歐洲人權(quán)法院解決積案問(wèn)題歷次改革分析

劉曉

摘要：歐洲人權(quán)法院的積案問(wèn)題由來(lái)已久，至今仍然是法院面臨的難題之一。積案問(wèn)題不僅影響到了個(gè)人申訴權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也影響到了歐洲區(qū)域人權(quán)保護(hù)機(jī)制的實(shí)效發(fā)揮，對(duì)此法院曾采取多次改革。本文是從《歐洲人權(quán)公約》第11號(hào)議定書(shū)、第14號(hào)議定書(shū)、引導(dǎo)性判決以及非當(dāng)事國(guó)判決效力改革等四次改革出發(fā)，對(duì)其中有關(guān)解決積案問(wèn)題的改革措施及改革思路進(jìn)行分析介紹，并從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以期望對(duì)未來(lái)其他區(qū)域人權(quán)法院甚至是國(guó)內(nèi)法院面臨的積案問(wèn)題具有啟發(fā)和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：第11號(hào)議定書(shū)；第14號(hào)議定書(shū)；引導(dǎo)性判決；非當(dāng)事國(guó)判決效力

一、1998年《歐洲人權(quán)公約第11號(hào)議定書(shū)》的改革

（一）第11號(hào)議定書(shū)的改革背景

二戰(zhàn)后，歐洲以《歐洲人權(quán)公約》（以下通常簡(jiǎn)稱《公約》）為基礎(chǔ)最早建立了區(qū)域人權(quán)保護(hù)機(jī)制。《公約》建立的人權(quán)保護(hù)機(jī)制是一種“雙重機(jī)制”，即歐洲人權(quán)法院（以下通常簡(jiǎn)稱“法院”）與歐洲人權(quán)委員會(huì)共同為歐洲人權(quán)保護(hù)機(jī)制的重要監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在“雙重機(jī)制”下，個(gè)人、非政府組織和個(gè)別團(tuán)體均不得直接向歐洲人權(quán)法院提起申訴，而只能將其申訴提交歐洲人權(quán)委員會(huì)，由委員會(huì)對(duì)這些申訴的可接受性進(jìn)行審查，發(fā)揮“過(guò)濾器”的作用，而歐洲人權(quán)法院的作用非常有限。

隨著案件申訴量的逐年上升，“雙重體制”的弊端日漸明顯，一起案件從起訴到就結(jié)案一般都需要5-6年，冗長(zhǎng)的訴訟程序使人權(quán)保護(hù)大打折扣。[1]這種案件拖延時(shí)間長(zhǎng)、案件積壓的現(xiàn)象不僅影響了個(gè)人申訴權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也影響了歐洲人權(quán)保護(hù)機(jī)制實(shí)效性的發(fā)揮。在這一背景下，公約第11號(hào)議定書(shū)于1994年通過(guò)并于1998年生效，改革了“雙重機(jī)制”，設(shè)立了單一的常設(shè)法院。

（二）第11號(hào)議定書(shū)有關(guān)解決積案問(wèn)題的改革內(nèi)容及其影響

第11號(hào)議定書(shū)針對(duì)法院訴訟程序冗長(zhǎng)、案件積壓?jiǎn)栴}，采取了以下改革措施：（1）建立了單一的常設(shè)人權(quán)法院。由歐洲人權(quán)法院?jiǎn)为?dú)行使司法職能，所有案件都直接交由法院直接處理，人權(quán)委員會(huì)不再享有審案的權(quán)利。（2）改革了個(gè)人申訴制度。第11號(hào)議定書(shū)生效前，個(gè)人申訴只能向歐洲人權(quán)委員會(huì)提出，而不能直接向歐洲人權(quán)法院申訴。第11號(hào)議定書(shū)生效后，個(gè)人可以直接向法院申訴，并且個(gè)人申訴也由之前的任意選擇程序變成了強(qiáng)制性程序。

