永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)問題探討

任麗娟

摘 要 農(nóng)村最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，而農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)又是農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵所在。由此，從江西省永新縣的實(shí)際情況出發(fā)，考察當(dāng)?shù)鼐用袷杖牒椭С銮闆r及物價(jià)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等動(dòng)態(tài)因素，探討永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀和問題，并試提出幾點(diǎn)完善農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村最低生活保障制度；低保；農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2014）21--03

社會(huì)救助是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，在居民生活中發(fā)揮最后一道“安全網(wǎng)”的作用。

通過對(duì)江西省永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)做一深入探討，2011年，全省社會(huì)救助水平進(jìn)一步提高。但近年來，吉安市農(nóng)村居民生活發(fā)生了翻天覆地的變化。 根據(jù)2010-2011年農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查資料分析，這期間吉安市農(nóng)村居民生活消費(fèi)的變化明顯，支出增長(zhǎng)較快。2011年，吉安市農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出3 588.69元，同比增加683.95元，增長(zhǎng)23.55%，增幅較2010年提高12.22個(gè)百分點(diǎn)。因此，對(duì)于農(nóng)村低收入居民來講，他們的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是否合理還有待于證實(shí)，科學(xué)合理的確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)前顯得尤為必要與迫切。

1 永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

江西省農(nóng)村低保制度是在農(nóng)村特困戶救助制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。根據(jù)《永新縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以該縣維持農(nóng)村居民基本生活所必需的衣、食、住、行費(fèi)用，適當(dāng)考慮用電、燃料、未成年人義務(wù)教育等所需費(fèi)用來確定該縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，其中每人每年840元，月人均補(bǔ)差不低于25元。隨著每年農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整，到2013年永新縣地區(qū)的常補(bǔ)對(duì)象每人每月可領(lǐng)取保障金額200元，非常補(bǔ)對(duì)象分為3類，補(bǔ)助金額分別為125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新縣低保標(biāo)準(zhǔn)還實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，據(jù)當(dāng)?shù)孛裾窒嚓P(guān)部門介紹，當(dāng)?shù)孛磕陼?huì)根據(jù)物價(jià)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行物價(jià)補(bǔ)貼和節(jié)日補(bǔ)貼，物價(jià)補(bǔ)貼金額為每人每年100～200元。

2 永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的問題

2.1 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低

永新縣屬于“國(guó)家級(jí)貧困縣”，生活水平相對(duì)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)有很大的差距，與同在江西省的其他縣市也有一定差距。對(duì)于生活在永新縣的大部分低保戶而言，他們除了農(nóng)業(yè)收入之外就沒有其他經(jīng)濟(jì)來源了，2013年，永新縣低保標(biāo)準(zhǔn)為每人200元/月，而這200元的低保補(bǔ)助也只針對(duì)于B類低保戶，一般低保戶實(shí)際領(lǐng)取的低保為每人100元/月，針對(duì)于“空巢老人”類型的低保戶，當(dāng)他們身體還算健朗，自己種菜能夠滿足日常基本食品支出的前提下，這些低保補(bǔ)助只能“勉強(qiáng)”夠用。然而，大多數(shù)低保戶的情況是特殊的：有子女上學(xué)，就有巨額的學(xué)費(fèi)支出；老人的身體也往往不好患有重大疾病，就有巨額的醫(yī)藥費(fèi)用；甚至于爺爺奶奶帶著小孫兒，還有每個(gè)月巨大的奶粉錢開銷，這些“意外”情況都體現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)還是過低。

2.2 農(nóng)村低保對(duì)象界定模糊

永新縣低保對(duì)象按照其家庭成員結(jié)構(gòu)、致貧原因和困難程度，分為常補(bǔ)對(duì)象和非常補(bǔ)對(duì)象。盡管“應(yīng)保盡?！笔堑捅５幕驹瓌t，但不合格者納入其中，也是因?yàn)榈捅?duì)象界定缺乏硬性指標(biāo)所造成的。由于常補(bǔ)對(duì)象中老弱病殘又有所區(qū)別，嚴(yán)重程度的不同及家庭收入的差別使得不能單一分成常補(bǔ)對(duì)象，這種劃分在一定程度上是“一刀切”，應(yīng)該具體情況具體分析。目前，永新縣是以農(nóng)民的人均純收入低于政府規(guī)定的最低生活保障線為準(zhǔn)來規(guī)定低保對(duì)象的。但這種方法也有不足之處，一是農(nóng)民收入基本為實(shí)物，難以貨幣化。二是農(nóng)民收入不穩(wěn)定，難以測(cè)算。三是核查手段落后，難以把握，村委會(huì)可以根據(jù)自己的偏好隨意選擇，會(huì)出現(xiàn)人情保、關(guān)系保等問題。四是處在邊緣的人較多，對(duì)于選擇誰比較難區(qū)分。

