都屬于公共服務(wù)的范疇。

二、政府治理與公共服務(wù)供給的同一性

在人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，政府所具有的權(quán)威的廣泛性、成員的非自愿性、暴力的壟斷性、權(quán)利的合法性等普遍特性，國家階級統(tǒng)治工具的本質(zhì)沒有改變，超階級國家還不存在，超國家形式的政府也沒有產(chǎn)生。我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置依然是中央集權(quán)的韋伯式官僚結(jié)構(gòu)，“官僚制看來至少到現(xiàn)在為止還是一個繞不過去的坎”，[6]“確立強(qiáng)有力的現(xiàn)代發(fā)展取向的國家權(quán)威即中國政府與政治的權(quán)威”依然是具有中國現(xiàn)代化特色的主要表現(xiàn)。[7]

在政府治理理念層面，以“政府本位”原則的“一大二公”傳統(tǒng)思維和自上而下為主的核心政府治理結(jié)構(gòu)依然存在，“政府幾乎壟斷了公共物品的供給，以全能理性履行公共職能”。[8]這與公共服務(wù)供給所要求的公民權(quán)利和社會需求本位原則，建設(shè)責(zé)任型、回應(yīng)型的服務(wù)型政府，形成上下結(jié)合的雙向互動的分散式多中心多層級治理結(jié)構(gòu)還具有很大的差距；在政府治理的組織制度層面，落實(shí)公共服務(wù)供給所要求的公正廉潔、合法法治、透明參與的公民選舉、公民參與和公民監(jiān)督原則等方面，還存在組織結(jié)構(gòu)冗雜、權(quán)責(zé)不清、規(guī)則程序不明、制度安排不完善等制度性約束和高成本、低效率的內(nèi)生障礙，制約著市場主導(dǎo)作用的發(fā)揮和社會組織力量的發(fā)展；在政府治理行為層面，政府決策、政府行動、政府績效考核等方面，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的過分強(qiáng)調(diào)與公眾關(guān)注的具體事務(wù)的忽視的矛盾，政府強(qiáng)勢的統(tǒng)治、控制、管理、監(jiān)督行為與公共服務(wù)發(fā)展空間的矛盾，GDP主導(dǎo)的政績考核標(biāo)準(zhǔn)與公共服務(wù)回應(yīng)性、便捷性、有效性考核機(jī)制欠缺的矛盾，政府官員個人利益內(nèi)化為政府利益與社會公共利益之間的差異性等矛盾依然十分尖銳。而這些也僅僅是當(dāng)前政府治理與公共服務(wù)供給之間矛盾的部分體現(xiàn)，是矛盾斗爭性的表現(xiàn)。依據(jù)“對立統(tǒng)一規(guī)律是人類社會發(fā)展的基本規(guī)律”的認(rèn)識，當(dāng)前政府治理與公共服務(wù)供給之間的矛盾還存在著同一性，也正是二者之間的對立統(tǒng)一促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。政府治理與公共服務(wù)供給之間絕對的斗爭性本文不再詳細(xì)闡述。endprint

20世紀(jì)七十年代以來興起的私人供給、社區(qū)供給、地方供給、俱樂部供給等多中心公共服務(wù)供給理論，結(jié)合“民間力量和政府共同供給公共物品”的“蜂窩狀態(tài)”的多中心體制實(shí)踐，雖然本質(zhì)上區(qū)別于傳統(tǒng)國家時代統(tǒng)一中央權(quán)威分權(quán)的多中心體制，[9]但是它打破了政府單中心公共服務(wù)供給理念，使政府治理的含義在新的歷史條件下得到延伸，對形成以公共服務(wù)為核心內(nèi)容的公共服務(wù)型政府治理具有積極意義，政府治理與公共服務(wù)供給之間的同一性也得以顯現(xiàn)。