從實(shí)際情況來(lái)看，單一常設(shè)法院的正常運(yùn)作，使得人權(quán)機(jī)制處理申訴案件的效率大大提升，法院積案現(xiàn)象有所改觀。第11議定書(shū)改革的實(shí)效是非常鮮明的，歐洲人權(quán)委員會(huì)和歐洲人權(quán)法院在1954年（委員會(huì)成立之初）至1998年作出的決定和裁決總共38389個(gè)。而改革后的最初五年，單一常設(shè)法院?jiǎn)为?dú)作出的裁決就幾乎是前兩個(gè)機(jī)構(gòu)四十多年做出的裁決總數(shù)的兩倍。[2]然而，另一方面，個(gè)人申訴制度的改革，也同時(shí)帶來(lái)法院申訴量的激增，曾有學(xué)者將第11號(hào)議定書(shū)的改革稱為“成功的犧牲品”。

二、2004年《歐洲人權(quán)公約第14號(hào)議定書(shū)》的改革

（一）第14號(hào)議定書(shū)的改革背景

隨著歐洲理事會(huì)的擴(kuò)大，理事會(huì)成員國(guó)已由最初成立時(shí)的10個(gè)發(fā)展到今天47個(gè)，管轄總?cè)丝谝堰_(dá)到800萬(wàn)，法院個(gè)人申訴量呈現(xiàn)激增狀況。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年法院有79400個(gè)申訴待處理，僅2008年上半年，法院待處理的申訴案就大約89000個(gè)。由此可以看出，盡管第11號(hào)議定書(shū)設(shè)立了單一常設(shè)法院，改革成效是鮮明的，但是其并沒(méi)有產(chǎn)生持久的影響，法院進(jìn)一步改革還是必要的。在這一背景下，法院于2004年通過(guò)了第14號(hào)議定書(shū)。

（二）第14號(hào)議定書(shū)解決積案問(wèn)題的具體改革內(nèi)容及影響

第14號(hào)議定書(shū)的改革內(nèi)容涉及多個(gè)方面，具體針對(duì)積案問(wèn)題的改革措施主要包括以下三個(gè)方面：

1.設(shè)立了新的個(gè)人申訴受理標(biāo)準(zhǔn)

第14議定書(shū)對(duì)個(gè)人申訴設(shè)立了新的受案標(biāo)準(zhǔn)，即第12條規(guī)定“嚴(yán)重?fù)p失”（significant disadvantage）標(biāo)準(zhǔn)，是指歐洲人權(quán)法院可以宣告沒(méi)有受到嚴(yán)重侵犯的個(gè)人申訴為不可受理。當(dāng)然，該標(biāo)準(zhǔn)有適用例外，即沒(méi)有受到國(guó)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)公正對(duì)待的案件除外，也就是說(shuō)，即使申訴人只是遭受輕微不利，但是該申訴人在國(guó)內(nèi)不能獲得救濟(jì)，則法院不得駁回其申訴。對(duì)于什么是“嚴(yán)重?fù)p失”，目前法院尚沒(méi)有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)，仍需在判例法實(shí)踐中不斷完善。

2.新設(shè)了獨(dú)任法官制度

第14號(hào)議定書(shū)新設(shè)了獨(dú)任法官制度，獨(dú)任法官的職能是對(duì)那些事實(shí)清楚的申訴作出不可受理或?qū)⑵鋸拇龑彴讣麊沃袆h除的決定。所謂事實(shí)清楚、不予受理的案件，是指訴請(qǐng)與公約或其議定書(shū)不相容、訴由明顯存在瑕疵或是濫用申訴權(quán)的案件。根據(jù)議定書(shū)第7條的規(guī)定，對(duì)于此類案件，獨(dú)任法官就可以宣布為不予受理，而且這樣的決定無(wú)需接受進(jìn)一步的審查，即具有終局的效力。

3.處理重復(fù)性案件的三人委員會(huì)

針對(duì)案件重復(fù)現(xiàn)象，法院提出了三人委員會(huì)制度。對(duì)重復(fù)性案件可以由三人合議庭通過(guò)簡(jiǎn)單程序迅速作出判決，從而改變了現(xiàn)在由7名法官所組成的審判庭審判的做法。根據(jù)議定書(shū)第8條的規(guī)定，在審理涉及到公約或議定書(shū)的解釋或適用的重復(fù)性案件時(shí)，法院將簡(jiǎn)明地向當(dāng)事國(guó)指出該案所涉及的問(wèn)題在已有的判例中已經(jīng)得到解決，如果當(dāng)事國(guó)同意法院的見(jiàn)解，法院將迅速地作出裁定，即在宣布不予受理的同時(shí)就此問(wèn)題的解決方案作出判決。

