社區(qū)矯正檢察監(jiān)督情況調(diào)查

常忠山

近年來，社區(qū)矯正作為社會(huì)治理格局的重要組成部分，其懲教一體化等優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步做出“完善對(duì)違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度”的重大部署，更凸顯了社區(qū)矯正工作的重要意義。本文以東明縣檢察院推進(jìn)派駐檢察室建設(shè)為視角，就社區(qū)矯正法律監(jiān)督進(jìn)行深入調(diào)查分析，并就下一步完善措施提出積極建議。

一、東明縣院派駐檢察室開展社區(qū)矯正監(jiān)督情況

人民檢察院對(duì)社區(qū)矯正開展法律監(jiān)督，是憲法和法律的要求，是其法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。刑事訴訟法第224條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。如果發(fā)現(xiàn)有違法的情況，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正。”第258條規(guī)定：“對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！?010年，高檢院制定并下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》，以及2012年山東省人民檢察院制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范派駐基層檢察室建設(shè)的指導(dǎo)意見》，都把“監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正”作為派駐檢察室的主要工作職責(zé)之一。

開展對(duì)社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督，東明縣院經(jīng)歷了多年的實(shí)踐和探索。2007年9月，山東省菏澤市出臺(tái)了《社區(qū)矯正試點(diǎn)工作意見（菏辦發(fā)<2007>46號(hào)）》，指導(dǎo)全市社區(qū)矯正試點(diǎn)工作。2008年4月，東明縣院在開展監(jiān)外執(zhí)行罪犯又犯罪案件專項(xiàng)治理時(shí)，嘗試開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，但由于當(dāng)時(shí)社區(qū)矯正發(fā)展水平低、執(zhí)行機(jī)制不健全等問題，工作成效不甚理想。2010年，東明縣院協(xié)調(diào)法院、司法、公安等部門，對(duì)146名監(jiān)外執(zhí)行罪犯進(jìn)行考察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正存在的問題，同時(shí)推動(dòng)建立了聯(lián)席會(huì)議制度。2012年以后，隨著派駐檢察室建設(shè)的快速發(fā)展，東明縣院把加強(qiáng)派駐檢察室建設(shè)作為基層基礎(chǔ)建設(shè)的首要任務(wù)，先后建成派駐菜園集檢察室、派駐東明集檢察室、派駐劉樓檢察室、三春集檢察室及派駐陸圈檢察室等5處檢察室，并以這5處檢察室為依托，將社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作融入派駐檢察工作，把社區(qū)矯正監(jiān)督職能向基層全面延伸。

一是健全組織機(jī)構(gòu)。在派駐檢察室設(shè)立社區(qū)矯正辦公室，為轄區(qū)內(nèi)的矯正對(duì)象建立檢察檔案，對(duì)矯正對(duì)象的交付執(zhí)行、入矯宣告、監(jiān)管措施是否完善，監(jiān)管內(nèi)容是否到位，幫教措施是否合適，變更監(jiān)管措施是否合法，期限屆滿是否解除等情況進(jìn)行全面監(jiān)督。二是強(qiáng)化職能對(duì)接。根據(jù)《山東省檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門與派駐基層檢察室業(yè)務(wù)對(duì)接指導(dǎo)意見》，研究制定了《監(jiān)所檢察與派駐檢察室工作對(duì)接實(shí)施細(xì)則》，明確了派駐檢察室和監(jiān)所檢察部門的工作職責(zé)關(guān)系，細(xì)化工作流程，建立常態(tài)化工作機(jī)制，對(duì)派駐檢察室社區(qū)矯正監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序等內(nèi)容，做出詳細(xì)規(guī)定。三是建立雙向通報(bào)制度。監(jiān)所部門收到公安、法院、監(jiān)獄等部門社區(qū)矯正人員法律文書后，要及時(shí)將法律文書向社區(qū)矯正人員戶籍所在地派駐檢察室通報(bào)；轄區(qū)司法所在接收社區(qū)矯正人員后要及時(shí)將接收情況向檢察室通報(bào)。四是注重同步監(jiān)督。通過與社區(qū)矯正工作人員、社區(qū)矯正對(duì)象座談、發(fā)放征求意見表、巡回檢查本轄區(qū)司法所社區(qū)矯正管理軟件平臺(tái)等方式，有重點(diǎn)的詳查社區(qū)矯正對(duì)象公益勞動(dòng)、集中教育、思想?yún)R報(bào)等社區(qū)矯正單項(xiàng)工作，堅(jiān)持將執(zhí)行終止環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督作為工作重點(diǎn)，監(jiān)督和督促社區(qū)矯正日常工作的開展等，把監(jiān)督關(guān)口向前和向后有效延伸，確保矯正工作取得良好成果。

