順應(yīng)民生需求 完善江蘇特色社會養(yǎng)老服務(wù)體系

中共江蘇省委黨校第12期省管干部進(jìn)修班

江蘇是全國較早進(jìn)入老齡化社會的省份。針對這一省情特點(diǎn)，省委、省政府把社會養(yǎng)老服務(wù)工作作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保障和改善民生，構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容，確保江蘇省社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與“兩個(gè)率先”進(jìn)程相同步、與人口老齡化水平相適應(yīng)，初步走出了一條順應(yīng)民生需求，具有江蘇特色的養(yǎng)老服務(wù)新路。

一、江蘇養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的成效及特點(diǎn)

近年來，全省養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立，老年消費(fèi)市場初步形成，老齡事業(yè)發(fā)展取得顯著成就。

1.注重政策引領(lǐng)，養(yǎng)老制度日趨健全

自2009年起，江蘇省委、省政府先后出臺了《關(guān)于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》、《關(guān)于推進(jìn)民生幸福工程的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期民政工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)管理的意見》等政策、制度。2013年，《江蘇省老年人權(quán)益保障條例》經(jīng)江蘇省十一屆人大第二十次會議討論通過并頒布實(shí)施，以法律形式強(qiáng)化了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。上述系列法規(guī)和政策的出臺，有力地調(diào)動(dòng)了全省各方面力量投入社會養(yǎng)老事業(yè)的積極性，為江蘇省社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了強(qiáng)有力的制度保障。

2.注重平臺搭建，養(yǎng)老服務(wù)體系逐步完善

江蘇省已初步形成了功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

筑牢基礎(chǔ)，居家養(yǎng)老服務(wù)廣覆蓋。江蘇各地高度重視居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)，通過提供覆蓋廣、功能全、周到便捷的各種居家服務(wù)，筑牢居家養(yǎng)老基礎(chǔ)。在居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)中，江蘇還將傳統(tǒng)家政服務(wù)與現(xiàn)代科技手段相結(jié)合，整合社會養(yǎng)老服務(wù)資源，探索建立“虛擬養(yǎng)老院”、“一鍵通”等信息平臺，不斷提升居家養(yǎng)老服務(wù)檔次。

緊扣需求，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成為常態(tài)。構(gòu)建了“需求——服務(wù)”的基本模式，提供了適合老年人特點(diǎn)和需求的細(xì)致服務(wù)，并通過購買服務(wù)和義工、大學(xué)生志愿者、黨員干部周末義務(wù)服務(wù)等多種形式，為社區(qū)老年人提供日托、銀發(fā)餐桌、康復(fù)、文化娛樂、心理咨詢熱線等服務(wù)，多方位滿足老年人的社區(qū)養(yǎng)老需求，社區(qū)服務(wù)中心成為老年人頤養(yǎng)天年的生活和精神家園。

多源參與，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支撐作用不斷提升。近年來，全省把養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的骨干支撐作用。通過公共財(cái)政加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，通過稅費(fèi)減免、建設(shè)補(bǔ)貼、購買服務(wù)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，確保老年人在居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老無力支撐的情況下，能夠在專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)找到自己的依托之所，有一個(gè)安心、舒心、樂心且幸福和高質(zhì)量的晚年生活。江蘇省采取多種措施，引導(dǎo)、支持社會力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營管理，形成公辦民營、合資合作、民建公助等多形態(tài)養(yǎng)老服務(wù)社會化運(yùn)作模式。截至2012年底，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù)達(dá)到33.23萬張，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有（包括農(nóng)村敬老院）24.787萬張，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有8.445萬張，機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老年人口數(shù)的2.47%。在增加床位供給的同時(shí)，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)著力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，床位結(jié)構(gòu)日趨合理，更好地適應(yīng)了失能、失智老人的服務(wù)需求。各地通過政府資助支持、建設(shè)資金補(bǔ)貼、日常運(yùn)行補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增添護(hù)理型床位，新建養(yǎng)老護(hù)理院。同時(shí)，加強(qiáng)與衛(wèi)生部門溝通，支持規(guī)模較大的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，全省已有多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證。從江蘇養(yǎng)老實(shí)踐看，醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展契合目前養(yǎng)老實(shí)際，是未來機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展方向。

3.注重資金投入，養(yǎng)老服務(wù)體系根基不斷夯實(shí)

全省各級堅(jiān)持以公共財(cái)政為導(dǎo)向，不斷加大對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的投入，先后實(shí)施了農(nóng)村敬老院“關(guān)愛工程”、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)人才隊(duì)伍和養(yǎng)老服務(wù)信息化等方面的建設(shè)，有效夯實(shí)了全省養(yǎng)老服務(wù)體系的根基。同時(shí)，全省還普遍建立了高齡老年人補(bǔ)貼制度和城市“三無”老人供養(yǎng)制度，服務(wù)政策進(jìn)一步完善，農(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。優(yōu)惠政策和政府資金的不斷投入，有力地促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展，標(biāo)志著江蘇老年福利制度正向適度普惠型邁出重要步伐。