在現(xiàn)代政府治理中，無論理論的創(chuàng)新還是實(shí)踐的發(fā)展，政府治理和公共服務(wù)供給之間存在相互依存、相互吸引、相互貫通的趨勢和聯(lián)系，表現(xiàn)為政府治理和公共服務(wù)供給之間的同一性：一方面，政府治理和公共服務(wù)供給有共同的發(fā)展目標(biāo)，互相依賴而不能孤立地存在和發(fā)展，政府治理需要以有效的公共服務(wù)供給為媒介來逐步走向“善治”，公共服務(wù)供給需要以有效的政府治理為條件來保證服務(wù)的有序性、穩(wěn)定性和公正性；另一方面，政府治理和公共服務(wù)供給互為由此達(dá)彼的橋梁，相互貫通相互滲透，二者內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系使得政府的治理職能中包含著公共服務(wù)供給，公共服務(wù)的內(nèi)容里有改善政府治理體系的要求，在一定條件下存在向?qū)α⒚孓D(zhuǎn)化的趨勢。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，政府治理與公共服務(wù)供給雙方互為條件，相互依存，在國家統(tǒng)一體中得以存在和發(fā)展。從黨的十六大首次將公共服務(wù)作為政府基本職能之一開始，政府治理也隨之由原來的統(tǒng)治、控制和管理發(fā)展為以公共服務(wù)為核心內(nèi)容的公共權(quán)力分配、公共資源協(xié)調(diào)、公共事務(wù)管理，政府作為權(quán)威公共機(jī)構(gòu)以提供公共服務(wù)為核心理念，重新審視政府治理行為及政策，改進(jìn)政府治理和改革的方向及原則，以法治化、合理化、透明化和科技化為基準(zhǔn)再造政府治理流程，政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給所體現(xiàn)的公共性成為政府治理權(quán)威的來源；另一方面，公共服務(wù)的有效供給需要政府的有效治理，即“需要權(quán)利的相對集中，以避免權(quán)利內(nèi)部的掣肘和無謂的消耗”。[10]政府對公共權(quán)力的分配、公共資源的協(xié)調(diào)管理等治理行為是公共服務(wù)有效供給的前提，在供給過程中，政府制定的政策、法律、制度作為公共服務(wù)發(fā)展的重要條件更是不可或缺，政府治理為公共服務(wù)供給提供了基本的發(fā)展條件。政府治理和公共服務(wù)供給互為條件相互依存，在國家統(tǒng)一體中共同促進(jìn)著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不能相互脫離而孤立的存在和發(fā)展。

其次，政府治理與公共服務(wù)供給雙方相互吸取有利于自身發(fā)展的因素，在相互作用相互借力中各自得到相應(yīng)的發(fā)展。政府治理和公共服務(wù)供給具有相同的行動目的，即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展和公民的自由全面發(fā)展。為此，政府治理需要吸收公共服務(wù)中公民權(quán)利和社會需求本位的民本思維，克服政府官員官本位意識和“官僚主義”思想，促進(jìn)“全心全意為人民服務(wù)”的治理文化建設(shè)；需要利用公共服務(wù)中公民導(dǎo)向的績效考核標(biāo)準(zhǔn)和回應(yīng)性要求，以公民為考核主體落實(shí)公民參與社會公共事務(wù)管理，變革單純以GDP和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的政績考核制度；需要吸取公共服務(wù)中滿足社會需求和公平平等公民權(quán)利的觀念，擴(kuò)大公民參與、透明政府行為、加強(qiáng)公民監(jiān)督，改造管制型政府。同時，公共服務(wù)供給需要合法型、透明型、責(zé)任型、法治型、回應(yīng)型的有效政府治理，即“善治”型政府制定相應(yīng)的政策、法律、制度以形成鼓勵和保障公共服務(wù)發(fā)展的外部環(huán)境，以行政許可、規(guī)范、激勵、懲戒等方式保證公共服務(wù)供給的有效性；而且政府還需要通過治理的方式明確所有公共服務(wù)主體的服務(wù)地位、責(zé)任、范圍、方式、反饋、監(jiān)督的一系列過程，以制度、法律的形式確立并保證實(shí)施。

再次，政府治理與公共服務(wù)供給雙方的相互貫通規(guī)定“善治”型政府和“服務(wù)型政府”的基本趨勢。2004年溫家寶同志在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班結(jié)業(yè)式上指出：公共服務(wù)就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”，“努力建設(shè)服務(wù)型政府”；20多天后，他又在十屆人大二次會議期間聽取陜西代表團(tuán)意見時提出：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終是為人民服務(wù)”。這兩段話充分說明了政府治理與公共服務(wù)供給之間的相互貫通性，雙方互為條件、相互依存，在相互作用、相互借力中各自得到相應(yīng)的發(fā)展，表現(xiàn)為圍繞國家富強(qiáng)、政治民主、文化繁榮、社會和諧和人的全面發(fā)展的目標(biāo)，政府治理向服務(wù)型“善治”轉(zhuǎn)化，公共服務(wù)向多元化公共服務(wù)轉(zhuǎn)化。在這個轉(zhuǎn)化過程中，以分權(quán)性授權(quán)、合作性協(xié)商、多元性互動和適應(yīng)性回應(yīng)為核心特征的多元化公共服務(wù)供給成為政府“善治”的主要表現(xiàn)，形成“服務(wù)即是最好的治理”和“治理是為了更好的服務(wù)”的廣泛共識。在雙方未完成轉(zhuǎn)化之前，其同一性依然存在，是轉(zhuǎn)化中的同一。