二、存在問題分析

（一）法律定位不清晰?！缎淘V法》及《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正工作執(zhí)行主體，公安機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正工作中監(jiān)管對(duì)象的處罰和強(qiáng)制主體，檢察機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正執(zhí)法的監(jiān)督主體。法律雖然賦予了司法行政機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的監(jiān)督管理權(quán)，卻未授予其對(duì)違反社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定時(shí)的強(qiáng)制性處罰措施權(quán)，只能依靠公安機(jī)關(guān)的協(xié)助和配合，難以真正有效地保證矯正措施落實(shí)到位。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)在選擇監(jiān)督對(duì)象時(shí)也無所適從，難以保證監(jiān)督效果。如對(duì)于脫管的矯正對(duì)象，監(jiān)督派出所，但派出所沒有監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)督司法所，司法所因?yàn)闆]有處罰權(quán)，糾正又存在困難，從而導(dǎo)致社區(qū)矯正檢察監(jiān)督無從下手，影響法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

（二）現(xiàn)行法規(guī)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第13條明確規(guī)定：“社區(qū)矯正人員未經(jīng)批準(zhǔn)不得離開所居住的市、縣（旗）”“如果確需離開的，最長(zhǎng)時(shí)間不得超過一個(gè)月”。在司法實(shí)踐中，社區(qū)矯正對(duì)象的生活境況一般處于社會(huì)的較下層，特別是農(nóng)村籍社區(qū)矯正對(duì)象，迫于生活壓力，很大一部分人需要外出打工，維持生計(jì)。而第13條的規(guī)定，讓他們通過外出打工掙錢養(yǎng)家的想法成為泡影。司法行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管這些外出務(wù)工的對(duì)象時(shí)就會(huì)處于管不管和怎么管的矛盾狀態(tài)。從調(diào)查中得知，對(duì)于農(nóng)村籍社區(qū)矯正對(duì)象要求外出打工的，有的司法所是采用每月通電話的方式進(jìn)行聯(lián)系。然而這部分人流動(dòng)性較強(qiáng)，場(chǎng)所不固定，有的過一段時(shí)間就沒了音信，而另一部分人即使保證每月都能夠電話聯(lián)系，但也都是全憑矯正對(duì)象自己說了算，是真是假，難以考證，實(shí)際上等于是讓這部分人處于放任脫管的狀態(tài)。

（三）職能部門間互相配合主動(dòng)性不夠。基層部門事多人少，各自為戰(zhàn)的情況比較普遍，協(xié)同配合欠缺。從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，公安機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，司法行政機(jī)關(guān)是社區(qū)矯正的工作主體。因此，司法行政機(jī)關(guān)在從事這項(xiàng)工作時(shí)，如果沒有公安機(jī)關(guān)和其它部門的配合，就會(huì)顯得力不從心，工作中，時(shí)常會(huì)遇到這樣和那樣的尷尬境況。如公檢法司等部門之間在交付執(zhí)行環(huán)節(jié)存在脫節(jié)，在收監(jiān)執(zhí)行上配合不力。

（四）組織保障不足。一是經(jīng)費(fèi)保障不足。除市縣一級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)由市縣財(cái)政統(tǒng)一撥付，保障較好外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的教育管理經(jīng)費(fèi)主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，大多數(shù)處于平時(shí)無經(jīng)費(fèi)狀態(tài)。二是人員配備不均衡。有的司法所人員配備較少，“1人所”仍然在一定范圍內(nèi)存在。人員較多的司法所，“專職不專用”現(xiàn)象也比較突出。司法所工作人員除承擔(dān)人民調(diào)解、綜合治理、法律服務(wù)等日常工作外，還需參與拆遷、計(jì)生、檢查等活動(dòng)，社區(qū)矯正工作無形之中被邊緣化。三是社區(qū)不夠成熟完善。由于城鎮(zhèn)化建設(shè)起步晚，農(nóng)村主要以村居為單位進(jìn)行管理，成熟社區(qū)少，缺少開展集中學(xué)習(xí)教育和公益勞動(dòng)的場(chǎng)所。志愿者數(shù)量較少且素質(zhì)參差不齊，不能滿足社區(qū)矯正工作的實(shí)際需要。

