土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)問題初探

毛雙梅

【摘要】文章首先從我國現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的編制現(xiàn)狀出發(fā)，分析了這兩項規(guī)劃之間的區(qū)別和聯(lián)系，論述了“兩規(guī)”之間存在的主要矛盾，揭示了引起兩者之間矛盾的形成深層次原因，闡述了協(xié)調(diào)兩項規(guī)劃的意義，提出了如何協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”的基本原則和基土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地資源合理利用和城鎮(zhèn)建設(shè)的重要規(guī)劃，兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對象上的交叉，使得這兩項規(guī)劃在實際工作中必須進行銜接和協(xié)調(diào)。

一、兩項規(guī)劃之間的矛盾及形成原因

1．兩項規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想與方法不同。

土地利用總體規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是以“供給制約和引導(dǎo)需求”，采用自上而下，指標控制與分區(qū)控制相結(jié)合的方法進行編制，規(guī)劃中非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地量不得超過上級規(guī)劃分解下達的控制指標，補充耕地量、耕地凈增量不得低于上級規(guī)劃分解下達的控制指標。由于這種限制，土地利用總體規(guī)劃在保證重點建設(shè)項目的前提下，盡可能地壓縮城市（鎮(zhèn)）用地規(guī)模、范圍。城市總體規(guī)劃的基本思想是“以人定地”、“以需定供”，通過預(yù)測規(guī)劃期間的人口及城市化水平，并結(jié)合建設(shè)用地標準確定城市建設(shè)用地規(guī)模。各類用地、功能分區(qū)是根據(jù)城市的整體發(fā)展和各類用地的實際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的。不同層次、上下級城市總體規(guī)劃間沒有嚴格的控制關(guān)系，而是強調(diào)相互之間的協(xié)調(diào)和銜接。由于人口增長的必然性及規(guī)劃的超前性，城市總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地規(guī)模及范圍常常大于土地利用總體規(guī)劃確定的方案。由于指導(dǎo)思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的結(jié)果自然會有不同，特別是土地利用總體規(guī)劃帶有很強的計劃性，難以在用地數(shù)量、性質(zhì)、位置等方面滿足城市總體規(guī)劃的需要，從而產(chǎn)生突出矛盾，進而影響規(guī)劃的順利實施。

2．兩項規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同。

土地利用總體規(guī)劃各類用地面積數(shù)據(jù)來自土地利用現(xiàn)狀調(diào)查及變更調(diào)查的成果，用地分類標準參照《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》。城市總體規(guī)劃中的用地面積采用地形圖的面積量算結(jié)果，用地分類標準采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GBJ137—9O)。在用地調(diào)查的范圍上，土地利用總體規(guī)劃根據(jù)行政區(qū)范圍統(tǒng)計，城市總體規(guī)劃根據(jù)城市建成區(qū)范圍統(tǒng)計。在城市規(guī)模統(tǒng)計上，土地利用總體規(guī)劃僅統(tǒng)計城鎮(zhèn)居民點用地，城市總體規(guī)劃統(tǒng)計范圍還包括城鎮(zhèn)居民點連成一片的農(nóng)居點、獨立工礦和交通用地納入城市建設(shè)用地。在人口統(tǒng)計上，土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)計的城市人口僅僅指城市駐地戶籍人口，而城市總體規(guī)劃中的城市人口除戶籍人口外，還包括戶籍不在當(dāng)?shù)?，但長期在城市中居住、工作的外來人口。因此，土地利用規(guī)劃中的城市現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模和規(guī)劃預(yù)測建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模均偏小。

二、兩項規(guī)劃協(xié)調(diào)的的意義和基本思路

1．協(xié)調(diào)兩項規(guī)劃的的意義。

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃關(guān)系到城市持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的兩項重要規(guī)劃，均屬于國土規(guī)劃中的專項規(guī)劃，后者是前者的進一步落實，前者為后者提供依據(jù)并制約著城市建設(shè)用地。兩項規(guī)劃都是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃為依據(jù)，通過對用地布局的分析和研究，合理利用和配置土地資源，科學(xué)制訂規(guī)劃用地分區(qū)和布局，提高土地利用率，實現(xiàn)城市建設(shè)的健康穩(wěn)定發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用。兩者既相聯(lián)系，又有許多不同，兩者的相互協(xié)調(diào)，這既是法律的要求，更是促使“兩規(guī)”順有效實施的根本需要?？傊?，它們是互有側(cè)重、互為彌補、不可缺少的兩項規(guī)劃。因此，理清“兩規(guī)”的關(guān)系，實現(xiàn)“兩規(guī)”相互協(xié)調(diào)和銜接，具有重要的現(xiàn)實意義。

2．協(xié)調(diào)兩項規(guī)劃的基本思路。

協(xié)調(diào)“兩規(guī)”的基本原則。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)要遵從以下原則：一是規(guī)劃目標一致原則。兩項規(guī)劃的目標各有側(cè)重，但其共同的目標是切實做到合理利用每寸土地、節(jié)約用地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?！皟梢?guī)”在編制時要根據(jù)這一共同的目標進行各類用地的協(xié)調(diào)與落實；二是因地制宜原則。不同的城市（鎮(zhèn)）各有自己的現(xiàn)狀與特點，其規(guī)劃編制都是根據(jù)規(guī)劃目標、結(jié)合各自城鎮(zhèn)特點來完成操作的。因此，不同城鎮(zhèn)市（鎮(zhèn)）兩項規(guī)劃的矛盾會有所差異，在協(xié)調(diào)規(guī)劃的內(nèi)容、步驟、方案等時，要堅持因地制宜的原則；三是基礎(chǔ)資料一致原則。在協(xié)調(diào)“兩規(guī)”時，也應(yīng)注意它們各自所采用的地類面積、人口、規(guī)劃指標等的一致性，使它們的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一起來，這是“兩規(guī)”對比及相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。四是規(guī)劃期限一致原則。涉及規(guī)劃的時間主要有基期、規(guī)劃近期、規(guī)劃遠期。由于“兩規(guī)”編制的不同步性，規(guī)劃的基期很可能不一致。因此，保證兩項規(guī)劃在近期、遠期時限上的一致性，是實現(xiàn)它們相互協(xié)調(diào)的重要條件；五是規(guī)劃級別一致原則。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都有不同的規(guī)劃層次，而不同層次的規(guī)劃，其任務(wù)、內(nèi)容、深度等均不相同。因此，“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)應(yīng)是相同級別規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃雖然自成體系，但兩者又相互滲透和關(guān)聯(lián)。通過建立有效的協(xié)調(diào)和銜接平臺，使兩項規(guī)劃在城鎮(zhèn)人口的計算及統(tǒng)計、人均用地指標、城市用地規(guī)模等重要問題上達成一致。

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