順應民生需求完善江蘇特色社會養(yǎng)老服務體系

中共江蘇省委黨校第12期省管干部進修班

順應民生需求完善江蘇特色社會養(yǎng)老服務體系

中共江蘇省委黨校第12期省管干部進修班

江蘇是全國較早進入老齡化社會的省份。針對這一省情特點，省委、省政府把社會養(yǎng)老服務工作作為貫徹落實科學發(fā)展觀，保障和改善民生，構建和諧社會的重要內容，確保江蘇省社會養(yǎng)老服務體系建設與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調、與“兩個率先”進程相同步、與人口老齡化水平相適應，初步走出了一條順應民生需求，具有江蘇特色的養(yǎng)老服務新路。

一、江蘇養(yǎng)老服務發(fā)展的成效及特點

近年來，全省養(yǎng)老服務快速發(fā)展，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系初步建立，老年消費市場初步形成，老齡事業(yè)發(fā)展取得顯著成就。

1.注重政策引領，養(yǎng)老制度日趨健全

自2009年起，江蘇省委、省政府先后出臺了關于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》、《關于推進民生幸福工程的意見》、《關于進一步加強新時期民政工作的意見》和《關于進一步加強農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構建設管理的意見》等政策、制度。2013年，《江蘇省老年人權益保障條例》經(jīng)江蘇省十一屆人大第二十次會議討論通過并頒布實施，以法律形式強化了養(yǎng)老服務體系建設。上述系列法規(guī)和政策的出臺，有力地調動了全省各方面力量投入社會養(yǎng)老事業(yè)的積極性，為江蘇省社會養(yǎng)老服務體系建設提供了強有力的制度保障。

2.注重平臺搭建，養(yǎng)老服務體系逐步完善

江蘇省已初步形成了功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。

筑牢基礎，居家養(yǎng)老服務廣覆蓋。江蘇各地高度重視居家養(yǎng)老服務中心（站）建設，通過提供覆蓋廣、功能全、周到便捷的各種居家服務，筑牢居家養(yǎng)老基礎。在居家養(yǎng)老服務中心建設中，江蘇還將傳統(tǒng)家政服務與現(xiàn)代科技手段相結合，整合社會養(yǎng)老服務資源，探索建立“虛擬養(yǎng)老院”、“一鍵通”等信息平臺，不斷提升居家養(yǎng)老服務檔次。

緊扣需求，社區(qū)養(yǎng)老服務成為常態(tài)。構建了“需求——服務”的基本模式，提供了適合老年人特點和需求的細致服務，并通過購買服務和義工、大學生志愿者、黨員干部周末義務服務等多種形式，為社區(qū)老年人提供日托、銀發(fā)餐桌、康復、文化娛樂、心理咨詢熱線等服務，多方位滿足老年人的社區(qū)養(yǎng)老需求，社區(qū)服務中心成為老年人頤養(yǎng)天年的生活和精神家園。

多源參與，養(yǎng)老機構支撐作用不斷提升。近年來，全省把養(yǎng)老服務設施建設作為推動基本公共服務均等化的重要內容，充分發(fā)揮機構養(yǎng)老的骨干支撐作用。通過公共財政加強公辦養(yǎng)老機構建設，通過稅費減免、建設補貼、購買服務等優(yōu)惠政策鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構，確保老年人在居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老無力支撐的情況下，能夠在專業(yè)養(yǎng)老機構找到自己的依托之所，有一個安心、舒心、樂心且幸福和高質量的晚年生活。江蘇省采取多種措施，引導、支持社會力量參與養(yǎng)老機構建設和運營管理，形成公辦民營、合資合作、民建公助等多形態(tài)養(yǎng)老服務社會化運作模式。截至2012年底，全省養(yǎng)老機構床位總數(shù)達到33.23萬張，其中公辦養(yǎng)老機構有（包括農(nóng)村敬老院）24.787萬張，民辦養(yǎng)老機構有8.445萬張，機構床位數(shù)占老年人口數(shù)的2.47%。在增加床位供給的同時，全省養(yǎng)老機構著力推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，床位結構日趨合理，更好地適應了失能、失智老人的服務需求。各地通過政府資助支持、建設資金補貼、日常運行補貼等政策，鼓勵現(xiàn)有養(yǎng)老機構增添護理型床位，新建養(yǎng)老護理院。同時，加強與衛(wèi)生部門溝通，支持規(guī)模較大的養(yǎng)老機構建立內設醫(yī)療機構，全省已有多家養(yǎng)老機構取得醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證。從江蘇養(yǎng)老實踐看，醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展契合目前養(yǎng)老實際，是未來機構養(yǎng)老的發(fā)展方向。