2.3 制定低保標(biāo)準(zhǔn)考慮因素不全

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)受到眾多因素的影響，永新縣的低保標(biāo)準(zhǔn)卻忽視了其他方面關(guān)于農(nóng)村居民發(fā)展性的支出。隨著經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)生活水平的提高，人們對(duì)生活有了更高的需求，因此在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該適時(shí)擴(kuò)大保障的范圍，如在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療及住房等方面多加考慮，充分發(fā)揮最低生活保障的作用。另外，由于各個(gè)家庭的結(jié)構(gòu)不同，收入來源不同，負(fù)擔(dān)不同，造成低于當(dāng)?shù)鼗旧畋Ｕ纤降脑虿煌?，因此，在制定這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，同一標(biāo)準(zhǔn)也要依據(jù)家庭實(shí)際情況進(jìn)行具體分析，做到“應(yīng)保盡?！?，不該保的就不能保。

2.4 動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制實(shí)施力度不夠

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不是一塵不變的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的變化而應(yīng)該不斷變化。然而，目前，只有少數(shù)地區(qū)每年發(fā)布最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，也沒有隨時(shí)調(diào)整。有人進(jìn)入，就必須有人退出，而“退出”則是一個(gè)艱難的過程，使得低保工作也變得十分困難。永新縣的情況亦是如此。這種沒有對(duì)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，使永新縣的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

2.5 低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定方法不科學(xué)

根據(jù)國(guó)際上通用的確定最低生活保障線的方法主要有3種：市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法、國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法。目前，江西省采用的是市場(chǎng)菜籃法，但市場(chǎng)菜籃法只是采取了簡(jiǎn)單的估算方法，或是以上一年度的低保標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單地乘以一個(gè)固定增長(zhǎng)值來確定下一年的標(biāo)準(zhǔn)，沒有科學(xué)的估算方法，這種方法沒有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使得農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平變化，從而影響了農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)該發(fā)揮的作用。同時(shí)，永新縣的低保標(biāo)準(zhǔn)是完全依據(jù)江西省制定的低保標(biāo)準(zhǔn)，也即未根據(jù)永新縣的實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)地抽樣調(diào)查而制定出與其他縣市有差距的低保標(biāo)準(zhǔn)，往往存在著部門協(xié)商，以收定支，以錢定人等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致人為降低最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

3 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)建議

（1）確定低保對(duì)象應(yīng)有硬性指標(biāo)。殘疾人應(yīng)持有殘疾證，子女讀書應(yīng)根據(jù)錄取通知書，大病住院應(yīng)持住院清單等能準(zhǔn)確表明家庭實(shí)際困難的證明，避免不符合低保申請(qǐng)條件的“吃上”低保，最大限度做到“應(yīng)保盡?！?，提高相對(duì)公平。

（2）糾正農(nóng)民拿低保的心態(tài)并普及低保相關(guān)知識(shí)。低保戶家庭困難，拿到國(guó)家的低保補(bǔ)貼總覺得比不拿好，對(duì)其應(yīng)實(shí)際領(lǐng)取的低保金全然不知，從中就給官員一些“扣留”的余地，使其領(lǐng)取金額低于低保補(bǔ)助資金，所以，應(yīng)糾正農(nóng)民拿低保心態(tài)，意識(shí)到發(fā)放低保金是國(guó)家使其脫貧的政策，普及低保知識(shí)，了解實(shí)際應(yīng)領(lǐng)取金額，從而改善生活。

（3）政府籌集低保資金應(yīng)多元化，增加資金來源。低保標(biāo)準(zhǔn)的確定很大程度與政府財(cái)力直接相掛鉤，當(dāng)政府財(cái)政狀況不佳時(shí)應(yīng)通過財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量提供捐贈(zèng)和資助，多渠道籌集低保資金。