二、江蘇養(yǎng)老服務(wù)存在的突出問題

總體而言，江蘇社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著成效，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢，但也面臨“未富先老”、“未備先老”等諸多挑戰(zhàn)。

1.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策滯后，現(xiàn)有優(yōu)惠政策落實(shí)難

近年來，對于養(yǎng)老服務(wù)，省級層面上出臺了許多相關(guān)政策。然而，與發(fā)達(dá)國家相比，還存在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策滯后、制度單一以及宏觀指導(dǎo)性文件多、微觀操作性規(guī)章少等問題。如為了享受優(yōu)惠政策，社會力量辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大都選擇以民辦非企業(yè)身份在民政部門登記，而按照現(xiàn)有規(guī)定，民辦非企業(yè)產(chǎn)權(quán)屬于社會，不能分紅，不能貸款，這與“誰投資誰受益”相矛盾。同時(shí)，有些現(xiàn)行的優(yōu)惠政策缺乏可操作的執(zhí)行細(xì)則，難以得到有效落實(shí)，表現(xiàn)在落實(shí)土地難、享受補(bǔ)助與公辦機(jī)構(gòu)不均等、投資收益低等方面，影響了社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)水平參差不齊，城鄉(xiāng)差別明顯

在養(yǎng)老服務(wù)體系中，居家養(yǎng)老是重要基礎(chǔ)，居家養(yǎng)老中心（站）的服務(wù)能力和水平?jīng)Q定著居家養(yǎng)老的質(zhì)量。一些地區(qū)雖然實(shí)現(xiàn)了城區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，但是城鄉(xiāng)之間存在明顯差別。城市居家養(yǎng)老服務(wù)中心的硬件條件、服務(wù)水平顯著好于農(nóng)村。同時(shí)，中心（站）之間服務(wù)水平參差不齊，有的條件簡陋、服務(wù)功能不強(qiáng)，有的流于形式，一些農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站由于路途較遠(yuǎn)、開放度不夠、服務(wù)項(xiàng)目單一等原因?qū)е吕寐什桓?。這些都與老年人日益增長的照料護(hù)理、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等方面的服務(wù)需求不相適應(yīng)，亟待解決。

3.養(yǎng)老床位總量不足結(jié)構(gòu)失衡，服務(wù)能力有待提升

目前，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位與老年人入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求量相比，總量顯著不足，結(jié)構(gòu)不合理。預(yù)計(jì)到2015年，全省能實(shí)現(xiàn)每千名老人床位擁有數(shù)為30張；到2020年，每千名老人床位擁有數(shù)為40張。但是，仍未達(dá)到發(fā)達(dá)國家50張的下限。同時(shí)，現(xiàn)有床位配置結(jié)構(gòu)不合理，從性質(zhì)上看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位多，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位少；從功能上看，自理型床位多，護(hù)理型床位少。一方面，護(hù)理型床位“一床難求”，有護(hù)理需求的老年人不得不長時(shí)間等待入住；另一方面，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率不到50%，大量床位閑置，尤其是農(nóng)村敬老院。雖然各級政府花大力氣加強(qiáng)農(nóng)村敬老院建設(shè)，但由于多種因素，入住率不高。部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在運(yùn)行機(jī)制不活、管理不夠規(guī)范、服務(wù)人員專業(yè)水平低等問題，提供的服務(wù)多側(cè)重于生活照料和日常護(hù)理，無法滿足老年人醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神關(guān)愛、文化娛樂、法律維權(quán)和臨終關(guān)懷等多元需求。相當(dāng)多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，待遇較低、年齡偏大、文化素質(zhì)不高，缺乏醫(yī)療保健和老年服務(wù)專業(yè)技能。這些現(xiàn)狀制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的支撐作用。

4.養(yǎng)老服務(wù)保障不高，個(gè)人負(fù)擔(dān)較重

由于歷史欠賬較多、準(zhǔn)備不足、“未富先老”等原因，江蘇省養(yǎng)老服務(wù)保障水平不高，個(gè)人負(fù)擔(dān)較重。與發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)資金大多由政府承擔(dān)相比，江蘇滿足養(yǎng)老需求的資金來源主要還是依靠個(gè)人。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，江蘇省老年人群的特點(diǎn)是空巢獨(dú)居老年人多、中低收入老年人多、失能半失能老年人多。農(nóng)村老年人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)得到的養(yǎng)老金，連基本生活都難以承擔(dān)，更談不上支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用了。城市中的多數(shù)老年人是企業(yè)退休或下崗人員，每月1000多元的收入，僅夠維持基本的生活所需，常常因無力支付養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用而陷入養(yǎng)老困境。