3.注重資金投入，養(yǎng)老服務體系根基不斷夯實

全省各級堅持以公共財政為導向，不斷加大對社會養(yǎng)老服務體系建設的投入，先后實施了農(nóng)村敬老院“關愛工程”、社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、養(yǎng)老服務機構、服務人才隊伍和養(yǎng)老服務信息化等方面的建設，有效夯實了全省養(yǎng)老服務體系的根基。同時，全省還普遍建立了高齡老年人補貼制度和城市“三無”老人供養(yǎng)制度，服務政策進一步完善，農(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標準逐年提高。優(yōu)惠政策和政府資金的不斷投入，有力地促進了養(yǎng)老服務的健康發(fā)展，標志著江蘇老年福利制度正向適度普惠型邁出重要步伐。

二、江蘇養(yǎng)老服務存在的突出問題

總體而言，江蘇社會養(yǎng)老服務體系建設取得了顯著成效，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢，但也面臨“未富先老”、“未備先老”等諸多挑戰(zhàn)。

1.養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)政策滯后，現(xiàn)有優(yōu)惠政策落實難

近年來，對于養(yǎng)老服務，省級層面上出臺了許多相關政策。然而，與發(fā)達國家相比，還存在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)政策滯后、制度單一以及宏觀指導性文件多、微觀操作性規(guī)章少等問題。如為了享受優(yōu)惠政策，社會力量辦養(yǎng)老服務機構大都選擇以民辦非企業(yè)身份在民政部門登記，而按照現(xiàn)有規(guī)定，民辦非企業(yè)產(chǎn)權屬于社會，不能分紅，不能貸款，這與“誰投資誰受益”相矛盾。同時，有些現(xiàn)行的優(yōu)惠政策缺乏可操作的執(zhí)行細則，難以得到有效落實，表現(xiàn)在落實土地難、享受補助與公辦機構不均等、投資收益低等方面，影響了社會力量參與養(yǎng)老服務的積極性。

2.居家養(yǎng)老服務水平參差不齊，城鄉(xiāng)差別明顯

在養(yǎng)老服務體系中，居家養(yǎng)老是重要基礎，居家養(yǎng)老中心（站）的服務能力和水平?jīng)Q定著居家養(yǎng)老的質量。一些地區(qū)雖然實現(xiàn)了城區(qū)居家養(yǎng)老服務全覆蓋，但是城鄉(xiāng)之間存在明顯差別。城市居家養(yǎng)老服務中心的硬件條件、服務水平顯著好于農(nóng)村。同時，中心（站）之間服務水平參差不齊，有的條件簡陋、服務功能不強，有的流于形式，一些農(nóng)村居家養(yǎng)老服務站由于路途較遠、開放度不夠、服務項目單一等原因導致利用率不高。這些都與老年人日益增長的照料護理、醫(yī)療康復、精神慰藉等方面的服務需求不相適應，亟待解決。

3.養(yǎng)老床位總量不足結構失衡，服務能力有待提升

目前，全省養(yǎng)老機構床位與老年人入住機構養(yǎng)老的需求量相比，總量顯著不足，結構不合理。預計到2015年，全省能實現(xiàn)每千名老人床位擁有數(shù)為30張；到2020年，每千名老人床位擁有數(shù)為40張。但是，仍未達到發(fā)達國家50張的下限。同時，現(xiàn)有床位配置結構不合理，從性質上看，公辦養(yǎng)老機構床位多，民辦養(yǎng)老機構床位少；從功能上看，自理型床位多，護理型床位少。一方面，護理型床位“一床難求”，有護理需求的老年人不得不長時間等待入??；另一方面，很多養(yǎng)老機構的床位利用率不到50%，大量床位閑置，尤其是農(nóng)村敬老院。雖然各級政府花大力氣加強農(nóng)村敬老院建設，但由于多種因素，入住率不高。部分養(yǎng)老機構仍存在運行機制不活、管理不夠規(guī)范、服務人員專業(yè)水平低等問題，提供的服務多側重于生活照料和日常護理，無法滿足老年人醫(yī)療保健、康復護理、精神關愛、文化娛樂、法律維權和臨終關懷等多元需求。相當多的養(yǎng)老機構人員為農(nóng)村轉移勞動力，待遇較低、年齡偏大、文化素質不高，缺乏醫(yī)療保健和老年服務專業(yè)技能。這些現(xiàn)狀制約了養(yǎng)老機構在養(yǎng)老服務體系中的支撐作用。

4.養(yǎng)老服務保障不高，個人負擔較重

由于歷史欠賬較多、準備不足、“未富先老”等原因，江蘇省養(yǎng)老服務保障水平不高，個人負擔較重。與發(fā)達國家養(yǎng)老服務資金大多由政府承擔相比，江蘇滿足養(yǎng)老需求的資金來源主要還是依靠個人。調研中我們發(fā)現(xiàn)，江蘇省老年人群的特點是空巢獨居老年人多、中低收入老年人多、失能半失能老年人多。農(nóng)村老年人參加養(yǎng)老保險得到的養(yǎng)老金，連基本生活都難以承擔，更談不上支付養(yǎng)老服務費用了。城市中的多數(shù)老年人是企業(yè)退休或下崗人員，每月1000多元的收入，僅夠維持基本的生活所需，常常因無力支付養(yǎng)老機構費用而陷入養(yǎng)老困境。