2004年通過(guò)的第14號(hào)議定書(shū)由于俄羅斯的長(zhǎng)期沒(méi)有批準(zhǔn)而一直未生效，最終俄羅斯于2010年批準(zhǔn)議定書(shū)，該議定書(shū)也于2010年生效。目前為止，第14號(hào)議定書(shū)取得的成效還是令人鼓舞的，法院也在努力發(fā)揮第14號(hào)議定書(shū)的潛力。然而，單獨(dú)第14號(hào)議定書(shū)并不能提供一個(gè)持久、全面的途徑來(lái)解決公約機(jī)制面臨的問(wèn)題。為了保護(hù)公約機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和歐洲800萬(wàn)人口的權(quán)利和自由，仍需要進(jìn)一步推進(jìn)改革。

三、引導(dǎo)性判決改革（Pilot Judgments）

（一）引導(dǎo)性判決的創(chuàng)立背景及釋義

歐洲人權(quán)法院積案問(wèn)題已成為痼疾，法院也在不斷尋求新的改革舉措緩解積案壓力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在法院嚴(yán)重的積案中存在著大量的重復(fù)性申訴案件，如2003年法院作出了703個(gè)判決，其中有60%的案件屬于重復(fù)性案件，歐洲人權(quán)法院篩查案件和處理重復(fù)性案件花費(fèi)了大量的司法資源。[3]更值得注意的是，在法院可接受的重復(fù)性案件中，大約有三分之二是有關(guān)在一國(guó)法律秩序內(nèi)體制性問(wèn)題造成的人權(quán)侵犯。[4]引導(dǎo)性判決正是在這一背景下創(chuàng)立的。

引導(dǎo)性判決作為法院新創(chuàng)設(shè)的法律概念，于2004年布洛諾斯基訴波蘭案（Broniowski v. Poland）中首次提出并適用。它是指歐洲人權(quán)法院對(duì)于源自同一國(guó)家的同一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題引起的案件進(jìn)行集中處理，不再對(duì)這些案件各自作出獨(dú)立的判決，而是在認(rèn)定被告國(guó)國(guó)內(nèi)存在某一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的基礎(chǔ)上，向被告國(guó)政府發(fā)布指令，要求被告國(guó)在國(guó)內(nèi)層面通過(guò)采取一般措施（ general measures） 對(duì)其司法或行政上的缺陷進(jìn)行修正，從根源上杜絕對(duì)類似的權(quán)利的系統(tǒng)侵害，并要求被告國(guó)對(duì)所有受害者進(jìn)行賠償。[5]簡(jiǎn)而言之，這類判決超出了具體特定案件的是非真相，而是強(qiáng)調(diào)法院引導(dǎo)國(guó)家如何去消除體制性問(wèn)題，從而減輕案件的重復(fù)導(dǎo)致的案件負(fù)荷量嚴(yán)重的狀況。

（二）引導(dǎo)性判決的特點(diǎn)及影響

具體分析引導(dǎo)性判決，相比法院的其他判決具有以下特點(diǎn)：第一，引導(dǎo)性判決的適用對(duì)象主要是源自同一國(guó)家的案件，并且這些案件是由國(guó)內(nèi)存在的某一體制性或結(jié)構(gòu)性問(wèn)題導(dǎo)致的。第二，在適用引導(dǎo)性判決程序時(shí)，法院會(huì)暫時(shí)中止受理的其他所有源自同一國(guó)的相似案件，在作出判決之后將這些相似案件送回國(guó)內(nèi)。第三，若適用引導(dǎo)性判決程序，法院并不對(duì)案件作出直接判決，只是規(guī)定被告國(guó)應(yīng)采取一般措施，從國(guó)內(nèi)層面對(duì)受害人的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。從而使我們從適用對(duì)象、案件審理特點(diǎn)、案件判決特點(diǎn)等方面更好地理解了引導(dǎo)性判決。