（4）整合農(nóng)村低保戶的各種減免，優(yōu)惠政策，縮小農(nóng)村低保戶與邊緣人群的待遇落差，完善低保退出機(jī)制。由于低保戶的福利水平相對(duì)較好，各種優(yōu)惠政策使得一些已經(jīng)“脫貧”的低保戶不愿退出。低保指標(biāo)的相對(duì)固定使得發(fā)生重大變故的低保戶的進(jìn)入就必須有相應(yīng)低保戶的退出，“脫貧”低保戶的不愿退出就增加了低保工作人員的工作難度，甚至與工作人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)釀成悲劇。

（5）低保分類應(yīng)更明確細(xì)化，拉大補(bǔ)助梯度，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)特別困難的低保戶應(yīng)給予足夠的低保補(bǔ)助，滿足其基本生活需求，而一般貧困家庭，發(fā)放低保資金的目的應(yīng)在于鼓勵(lì)其改變現(xiàn)有的生活，減少與一般農(nóng)戶的收入差距，因此發(fā)放金額應(yīng)適量，不能讓其依賴低保的發(fā)放，也使一般農(nóng)戶沒有機(jī)會(huì)可“蹭”到低保。

（6）規(guī)范農(nóng)村低保運(yùn)作程序，健全績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督力度。

（責(zé)任編輯：劉昀）endprint

摘 要 農(nóng)村最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，而農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)又是農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵所在。由此，從江西省永新縣的實(shí)際情況出發(fā)，考察當(dāng)?shù)鼐用袷杖牒椭С銮闆r及物價(jià)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等動(dòng)態(tài)因素，探討永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀和問題，并試提出幾點(diǎn)完善農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村最低生活保障制度；低保；農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2014）21--03

社會(huì)救助是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，在居民生活中發(fā)揮最后一道“安全網(wǎng)”的作用。

通過對(duì)江西省永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)做一深入探討，2011年，全省社會(huì)救助水平進(jìn)一步提高。但近年來，吉安市農(nóng)村居民生活發(fā)生了翻天覆地的變化。 根據(jù)2010-2011年農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查資料分析，這期間吉安市農(nóng)村居民生活消費(fèi)的變化明顯，支出增長(zhǎng)較快。2011年，吉安市農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出3 588.69元，同比增加683.95元，增長(zhǎng)23.55%，增幅較2010年提高12.22個(gè)百分點(diǎn)。因此，對(duì)于農(nóng)村低收入居民來講，他們的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是否合理還有待于證實(shí)，科學(xué)合理的確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)前顯得尤為必要與迫切。

1 永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

江西省農(nóng)村低保制度是在農(nóng)村特困戶救助制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。根據(jù)《永新縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以該縣維持農(nóng)村居民基本生活所必需的衣、食、住、行費(fèi)用，適當(dāng)考慮用電、燃料、未成年人義務(wù)教育等所需費(fèi)用來確定該縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，其中每人每年840元，月人均補(bǔ)差不低于25元。隨著每年農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整，到2013年永新縣地區(qū)的常補(bǔ)對(duì)象每人每月可領(lǐng)取保障金額200元，非常補(bǔ)對(duì)象分為3類，補(bǔ)助金額分別為125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新縣低保標(biāo)準(zhǔn)還實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，據(jù)當(dāng)?shù)孛裾窒嚓P(guān)部門介紹，當(dāng)?shù)孛磕陼?huì)根據(jù)物價(jià)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行物價(jià)補(bǔ)貼和節(jié)日補(bǔ)貼，物價(jià)補(bǔ)貼金額為每人每年100～200元。