三、完善江蘇特色社會養(yǎng)老服務體系的建議

為了加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老服務體系，使所有老年人都能夠分享發(fā)展成果，幸福地安度晚年，我們提出以下幾點建議。

1.注重頂層設計，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

江蘇養(yǎng)老服務體系建設位于全國前列，起著引領和先導作用，應從政策、資金、技術和體制等方面，完善頂層設計，盡快出臺適合省情的實施意見。進一步梳理、完善、細化相關政策措施，建立科學合理、配套完善的社會養(yǎng)老服務業(yè)管理機制，加快制定養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)政策，在建設資金、土地征用、稅收、信貸、金融保險等方面提供更大、更多的政策扶持，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。《江蘇省政府關于進一步加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》已正式出臺，這是全省老年人的福音。

2.深化養(yǎng)老服務體制改革，完善養(yǎng)老服務體系建設

堅持政府主導，鼓勵社會參與，健全管理制度，確立“投資主體多元化、運行機制市場化、服務方式多樣化、服務對象公眾化、服務隊伍專業(yè)化”的目標，完善以居家養(yǎng)老為基礎，以社區(qū)服務為依托，以機構養(yǎng)老為支撐，以現(xiàn)代信息技術為手段的社會養(yǎng)老服務體系建設。

整合資源，著力提升城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務功能。通過有效整合通信網(wǎng)絡、智能呼叫、互聯(lián)網(wǎng)等科技手段，以信息化、智能化呼叫救助服務平臺為支撐，以建立老年人信息數(shù)據(jù)庫為基礎，以提供緊急救援、生活照料、家政服務為基本服務內容，對接老年人服務需求和各類社會主體服務供給，為老年人提供便捷的居家養(yǎng)老服務。

加強規(guī)范管理，大力扶持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務機構。采用公建民營、民辦公助、政府購買服務等方式，增強機構活力，提升服務功能。加快養(yǎng)醫(yī)結合，以滿足老年人特別是高齡、失能老人機構養(yǎng)老需求。積極引入第三方評估機制，對養(yǎng)老服務機構的服務技能和服務質量、入住公辦養(yǎng)老機構和享受政府購買服務對象資格、財政資金補助對象資格等開展社會評估、評審。針對養(yǎng)老護理員待遇不高、專業(yè)化程度低等現(xiàn)狀，建立養(yǎng)老護理員薪酬遞增機制、特崗機制，切實提高養(yǎng)老護理員工資水平和社會地位，加大培訓力度，不斷豐富養(yǎng)老服務內涵，提高養(yǎng)老服務隊伍綜合素質和能力。

3.發(fā)揮政府主導功能，不斷增加養(yǎng)老服務內容

以政府為主導，發(fā)揮社會力量的作用，在著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務需求、確保人人享有基本養(yǎng)老服務的同時，不斷完善市場機制，提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務多樣化、多層次需求。

全面實施養(yǎng)老服務補貼制度。對符合條件的高齡、獨居、失能半失能困難老年人進行評估，采取政府購買服務的方式，為他們入住養(yǎng)老機構，接受社區(qū)居家養(yǎng)老服務或者簽約委托親友、鄰里服務提供支持。

建立普惠型老年人意外傷害和長期護理保險制度。堅持政府支持、機構投保、保險公司運作的原則，實施養(yǎng)老服務機構政策性保險制度。

高度重視老年人的精神關愛。加強專業(yè)社工和心理醫(yī)生隊伍建設，建立老年心理服務組織和服務網(wǎng)絡，鼓勵老年人參與社會活動，志愿者（社工）上門開展談心活動，及時化解老年人不良情緒，提高老年人精神生活質量。

嘗試實行包括“以房養(yǎng)老”在內的新型養(yǎng)老模式。“以房養(yǎng)老”即“老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險”，是一種將住房抵押與終身年金相結合的創(chuàng)新型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務。從調研情況看，由于我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念、房地產(chǎn)及金融保險政策等因素，相當多的老年人和家庭難以接受這種養(yǎng)老方式，金融業(yè)人士也抱遲疑態(tài)度。因此，類似“以房養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老方式還停留在概念階段，可以采取穩(wěn)妥、客觀的態(tài)度在小范圍內加以嘗試。

注重隊伍建設，不斷提高養(yǎng)老服務人員專業(yè)化水平。建立養(yǎng)老護理員津貼制度，切實提高養(yǎng)老護理員收入水平。同時，健全養(yǎng)老護理員培訓制度，盡快提升養(yǎng)老服務人員專業(yè)化水平，并逐步建立起養(yǎng)老服務人員持證上崗的職業(yè)準入制度，為養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展提供人力資源支撐。

勇于探索，推動養(yǎng)老服務業(yè)提速發(fā)展。加快制定全省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，研究出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)認定標準，實施養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地、水電氣等要素保障方面的優(yōu)惠政策。探索建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項扶持基金，通過發(fā)揮政府資金撬動社會資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的提速發(fā)展。

責任編輯：高 莉