就影響而言，引導(dǎo)性判決有利于避免重復(fù)性案件被訴至法院，減輕案件的積壓狀況，提高公約機(jī)制的有效性，也有利于提高國(guó)內(nèi)人權(quán)保護(hù)的水平。但從2004年創(chuàng)立至今，法院僅做出了6項(xiàng)引導(dǎo)性判決，其仍然處于發(fā)展階段，其長(zhǎng)遠(yuǎn)效果與弊端還有待時(shí)間的進(jìn)一步考驗(yàn)。

四、非當(dāng)事國(guó)判決效力改革（res interpretata effect）[6]

（一）非當(dāng)事國(guó)判決效力的內(nèi)涵

非當(dāng)事國(guó)判決效力與《公約》第46條規(guī)定的一般判決效力是相搭配的一對(duì)概念。公約46條規(guī)定的一般判決效力只對(duì)參與程序的當(dāng)事國(guó)有約束力，而非當(dāng)事國(guó)判決效力強(qiáng)調(diào)判決對(duì)未參與訴訟程序的非當(dāng)事國(guó)的效力。也就是說(shuō)，法院做出的判決對(duì)于非訴訟程序當(dāng)事國(guó)也具有說(shuō)服力和影響力，它能夠激發(fā)非當(dāng)事國(guó)主動(dòng)去改變國(guó)內(nèi)法律及其實(shí)踐，從而避免以后在相同或者相似的案訴中被判決違反人權(quán)。[7]那么這種改革思路的依據(jù)是什么，或者說(shuō)法律淵源何在？下文我們將展開(kāi)分析。

（二）非當(dāng)事國(guó)判決效力的法律淵源

對(duì)于非當(dāng)事國(guó)判決效力的問(wèn)題，公約第46條以及公約的其他條款均沒(méi)有對(duì)其做出規(guī)定。然而，只有找到一定的效力淵源，此種判決效力才會(huì)有說(shuō)服力，才可能被成員國(guó)所接受。法院最終定位在了公約的第1條和第19條，從而在公約一般性的條款找到了非當(dāng)事國(guó)判決效力的法律淵源。

公約的第1條規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)給予在它們管轄之下的每個(gè)人獲得本公約第一章所確定的權(quán)利和自由。”本條可以被解釋為公共國(guó)際法的原則（the principles of public international law）。也就是說(shuō)，如果一個(gè)成員國(guó)聲明他接受歐洲人權(quán)公約的約束，他應(yīng)當(dāng)善意的遵守國(guó)際性的協(xié)議，這項(xiàng)義務(wù)來(lái)自于《維也納公約》的第26條。在公共國(guó)際法下，國(guó)家禁止采取與國(guó)際法義務(wù)相違背的措施。他們有義務(wù)執(zhí)行來(lái)自于依據(jù)國(guó)際性條約對(duì)申訴做出的的判決或決定，并且也有義務(wù)解釋國(guó)內(nèi)法使得其與國(guó)際性條約相符合。此外，《公約》的第19條規(guī)定設(shè)立歐洲人權(quán)法院，歐洲人權(quán)法院是為了保障公約的遵守而設(shè)立的，同時(shí)也具有解釋公約及其特定條款的義務(wù)。如果成員國(guó)受公約及其議定書(shū)的約束，那么他們也受到公約實(shí)質(zhì)性條款（material provisions）的約束，這些實(shí)質(zhì)性條款是由作為公約的唯一有權(quán)解釋者歐洲人權(quán)法院解釋的。關(guān)于非當(dāng)事國(guó)判決效力，雖然它不是公約明文規(guī)定的效力，但是它屬于公約的實(shí)質(zhì)性條款（material provisions）的內(nèi)容，根據(jù)公約第19條的規(guī)定，成員國(guó)也應(yīng)受到實(shí)質(zhì)性條款的約束，法院的判決對(duì)未參與訴訟的非當(dāng)事國(guó)也有約束力。

目前，歐洲人權(quán)法院的非當(dāng)事國(guó)判決效力僅存在于相關(guān)的軟法文件中，并沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，更多的是靠締約國(guó)自愿的接受。而這種判決效力改革思路背后的改革趨勢(shì)，值得我們?cè)谖磥?lái)進(jìn)一步關(guān)注。

五、 歐洲人權(quán)法院解決積案問(wèn)題歷次改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