2 永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的問題

2.1 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低

永新縣屬于“國(guó)家級(jí)貧困縣”，生活水平相對(duì)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)有很大的差距，與同在江西省的其他縣市也有一定差距。對(duì)于生活在永新縣的大部分低保戶而言，他們除了農(nóng)業(yè)收入之外就沒有其他經(jīng)濟(jì)來源了，2013年，永新縣低保標(biāo)準(zhǔn)為每人200元/月，而這200元的低保補(bǔ)助也只針對(duì)于B類低保戶，一般低保戶實(shí)際領(lǐng)取的低保為每人100元/月，針對(duì)于“空巢老人”類型的低保戶，當(dāng)他們身體還算健朗，自己種菜能夠滿足日常基本食品支出的前提下，這些低保補(bǔ)助只能“勉強(qiáng)”夠用。然而，大多數(shù)低保戶的情況是特殊的：有子女上學(xué)，就有巨額的學(xué)費(fèi)支出；老人的身體也往往不好患有重大疾病，就有巨額的醫(yī)藥費(fèi)用；甚至于爺爺奶奶帶著小孫兒，還有每個(gè)月巨大的奶粉錢開銷，這些“意外”情況都體現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)還是過低。

2.2 農(nóng)村低保對(duì)象界定模糊

永新縣低保對(duì)象按照其家庭成員結(jié)構(gòu)、致貧原因和困難程度，分為常補(bǔ)對(duì)象和非常補(bǔ)對(duì)象。盡管“應(yīng)保盡保”是低保的基本原則，但不合格者納入其中，也是因?yàn)榈捅?duì)象界定缺乏硬性指標(biāo)所造成的。由于常補(bǔ)對(duì)象中老弱病殘又有所區(qū)別，嚴(yán)重程度的不同及家庭收入的差別使得不能單一分成常補(bǔ)對(duì)象，這種劃分在一定程度上是“一刀切”，應(yīng)該具體情況具體分析。目前，永新縣是以農(nóng)民的人均純收入低于政府規(guī)定的最低生活保障線為準(zhǔn)來規(guī)定低保對(duì)象的。但這種方法也有不足之處，一是農(nóng)民收入基本為實(shí)物，難以貨幣化。二是農(nóng)民收入不穩(wěn)定，難以測(cè)算。三是核查手段落后，難以把握，村委會(huì)可以根據(jù)自己的偏好隨意選擇，會(huì)出現(xiàn)人情保、關(guān)系保等問題。四是處在邊緣的人較多，對(duì)于選擇誰比較難區(qū)分。

2.3 制定低保標(biāo)準(zhǔn)考慮因素不全

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)受到眾多因素的影響，永新縣的低保標(biāo)準(zhǔn)卻忽視了其他方面關(guān)于農(nóng)村居民發(fā)展性的支出。隨著經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)生活水平的提高，人們對(duì)生活有了更高的需求，因此在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該適時(shí)擴(kuò)大保障的范圍，如在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療及住房等方面多加考慮，充分發(fā)揮最低生活保障的作用。另外，由于各個(gè)家庭的結(jié)構(gòu)不同，收入來源不同，負(fù)擔(dān)不同，造成低于當(dāng)?shù)鼗旧畋Ｕ纤降脑虿煌?，因此，在制定這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，同一標(biāo)準(zhǔn)也要依據(jù)家庭實(shí)際情況進(jìn)行具體分析，做到“應(yīng)保盡?！?，不該保的就不能保。

2.4 動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制實(shí)施力度不夠

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不是一塵不變的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的變化而應(yīng)該不斷變化。然而，目前，只有少數(shù)地區(qū)每年發(fā)布最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，也沒有隨時(shí)調(diào)整。有人進(jìn)入，就必須有人退出，而“退出”則是一個(gè)艱難的過程，使得低保工作也變得十分困難。永新縣的情況亦是如此。這種沒有對(duì)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，使永新縣的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

2.5 低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定方法不科學(xué)

根據(jù)國(guó)際上通用的確定最低生活保障線的方法主要有3種：市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法、國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法。目前，江西省采用的是市場(chǎng)菜籃法，但市場(chǎng)菜籃法只是采取了簡(jiǎn)單的估算方法，或是以上一年度的低保標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單地乘以一個(gè)固定增長(zhǎng)值來確定下一年的標(biāo)準(zhǔn)，沒有科學(xué)的估算方法，這種方法沒有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使得農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平變化，從而影響了農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)該發(fā)揮的作用。同時(shí)，永新縣的低保標(biāo)準(zhǔn)是完全依據(jù)江西省制定的低保標(biāo)準(zhǔn)，也即未根據(jù)永新縣的實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)地抽樣調(diào)查而制定出與其他縣市有差距的低保標(biāo)準(zhǔn)，往往存在著部門協(xié)商，以收定支，以錢定人等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致人為降低最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

