行政事業(yè)單位內部控制存在的問題及對策

陳燕

摘要：內部控制是行政事業(yè)單位規(guī)范管理，將強黨風廉政建設的重要管理辦法。行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）已經頒布并執(zhí)行了半年，本文分析執(zhí)行該規(guī)范后行政事業(yè)單位內部控制現(xiàn)狀，結合該規(guī)范在行政事業(yè)單位中具體情況和存在的問題，有針對性地提出強化行政事業(yè)單位內部控制體系建立與執(zhí)行的若干建議。

關鍵詞：行政事業(yè)；內部控制；規(guī)范根據(jù)財會【2012】21號《關于印發(fā)<行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）>的通知》（以下簡稱“規(guī)范”），各類型的事業(yè)單位已建立或擬建立適應本單位的內部控制規(guī)范，以期達到提高本單位內部管理水平，規(guī)范單位內部控制，加強廉政風險防控機制建設的目的。規(guī)范的出臺使得行政事業(yè)單位有了統(tǒng)一的具體的內部控制規(guī)范，有利于保證單位經濟活動合法合理，資產的安全和使用有效，財務信息的真實完整，能有效地防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。在規(guī)范實施半年以來，在整個社會反腐倡廉的大環(huán)境下，事業(yè)單位的內部控制制度的建立和實施取得了一定的成效，但是，因各種原因，內部控制制度的建設和具體實施又面臨著種種問題和困難。

一、行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范的特點

根據(jù)“規(guī)范”，內部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。也就是說，行政事業(yè)單位的內部控制強調控制目標、控制制度、控制措施和控制程序，其目的是合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

（一）重視公共服務的效率和效果。行政事業(yè)單位作為公共部門，其業(yè)務活動主要以實現(xiàn)社會效益為目的，而不是追求經營效益最大化。結合我國行政事業(yè)單位的實際情況，無論是控制制度還是控制程序措施，“規(guī)范”強調行政事業(yè)單位在開展各項工作中關注公共服務的效率和效果，要求能有效地防范舞弊和預防腐敗，力求事項公共資源、資金和國有資產的分配使用公平、公開、公正。不但要關注單位預算完成情況績效評價，還要重視社會效益，形成效能型內部控制。

（二）重視預算管理。規(guī)范強調行政事業(yè)單位應當建立健全預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內部管理制度。預算管理是行政事業(yè)單位開展活動的起止點，應以節(jié)約社會資源并加快資源運轉速度為出發(fā)點，通過事前計劃的科學化分析、事中計劃的執(zhí)行性監(jiān)督和事后計劃的完成性評價，實現(xiàn)社會資源高效分配。

（三）重視風險評估。相對于企業(yè)內部控制，行政事業(yè)單位所面對的風險更為復雜和多樣，大多數(shù)風險必須采取風險部分甚至全部承受的應對方案。由于行政事業(yè)單位從事的工作，是對國家、對人民有承諾的，要將風險控制在可承諾的范圍內，既不能從事超出可承諾風險范圍的業(yè)務活動，也要杜絕低級錯誤。因此，“規(guī)范”指出，單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。

二、行政事業(yè)單位內部控制現(xiàn)狀

“規(guī)范”的出臺有利于保護國有資產的安全，有利于會計信息披露的真實可靠，有利于減少自由裁量權的空間和余地，用制度來限制權力的濫用。就目前來看，大多數(shù)的行政事業(yè)單位都根據(jù)“規(guī)范”的要求，結合單位的具體情況，制定了適合單位的內部控制制度，并予以實施。然而，在實施的過程中存在著如下幾個方面的問題：

（一）管理觀念。大多數(shù)的行政事業(yè)單位把內部控制看成是財務部門的工作，未認識到內部控制是一個全員參與，全過程控制，公開透明，相互監(jiān)督的工作。有部分領導將內部控制僅僅是看作是財務控制，未把內部控制管理理念貫穿到整個單位的事業(yè)工作中，缺乏整個單位內部控制制度的建立和實施離不開全員參與的理念。“規(guī)范”要求內部控制全員參與，然后大多數(shù)的行政事業(yè)單位人員只認為內部控制是財務部門的事情，或者對內部控制的重要性無法理解也影響到了內部控制制度的順利執(zhí)行。同時，認為內部控制制度的建立過于繁瑣，不愿意投入時間和精力，即便建立了內部控制制度，或是過于簡單無法實施，或是形同虛設流于形式。

（二）制度建設。雖然“規(guī)范”要求單位應當根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內部控制體系，梳理單位各類經濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執(zhí)行。但是，部分行政事業(yè)單位將落腳點放在在經濟活動的業(yè)務流程上，未能對各個業(yè)務環(huán)節(jié)存在的風險點進行充分估計，未能制定相應的風險應對策略。部分行政事業(yè)單位制定的內部控制制度停留在書面上，缺乏行之有效的具體操作細則，讓內部控制制度真正執(zhí)行起來缺乏可操作性，最后不了了之。

（三）控制方法。內部控制方法包括不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內部公開等方法。部分單位雖建立的有關內部控制方法的具體實施細則，然而受到種種因素的制約，使得內部控制方法不能得以順利實施。例如，事業(yè)單位工作人員受到事業(yè)編制人數(shù)的影響，不能確保不相容崗位相互分離，授權批準與業(yè)務經辦，業(yè)務經辦與會計記錄，授權批準與監(jiān)督檢查等崗位未能合法合理分離。再如，部分事業(yè)單位財務人員只有會計和出納，在分工上出納不得不承擔起記賬憑證的編制，會計承擔審核憑證的工作，雖違背了出納不得兼管收入、支出、債券、債務賬目的登記工作原則。