歐洲人權(quán)法院應(yīng)對(duì)積案問(wèn)題進(jìn)行了多次改革，最為重要的就是前文所提到的四次。通過(guò)對(duì)四次改革的具體分析，我們可以從中總結(jié)出以下改革思路和經(jīng)驗(yàn)：

第一，改革運(yùn)行機(jī)制，保障單一司法職權(quán)。1998年第11號(hào)議定書(shū)對(duì)公約的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了改革，確立了單一常設(shè)法院來(lái)直接受理申訴，歐洲人權(quán)委員會(huì)從此不再享有司法職權(quán)。筆者認(rèn)為，面對(duì)積案問(wèn)題，歐洲人權(quán)法院的機(jī)制改革給未來(lái)其他國(guó)際人權(quán)保護(hù)機(jī)制一種經(jīng)驗(yàn)啟示，即不要分散司法職權(quán)，讓多個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)享有司法職權(quán)，這樣只會(huì)影響效率，人權(quán)保護(hù)實(shí)效減損。單一的常設(shè)法院的設(shè)置才是可行的，才是能夠保障人權(quán)機(jī)制效率的。

第二，優(yōu)化案件受理標(biāo)準(zhǔn)。公約第14號(hào)議定書(shū)規(guī)定了重大不利條款，對(duì)申訴案件進(jìn)行篩選，申訴人在沒(méi)有遭受重大不利的情況下，法院無(wú)需就案件事實(shí)進(jìn)行審查即可宣布不予受理。從案件受理著手，發(fā)揮“閥門(mén)”的作用，將不必要的案件擋在程序之外，從而能集中力量處理必要的案件，從而緩解積案問(wèn)題。法院此種案件受理標(biāo)準(zhǔn)的改革思路是值得思考和借鑒的。

第三，法院設(shè)置簡(jiǎn)易程序。公約第14號(hào)議定書(shū)規(guī)定了三人委員會(huì)制度，由三人合議庭通過(guò)簡(jiǎn)單程序?qū)χ貜?fù)性案件迅速作出判決。此外，還規(guī)定了獨(dú)任法官制度，由獨(dú)任法官對(duì)那些事實(shí)清楚的申訴作出不可受理的決定或?qū)⑵鋸拇龑彴讣麊沃袆h除的決定。法院通過(guò)這種對(duì)不同案件的審理程序進(jìn)行分類處理，而不是對(duì)所有案件采取“一刀切”的審理思路，能夠避免不必要的司法資源浪費(fèi)和時(shí)間拖延，這種設(shè)立簡(jiǎn)易程序的改革思路是值得肯定和借鑒的。

第四，從判決效力角度尋求改革突破。歐洲人權(quán)法院應(yīng)對(duì)積案問(wèn)題，積極從不同角度進(jìn)行改革，或從機(jī)構(gòu)設(shè)置、或從案件受理標(biāo)準(zhǔn)、或從案件審理程序等等。近年來(lái)，引導(dǎo)性判決和非當(dāng)事國(guó)判決效力改革，反應(yīng)了法院從判決效力出發(fā)的最新改革思路和改革趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，歐洲人權(quán)法院這種判決效力角度的改革具有創(chuàng)新性和突破性。這不僅給國(guó)際社會(huì)提供了一種新的改革思路，同時(shí)法院判決效力的改革思路也給國(guó)際社會(huì)帶來(lái)了新的研究空間，值得進(jìn)一步研究和思考。

[參考文獻(xiàn)]

[1]朱曉青：《歐洲人權(quán)法律保護(hù)機(jī)制研究》，法律出版社，2003年版.

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[6]res interpretata 法語(yǔ)為： lautorité de la chose interprétée，直譯為“權(quán)威的解釋”，采用直譯的方法并不能直接看出這類判決的特點(diǎn)。筆者將其譯為“非當(dāng)事國(guó)判決效力”。另外，此處翻譯是指訴訟程序的非當(dāng)事國(guó)，注意區(qū)別于公約的非當(dāng)事國(guó).

[7]Adam Bodnar ，Res Interpretata： Legal Effect of the European Court of Human Rights Judgments for other States Than Those Which Were Party to the Proceedings，IUS Gentium，2014，Human Rights and Civil Liberties in the 21st Century.