3 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)建議

（1）確定低保對(duì)象應(yīng)有硬性指標(biāo)。殘疾人應(yīng)持有殘疾證，子女讀書應(yīng)根據(jù)錄取通知書，大病住院應(yīng)持住院清單等能準(zhǔn)確表明家庭實(shí)際困難的證明，避免不符合低保申請(qǐng)條件的“吃上”低保，最大限度做到“應(yīng)保盡?！保岣呦鄬?duì)公平。

（2）糾正農(nóng)民拿低保的心態(tài)并普及低保相關(guān)知識(shí)。低保戶家庭困難，拿到國(guó)家的低保補(bǔ)貼總覺得比不拿好，對(duì)其應(yīng)實(shí)際領(lǐng)取的低保金全然不知，從中就給官員一些“扣留”的余地，使其領(lǐng)取金額低于低保補(bǔ)助資金，所以，應(yīng)糾正農(nóng)民拿低保心態(tài)，意識(shí)到發(fā)放低保金是國(guó)家使其脫貧的政策，普及低保知識(shí)，了解實(shí)際應(yīng)領(lǐng)取金額，從而改善生活。

（3）政府籌集低保資金應(yīng)多元化，增加資金來源。低保標(biāo)準(zhǔn)的確定很大程度與政府財(cái)力直接相掛鉤，當(dāng)政府財(cái)政狀況不佳時(shí)應(yīng)通過財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量提供捐贈(zèng)和資助，多渠道籌集低保資金。

（4）整合農(nóng)村低保戶的各種減免，優(yōu)惠政策，縮小農(nóng)村低保戶與邊緣人群的待遇落差，完善低保退出機(jī)制。由于低保戶的福利水平相對(duì)較好，各種優(yōu)惠政策使得一些已經(jīng)“脫貧”的低保戶不愿退出。低保指標(biāo)的相對(duì)固定使得發(fā)生重大變故的低保戶的進(jìn)入就必須有相應(yīng)低保戶的退出，“脫貧”低保戶的不愿退出就增加了低保工作人員的工作難度，甚至與工作人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)釀成悲劇。

（5）低保分類應(yīng)更明確細(xì)化，拉大補(bǔ)助梯度，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)特別困難的低保戶應(yīng)給予足夠的低保補(bǔ)助，滿足其基本生活需求，而一般貧困家庭，發(fā)放低保資金的目的應(yīng)在于鼓勵(lì)其改變現(xiàn)有的生活，減少與一般農(nóng)戶的收入差距，因此發(fā)放金額應(yīng)適量，不能讓其依賴低保的發(fā)放，也使一般農(nóng)戶沒有機(jī)會(huì)可“蹭”到低保。

（6）規(guī)范農(nóng)村低保運(yùn)作程序，健全績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督力度。

（責(zé)任編輯：劉昀）endprint

摘 要 農(nóng)村最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，而農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)又是農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵所在。由此，從江西省永新縣的實(shí)際情況出發(fā)，考察當(dāng)?shù)鼐用袷杖牒椭С銮闆r及物價(jià)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等動(dòng)態(tài)因素，探討永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀和問題，并試提出幾點(diǎn)完善農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村最低生活保障制度；低保；農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2014）21--03

社會(huì)救助是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，在居民生活中發(fā)揮最后一道“安全網(wǎng)”的作用。

通過對(duì)江西省永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)做一深入探討，2011年，全省社會(huì)救助水平進(jìn)一步提高。但近年來，吉安市農(nóng)村居民生活發(fā)生了翻天覆地的變化。 根據(jù)2010-2011年農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查資料分析，這期間吉安市農(nóng)村居民生活消費(fèi)的變化明顯，支出增長(zhǎng)較快。2011年，吉安市農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出3 588.69元，同比增加683.95元，增長(zhǎng)23.55%，增幅較2010年提高12.22個(gè)百分點(diǎn)。因此，對(duì)于農(nóng)村低收入居民來講，他們的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是否合理還有待于證實(shí)，科學(xué)合理的確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在當(dāng)前顯得尤為必要與迫切。