三、完善派駐檢察室社區(qū)矯正法律監(jiān)督的對(duì)策建議

（一）明確法律定位。派駐檢察室參與社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作，最高檢只在內(nèi)部文件上做出了一個(gè)模糊、籠統(tǒng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把派駐檢察室參與社區(qū)矯正監(jiān)督從法律的層面上予以明確，明確派駐檢察室社區(qū)矯正基層法律監(jiān)督的地位、職能、監(jiān)督程序等，解決目前派駐檢察室矯正監(jiān)督“摸著石頭過河”的狀況。同時(shí)，建議對(duì)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》進(jìn)行修正，把派駐檢察室的矯正監(jiān)督職能正式納入明確的法律條文中，對(duì)派駐檢察室的社區(qū)矯正監(jiān)督職能定位進(jìn)行明確規(guī)定， 把派駐檢察室與監(jiān)所檢察部門在社區(qū)矯正監(jiān)督工作上的分工進(jìn)行明確界定，讓派駐檢察室社區(qū)矯正監(jiān)督有法可依，增強(qiáng)監(jiān)督的可操作性和實(shí)踐性。

（二）健全組織保障。加強(qiáng)派駐檢察室人才隊(duì)伍建設(shè)。組織開展從交付、入矯到執(zhí)行、解矯的全員全程崗位練兵活動(dòng)，保障社區(qū)矯正工作科學(xué)規(guī)范開展。深入開展涵蓋法律、心理、社會(huì)等相關(guān)學(xué)科的教育培訓(xùn)，努力打造一支高素質(zhì)社區(qū)矯正工作隊(duì)伍。加大對(duì)社區(qū)矯正工作的財(cái)政支持力度，將相關(guān)經(jīng)費(fèi)作為硬性指標(biāo)列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)發(fā)展規(guī)劃建立經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)社區(qū)矯正工作需要，積極配備車輛等設(shè)備，提供進(jìn)行教育培訓(xùn)和公益勞動(dòng)的場(chǎng)所等。

（三）增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威。一是應(yīng)將派駐檢察室對(duì)社區(qū)矯正進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定中的一些彈性條款設(shè)置為剛性條款，明確檢察建議和糾正違法通知書在檢察監(jiān)督中的法律強(qiáng)制力，規(guī)定被監(jiān)督機(jī)關(guān)及責(zé)任人無正當(dāng)理由不執(zhí)行檢察建議或糾正違法通知書的相應(yīng)制裁后果，并賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行為相應(yīng)的處置權(quán)以追究相關(guān)單位或責(zé)任人的責(zé)任；二是賦予派駐檢察室一定的偵查權(quán)。對(duì)派駐檢察室在檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的社區(qū)矯正工作人員存在的玩忽職守、循私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)行為，派駐檢察室有權(quán)進(jìn)行初查，初查后有必要立案?jìng)刹榈?，移交本院監(jiān)所檢察部門，配合監(jiān)所檢察部門共同查辦，通過嚴(yán)厲打擊社區(qū)矯正工作中的職務(wù)犯罪，防止社區(qū)矯正被濫用為權(quán)力尋租的工具，避免社區(qū)矯正過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）完善平臺(tái)銜接。一是加強(qiáng)工作銜接。進(jìn)一步完善和落實(shí)聯(lián)席會(huì)議制度，切實(shí)加強(qiáng)派駐檢察室與相關(guān)部門的溝通配合，建立部門協(xié)作機(jī)制，努力形成監(jiān)管合力。加強(qiáng)對(duì)交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督，及時(shí)將判決前未羈押的緩刑罪犯以及外地判決的本地籍罪犯納入社區(qū)矯正管理，實(shí)現(xiàn)“人檔兩相見”，減少脫管漏管。二是加強(qiáng)信息化建設(shè)。以政法委為主導(dǎo)，以檢察機(jī)關(guān)監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督管理系統(tǒng)為依托，整合司法行政機(jī)關(guān)等部門的社區(qū)矯正信息資源，打造公檢法司等部門共享的社區(qū)矯正信息平臺(tái)。通過各環(huán)節(jié)的網(wǎng)上信息共享和交接，實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正工作無縫隙監(jiān)管。