（四）預算控制。雖然“規(guī)范”強調了預算管理在內部控制的重要性，雖然部分行政事業(yè)單位建立了較為嚴格的預算控制體系，但是在實際工作中卻沒有很好地執(zhí)行，預算的編制存在較大的隨意性，單位在預算執(zhí)行過程中只管還有沒有錢，而不管財政資金的使用是否與年初的預算相符，從而導致超預算支出，不按預算項目支出等現(xiàn)象頻有發(fā)生，使得部門預算執(zhí)行情況失控。

（五）監(jiān)督機制。“規(guī)范”要求，單位應當建立健全內部監(jiān)督制度，明確各相關部門或崗位在內部監(jiān)督中的職責權限、內部監(jiān)督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立，監(jiān)督機制體現(xiàn)在行政事業(yè)單位組織層面和業(yè)務層面內部控制中。但是，許多行政事業(yè)一人多崗的現(xiàn)象較為普遍，監(jiān)督崗位缺乏獨立性。有的行政事業(yè)單位接受的外部監(jiān)督有限，或者有外部監(jiān)督，但是大多數(shù)的外部監(jiān)督多基于因人而查、因事而查，外部監(jiān)督的實際作用有限。

（六）員工業(yè)務素質。作為內部控制重要環(huán)節(jié)的財務部門，行政事業(yè)單位的財務人員業(yè)務綜合素質還有待提高。部分行政事業(yè)單位的財務人員純粹是因為單位需要從其他崗位調動過來，因當前會計從業(yè)資格證書的進入門檻較低，進行突擊培訓即可通過；按照《會計法》規(guī)定，從事會計工作的人員，必須取得會計從業(yè)資格證書，擔任單位會計機構負責人的，除取得會計從業(yè)資格正海，還應當具備會計以上專業(yè)技術職務資格或者從事會計工作三年以上經歷。但是行政事業(yè)單位相關人員是否具備以上條件是值得懷疑的。另外，長期以來對財務工作的不重視，財務人員很難獲取進行后續(xù)教育培訓和業(yè)務交流的機會，往往是閉門造車，無法進一步提高業(yè)務工作能力。

三、完善行政事業(yè)單位內部控制的若干建議

（一）改變管理理念，促進內部控制制度完善和有效實施。《會計法》和《內部會計控制規(guī)范———基本規(guī)范》明確規(guī)定：單位領導要保證本單位的會計工作和會計資料的真實、完整，負責建立、健全本單位內部會計控制制度和健全，并保證其有效實施。單位領導要充分認識內部會計控制在保護資產的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實現(xiàn)單位經濟目標等方面的重要性，積極采取有效措施，加強內部會計控制制度建設。同時客觀公正地給予考核評價、獎勵或懲罰，要對那些隨意任用會計人員或者只是憑著個人意志造成內部會計控制無法實現(xiàn)的單位領導追究其責任。

（二）強化內外部監(jiān)督力度，推動內部控制制度運行機制的完善。行政事業(yè)單位應重視外部監(jiān)督，外部監(jiān)督應當成為行政事業(yè)單位建立和實施內部控制的推動力。從單位層面來看，行政事業(yè)單位應有主動接受外部監(jiān)督的意識，利用組織開展的財政財務專項審計和檢查活動，落實內部控制制度的建設和實施，及時發(fā)現(xiàn)內部控制區(qū)縣，并督促整改。同時優(yōu)化內部監(jiān)督機制，設置相對獨立的內部監(jiān)督部門，明確崗位職責，明確各個業(yè)務節(jié)點的決策權和執(zhí)行權，建立健全單位各部門和崗位之間的協(xié)同機制，將外部監(jiān)督與內部監(jiān)督有機結合，促進內部控制制度有效作用的正常發(fā)揮。

（三）強化內部控制制度的可操作性，力求內部控制制度落到實處。在學習“規(guī)范”的基礎上，行政事業(yè)單位應參照其各項業(yè)務的規(guī)定，合理梳理、分析本單位各項業(yè)務的流程，結合本單位的實際情況完善內部控制規(guī)定，并合理運用內部控制方法，同時突出財務部門在單位內控體系的關鍵地位，建立起互相制衡、互相監(jiān)督的內控體系。強化內部控制制度的可操作性，使工作精細化便于執(zhí)行，例如制定出較為詳盡的政府采購業(yè)務控制流程、風險預警機制、內部授權審批控制流程等，便于操作運用，避免將控制制度停留在紙面上。

（四）加強預算管理，充分發(fā)揮預算管理的主線作用。行政事業(yè)單位應將預算管理作為單位內部控制和核心業(yè)務，發(fā)揮在以預算管理為主線、資金管控為核心的單位內部控制體系中的主導作用。應在全部經濟活動實施前通過科學、充分和及時的前期論證形成預算草案，實施中成為全部經濟活動和收支項目的參照和標桿，實施后則轉變?yōu)轭A算績效、行政效能和經濟責任審計的依據(jù)和標準。

（五）加強職工業(yè)務能力培訓。單位領導要樹立“以人為本”的觀念，重視單位文化的形成和職工職業(yè)道德的建設。普及有關內部控制知識，尤其是要重視對關鍵部門關鍵崗位人員的教育與培養(yǎng)，以滿足內部控制制度建設與執(zhí)行所需。

總之，一個有效的內部控制體系的建立和執(zhí)行，有利于全力制衡監(jiān)督，避免和預防腐敗，有利于提高行政事業(yè)單位改進公共服務質量效率和財政資金使用效益；有利于推進財稅改革，規(guī)范財經秩序。

參考文獻：

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[2] 財政部，行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行），2012

[3] 內部控制：本質與結構，謝志華，會計研究，2009（12）

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