1 永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

江西省農(nóng)村低保制度是在農(nóng)村特困戶救助制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。根據(jù)《永新縣農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法》農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以該縣維持農(nóng)村居民基本生活所必需的衣、食、住、行費(fèi)用，適當(dāng)考慮用電、燃料、未成年人義務(wù)教育等所需費(fèi)用來確定該縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，其中每人每年840元，月人均補(bǔ)差不低于25元。隨著每年農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷調(diào)整，到2013年永新縣地區(qū)的常補(bǔ)對(duì)象每人每月可領(lǐng)取保障金額200元，非常補(bǔ)對(duì)象分為3類，補(bǔ)助金額分別為125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新縣低保標(biāo)準(zhǔn)還實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，據(jù)當(dāng)?shù)孛裾窒嚓P(guān)部門介紹，當(dāng)?shù)孛磕陼?huì)根據(jù)物價(jià)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行物價(jià)補(bǔ)貼和節(jié)日補(bǔ)貼，物價(jià)補(bǔ)貼金額為每人每年100～200元。

2 永新縣農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的問題

2.1 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低

永新縣屬于“國(guó)家級(jí)貧困縣”，生活水平相對(duì)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)有很大的差距，與同在江西省的其他縣市也有一定差距。對(duì)于生活在永新縣的大部分低保戶而言，他們除了農(nóng)業(yè)收入之外就沒有其他經(jīng)濟(jì)來源了，2013年，永新縣低保標(biāo)準(zhǔn)為每人200元/月，而這200元的低保補(bǔ)助也只針對(duì)于B類低保戶，一般低保戶實(shí)際領(lǐng)取的低保為每人100元/月，針對(duì)于“空巢老人”類型的低保戶，當(dāng)他們身體還算健朗，自己種菜能夠滿足日常基本食品支出的前提下，這些低保補(bǔ)助只能“勉強(qiáng)”夠用。然而，大多數(shù)低保戶的情況是特殊的：有子女上學(xué)，就有巨額的學(xué)費(fèi)支出；老人的身體也往往不好患有重大疾病，就有巨額的醫(yī)藥費(fèi)用；甚至于爺爺奶奶帶著小孫兒，還有每個(gè)月巨大的奶粉錢開銷，這些“意外”情況都體現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)還是過低。

2.2 農(nóng)村低保對(duì)象界定模糊

永新縣低保對(duì)象按照其家庭成員結(jié)構(gòu)、致貧原因和困難程度，分為常補(bǔ)對(duì)象和非常補(bǔ)對(duì)象。盡管“應(yīng)保盡?！笔堑捅５幕驹瓌t，但不合格者納入其中，也是因?yàn)榈捅?duì)象界定缺乏硬性指標(biāo)所造成的。由于常補(bǔ)對(duì)象中老弱病殘又有所區(qū)別，嚴(yán)重程度的不同及家庭收入的差別使得不能單一分成常補(bǔ)對(duì)象，這種劃分在一定程度上是“一刀切”，應(yīng)該具體情況具體分析。目前，永新縣是以農(nóng)民的人均純收入低于政府規(guī)定的最低生活保障線為準(zhǔn)來規(guī)定低保對(duì)象的。但這種方法也有不足之處，一是農(nóng)民收入基本為實(shí)物，難以貨幣化。二是農(nóng)民收入不穩(wěn)定，難以測(cè)算。三是核查手段落后，難以把握，村委會(huì)可以根據(jù)自己的偏好隨意選擇，會(huì)出現(xiàn)人情保、關(guān)系保等問題。四是處在邊緣的人較多，對(duì)于選擇誰比較難區(qū)分。

2.3 制定低保標(biāo)準(zhǔn)考慮因素不全

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)受到眾多因素的影響，永新縣的低保標(biāo)準(zhǔn)卻忽視了其他方面關(guān)于農(nóng)村居民發(fā)展性的支出。隨著經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)生活水平的提高，人們對(duì)生活有了更高的需求，因此在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該適時(shí)擴(kuò)大保障的范圍，如在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療及住房等方面多加考慮，充分發(fā)揮最低生活保障的作用。另外，由于各個(gè)家庭的結(jié)構(gòu)不同，收入來源不同，負(fù)擔(dān)不同，造成低于當(dāng)?shù)鼗旧畋Ｕ纤降脑虿煌虼?，在制定這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，同一標(biāo)準(zhǔn)也要依據(jù)家庭實(shí)際情況進(jìn)行具體分析，做到“應(yīng)保盡?！?，不該保的就不能保。