另外，政府治理與公共服務(wù)供給的內(nèi)在同一性是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定為條件的，因而是相對的?！坝械K于發(fā)展但不利于穩(wěn)定和改革，是不能作為國家政治發(fā)展策略出臺的”。[11]改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和市場化進(jìn)程對我國政府治理提出了轉(zhuǎn)型的要求，也對公共服務(wù)提出了更高的要求，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高了政府財政支付能力和信息化水平，為形成強(qiáng)有力的政府治理和有效的公共服務(wù)提供了物質(zhì)保障；長期社會穩(wěn)定為政府治理和公共服務(wù)供給提供基本條件和環(huán)境保障。政府治理和公共服務(wù)供給同時還受到這兩個條件的限制和制約，不僅可以使雙方失去同一性的可能，而且影響著雙方轉(zhuǎn)化發(fā)展的進(jìn)程，并隨條件的變化而變化。因此，政府治理與公共服務(wù)供給的內(nèi)在同一性又是暫時的、易逝的、相對的。

三、通往“善治”的公共服務(wù)多元供給之路

無論是在政府治理中還是公共服務(wù)供給過程中，政府的主體地位都是毋庸置疑的，即使在多元化的公共服務(wù)供給中，政府同樣以“一級代理人和二級委托人”的身份承擔(dān)著主體的責(zé)任。[12]對政府治理和公共服務(wù)供給同一性的研究，力圖在政府“善治”治理和公共需求滿足之間架起溝通的橋梁和平臺，掃除體制性障礙，在推動政府治理創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型進(jìn)程的同時，滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求。這充分體現(xiàn)社會公平正義，逐步消除城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，可以有效緩解經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的資源供需矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定，取得社會管理的最大效益。

對公共服務(wù)職能的強(qiáng)調(diào)和實(shí)踐意味著政府治理理念和模式的轉(zhuǎn)變，“權(quán)力分散”、“合同包工”、“由國家和私營部門合作”、“根據(jù)市場原則”“只負(fù)責(zé)管理”式的多元化公共服務(wù)供給，[13]一方面使公民在公共服務(wù)需求滿足的過程中和政府信息公開的環(huán)境中，具有足夠的政治權(quán)力和能力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，“促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序”，[14]促使人們對社會秩序和政府權(quán)威形成自覺地認(rèn)可和服從，形成政府“善治”的合法性、透明性、有效性要素；另一方面，使政府行為在公共服務(wù)供給過程中逐步測試和明晰人民群眾需求點(diǎn)和對政府治理行為的滿意度，有效評估政府績效，衡量行政服務(wù)水平，為政府改進(jìn)服務(wù)、改善治理，實(shí)現(xiàn)依法治理、民主行政，以及創(chuàng)新自身治理模式提供一條可操作路徑，進(jìn)一步穩(wěn)定公眾預(yù)期，提升政府形象、政府公共性和政府權(quán)威，凝練政府“善治”的責(zé)任性、法治性與回應(yīng)性特質(zhì)。因此，公共服務(wù)的多元化供給成為通往“善治”的必經(jīng)之路。

參考文獻(xiàn)：

[1][4][7] 謝慶奎.當(dāng)代中國政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2003，第7頁，第4頁，第26頁.

[2] 楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007，第150頁.

[3][13] [14] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000，第1頁，第6頁，第11頁.

[5] [9] 唐娟.政府治理論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2006，第31頁，第58頁.

[6]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[8] 孫學(xué)玉.公共行政學(xué)論稿[M].北京：人民出版社，2013，第323頁.

[10] [11] 陳紅太.中國經(jīng)濟(jì)奇跡的密碼在政治領(lǐng)域[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012，第7頁，第6頁.

[12] 徐傳諶.公共服務(wù)型政府的內(nèi)涵及其治理[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2006（3）：13-17.

作者單位： 重慶師范大學(xué)政治學(xué)院研究生部

責(zé)任編輯：惺 睿endprint