三、完善江蘇特色社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建議

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為了加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，使所有老年人都能夠分享發(fā)展成果，幸福地安度晚年，我們提出以下幾點(diǎn)建議。

1.注重頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)位于全國前列，起著引領(lǐng)和先導(dǎo)作用，應(yīng)從政策、資金、技術(shù)和體制等方面，完善頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺適合省情的實(shí)施意見。進(jìn)一步梳理、完善、細(xì)化相關(guān)政策措施，建立科學(xué)合理、配套完善的社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理機(jī)制，加快制定養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策，在建設(shè)資金、土地征用、稅收、信貸、金融保險(xiǎn)等方面提供更大、更多的政策扶持，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。《江蘇省政府關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》已正式出臺，這是全省老年人的福音。

2.深化養(yǎng)老服務(wù)體制改革，完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會參與，健全管理制度，確立“投資主體多元化、運(yùn)行機(jī)制市場化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化”的目標(biāo)，完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為依托，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

整合資源，著力提升城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)功能。通過有效整合通信網(wǎng)絡(luò)、智能呼叫、互聯(lián)網(wǎng)等科技手段，以信息化、智能化呼叫救助服務(wù)平臺為支撐，以建立老年人信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，以提供緊急救援、生活照料、家政服務(wù)為基本服務(wù)內(nèi)容，對接老年人服務(wù)需求和各類社會主體服務(wù)供給，為老年人提供便捷的居家養(yǎng)老服務(wù)。

加強(qiáng)規(guī)范管理，大力扶持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。采用公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等方式，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)活力，提升服務(wù)功能。加快養(yǎng)醫(yī)結(jié)合，以滿足老年人特別是高齡、失能老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。積極引入第三方評估機(jī)制，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)技能和服務(wù)質(zhì)量、入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和享受政府購買服務(wù)對象資格、財(cái)政資金補(bǔ)助對象資格等開展社會評估、評審。針對養(yǎng)老護(hù)理員待遇不高、專業(yè)化程度低等現(xiàn)狀，建立養(yǎng)老護(hù)理員薪酬遞增機(jī)制、特崗機(jī)制，切實(shí)提高養(yǎng)老護(hù)理員工資水平和社會地位，加大培訓(xùn)力度，不斷豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵，提高養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力。

3.發(fā)揮政府主導(dǎo)功能，不斷增加養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容

以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮社會力量的作用，在著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求、確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，不斷完善市場機(jī)制，提供方便可及、價(jià)格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需求。

全面實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。對符合條件的高齡、獨(dú)居、失能半失能困難老年人進(jìn)行評估，采取政府購買服務(wù)的方式，為他們?nèi)胱○B(yǎng)老機(jī)構(gòu)，接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)或者簽約委托親友、鄰里服務(wù)提供支持。

建立普惠型老年人意外傷害和長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。堅(jiān)持政府支持、機(jī)構(gòu)投保、保險(xiǎn)公司運(yùn)作的原則，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政策性保險(xiǎn)制度。

高度重視老年人的精神關(guān)愛。加強(qiáng)專業(yè)社工和心理醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)，建立老年心理服務(wù)組織和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)老年人參與社會活動(dòng)，志愿者（社工）上門開展談心活動(dòng)，及時(shí)化解老年人不良情緒，提高老年人精神生活質(zhì)量。

嘗試實(shí)行包括“以房養(yǎng)老”在內(nèi)的新型養(yǎng)老模式。“以房養(yǎng)老”即“老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)”，是一種將住房抵押與終身年金相結(jié)合的創(chuàng)新型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。從調(diào)研情況看，由于我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念、房地產(chǎn)及金融保險(xiǎn)政策等因素，相當(dāng)多的老年人和家庭難以接受這種養(yǎng)老方式，金融業(yè)人士也抱遲疑態(tài)度。因此，類似“以房養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老方式還停留在概念階段，可以采取穩(wěn)妥、客觀的態(tài)度在小范圍內(nèi)加以嘗試。

注重隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化水平。建立養(yǎng)老護(hù)理員津貼制度，切實(shí)提高養(yǎng)老護(hù)理員收入水平。同時(shí)，健全養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)制度，盡快提升養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化水平，并逐步建立起養(yǎng)老服務(wù)人員持證上崗的職業(yè)準(zhǔn)入制度，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供人力資源支撐。

勇于探索，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提速發(fā)展。加快制定全省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，研究出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地、水電氣等要素保障方面的優(yōu)惠政策。探索建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)扶持基金，通過發(fā)揮政府資金撬動(dòng)社會資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的提速發(fā)展。

責(zé)任編輯：高莉

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