2.4 動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制實(shí)施力度不夠

農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不是一塵不變的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的變化而應(yīng)該不斷變化。然而，目前，只有少數(shù)地區(qū)每年發(fā)布最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，也沒有隨時(shí)調(diào)整。有人進(jìn)入，就必須有人退出，而“退出”則是一個(gè)艱難的過程，使得低保工作也變得十分困難。永新縣的情況亦是如此。這種沒有對(duì)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，使永新縣的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

2.5 低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定方法不科學(xué)

根據(jù)國(guó)際上通用的確定最低生活保障線的方法主要有3種：市場(chǎng)菜籃法、恩格爾系數(shù)法、國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)法。目前，江西省采用的是市場(chǎng)菜籃法，但市場(chǎng)菜籃法只是采取了簡(jiǎn)單的估算方法，或是以上一年度的低保標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單地乘以一個(gè)固定增長(zhǎng)值來確定下一年的標(biāo)準(zhǔn)，沒有科學(xué)的估算方法，這種方法沒有動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使得農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平變化，從而影響了農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)該發(fā)揮的作用。同時(shí)，永新縣的低保標(biāo)準(zhǔn)是完全依據(jù)江西省制定的低保標(biāo)準(zhǔn)，也即未根據(jù)永新縣的實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)地抽樣調(diào)查而制定出與其他縣市有差距的低保標(biāo)準(zhǔn)，往往存在著部門協(xié)商，以收定支，以錢定人等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致人為降低最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

3 農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)建議

（1）確定低保對(duì)象應(yīng)有硬性指標(biāo)。殘疾人應(yīng)持有殘疾證，子女讀書應(yīng)根據(jù)錄取通知書，大病住院應(yīng)持住院清單等能準(zhǔn)確表明家庭實(shí)際困難的證明，避免不符合低保申請(qǐng)條件的“吃上”低保，最大限度做到“應(yīng)保盡?！保岣呦鄬?duì)公平。

（2）糾正農(nóng)民拿低保的心態(tài)并普及低保相關(guān)知識(shí)。低保戶家庭困難，拿到國(guó)家的低保補(bǔ)貼總覺得比不拿好，對(duì)其應(yīng)實(shí)際領(lǐng)取的低保金全然不知，從中就給官員一些“扣留”的余地，使其領(lǐng)取金額低于低保補(bǔ)助資金，所以，應(yīng)糾正農(nóng)民拿低保心態(tài)，意識(shí)到發(fā)放低保金是國(guó)家使其脫貧的政策，普及低保知識(shí)，了解實(shí)際應(yīng)領(lǐng)取金額，從而改善生活。

（3）政府籌集低保資金應(yīng)多元化，增加資金來源。低保標(biāo)準(zhǔn)的確定很大程度與政府財(cái)力直接相掛鉤，當(dāng)政府財(cái)政狀況不佳時(shí)應(yīng)通過財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量提供捐贈(zèng)和資助，多渠道籌集低保資金。

（4）整合農(nóng)村低保戶的各種減免，優(yōu)惠政策，縮小農(nóng)村低保戶與邊緣人群的待遇落差，完善低保退出機(jī)制。由于低保戶的福利水平相對(duì)較好，各種優(yōu)惠政策使得一些已經(jīng)“脫貧”的低保戶不愿退出。低保指標(biāo)的相對(duì)固定使得發(fā)生重大變故的低保戶的進(jìn)入就必須有相應(yīng)低保戶的退出，“脫貧”低保戶的不愿退出就增加了低保工作人員的工作難度，甚至與工作人員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)釀成悲劇。

（5）低保分類應(yīng)更明確細(xì)化，拉大補(bǔ)助梯度，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)特別困難的低保戶應(yīng)給予足夠的低保補(bǔ)助，滿足其基本生活需求，而一般貧困家庭，發(fā)放低保資金的目的應(yīng)在于鼓勵(lì)其改變現(xiàn)有的生活，減少與一般農(nóng)戶的收入差距，因此發(fā)放金額應(yīng)適量，不能讓其依賴低保的發(fā)放，也使一般農(nóng)戶沒有機(jī)會(huì)可“蹭”到低保。

（6）規(guī)范農(nóng)村低保運(yùn)作程序，健全績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督力度。

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