堤防工程管理現(xiàn)狀及改革策略

范洪涌

摘要：我國(guó)水力資源豐富，堤防工程眾多，做好堤防工程的管理工作是十分重要的。文章結(jié)合堤防工程管理的重要性，針對(duì)當(dāng)前堤防工程管理的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了堤防工程管理的改革策略及措施，希望可以促進(jìn)堤防工程管理水平的提高。

關(guān)鍵詞：堤防工程管理；現(xiàn)狀；改革策略

中圖分類號(hào)：TV871.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-8937（2014）20-0157-02

我國(guó)地域遼闊，江河眾多，因此，堤防工程在我國(guó)各地均有分布。作為江河湖海的主要防洪工程，堤防工程對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展穩(wěn)定有著極其重要的作用，做好堤防工程的管理工作，既是水利部門的職責(zé)所在，又是全社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的問題。從目前來看，我國(guó)堤防工程管理存在戰(zhàn)線長(zhǎng)、資源多、管理科技水平低等特征，管理體制中存在著一些缺陷和問題，需要進(jìn)行改革完善，確保堤防管理的順利進(jìn)行。

1堤防工程管理的重要性

我國(guó)地域遼闊、河湖眾多、海岸線長(zhǎng)，水既為我們提供生存發(fā)展的基礎(chǔ)，也隨時(shí)帶來嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害安全威脅。五千年的中華文明歷程從一定程度上可以定性為是一個(gè)與水息息相關(guān)的興利避害的人類奮斗史。堤防工程作為防洪保安的基礎(chǔ)工程措施，歷來備受重視。特別是從新中國(guó)成立至今，我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的堤防建設(shè)，現(xiàn)有堤防總長(zhǎng)度已達(dá)到29.4萬km，為防控洪澇災(zāi)害，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而建設(shè)只是管理的開始，管理卻是建設(shè)的延續(xù)。對(duì)于防洪減災(zāi)系統(tǒng)性任務(wù)來說，堤防工程的建設(shè)只是其中的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。只有始終面對(duì)時(shí)代發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題，以改革創(chuàng)新的精神，不斷探索完善適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的堤防工程管理體制機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)堤防工程維護(hù)、運(yùn)行管理，才能充分保證和發(fā)揮現(xiàn)有的堤防工程在防洪減災(zāi)上的應(yīng)有功能和長(zhǎng)久效益。

2堤防工程管理現(xiàn)狀

我國(guó)堤防工程的管理采用的是流域統(tǒng)一管理及行政區(qū)域分級(jí)管理相互結(jié)合的管理體制。根據(jù)堤防工程的位置和重要性，可以分為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)管理堤段、省級(jí)重點(diǎn)管理堤段以及地方管理堤段。通常來說，省級(jí)以上管理堤段多位于大江、大河流域內(nèi)，其防護(hù)范圍廣，防洪標(biāo)準(zhǔn)高、安全責(zé)任重、管理要求嚴(yán)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展，有著強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代烙印的堤防管理工作，在新時(shí)期新環(huán)境下的映襯下，凸顯出許多必須加以改革完善的突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1管理體制落后

具體表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)臃腫，水行政職能不健全，人員冗雜，管理結(jié)構(gòu)失衡，管理制度虛化，管理渠道不暢，績(jī)效與薪酬脫節(jié)，管理效能低下等，嚴(yán)重制約管理工作的有序開展。

2.2堤防工程管護(hù)現(xiàn)代化程度低

日常管理方式粗放，基層管理、維護(hù)工作體力勞動(dòng)強(qiáng)度大、效率低、員工工作成就感低，不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)水利事業(yè)的要求。

2.3基層管理配套設(shè)施簡(jiǎn)陋

基層管理單位大多地處偏遠(yuǎn)的郊區(qū)、野外，除了遠(yuǎn)離職工家庭、交通不便之外，辦公、生活環(huán)境簡(jiǎn)陋甚至破敗，不利于一線堤防工程管理干部職工安生安心地工作、影響管理隊(duì)伍的整體穩(wěn)定，造成管理范圍水事違章事件不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和管控，不利于工程在使用、運(yùn)行過程中的保質(zhì)增值，影響工程的完整性和安全性。

2.4病險(xiǎn)堤段整治任重道遠(yuǎn)

雖然近二十年來國(guó)家對(duì)于堤防工程加固除險(xiǎn)工作高度重視、投入巨大，加強(qiáng)了對(duì)于大江大河等重要堤防的整治，成效顯著，但是我國(guó)仍有很多江河干流重要堤防尚沒有得到全面根本整治，原有工程防洪標(biāo)準(zhǔn)低、隱患多，因此，既不能從根本上減輕防洪保安有關(guān)部門的工作壓力，也影響到相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和長(zhǎng)治久安。

2.5預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足

堤防工程管理屬于公益性事業(yè)，其運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源一般都是采取預(yù)算上報(bào)審批制度，由各級(jí)政府財(cái)政負(fù)責(zé)。但是各級(jí)政府受財(cái)政能力所限，很多地區(qū)的堤段都不能按照維修養(yǎng)護(hù)工作的實(shí)際需要撥付。造成很多堤防管理單位只能“量入為出”、“千方百計(jì)保工資”、“有多少錢做多少事”，影響堤防工程管理應(yīng)有的效果。

3堤防工程管理的改革措施

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前堤防工程管理現(xiàn)狀，要對(duì)其中存在的問題進(jìn)行有效解決，確保堤防管理工作的合理有序進(jìn)行，就需要各級(jí)政府及堤防管理部門緊密結(jié)合客觀實(shí)際情況，準(zhǔn)確把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，以堤防管理體制機(jī)制改革、創(chuàng)新為統(tǒng)領(lǐng)和重點(diǎn)突破口，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)工作中存在的問題，形成順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的防洪減災(zāi)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

3.1明確改革總體目標(biāo)

通過堤防工程管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)堤防管理部門職能健全、責(zé)權(quán)明確、規(guī)范高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的要求，充分發(fā)揮水利堤防工程的防洪減災(zāi)、生態(tài)環(huán)保綜合效益。

3.2把握改革基本原則

①要堅(jiān)持以人為本的原則。人的因素在制度的運(yùn)行中起能動(dòng)性、決定性作用。要牢固樹立廣大干部職工是堤防管理工作的主體的觀念，管理體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新既需要他們的支持和參與，而且新的體制機(jī)制更要能充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。②堅(jiān)持問題導(dǎo)向的原則。要切實(shí)根據(jù)工作中存在的問題，全面準(zhǔn)確地探求制約堤防管理工作良好開展的根本原因。③積極推進(jìn)的原則。要針對(duì)存在的問題，政府及相關(guān)主管部門要充分發(fā)揮體制機(jī)制改革創(chuàng)新的引領(lǐng)主導(dǎo)作用，要在高度重視認(rèn)真謀劃的基礎(chǔ)上盡快制定相應(yīng)工作規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地扎實(shí)推進(jìn)。

3.3改革建議及措施

3.3.1健全職能，完善制度，強(qiáng)化堤管部門能力

應(yīng)按照“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，通過立法或者政府授權(quán)明確劃分界定各類堤防管理部門的職責(zé)、權(quán)限，重點(diǎn)強(qiáng)化堤防專管機(jī)構(gòu)與管理范圍、等級(jí)對(duì)應(yīng)的水行政管理執(zhí)法主體資格，同步完善建立相應(yīng)工作職能履行過程中發(fā)生的不作為、濫作為行為的法律、政紀(jì)責(zé)任追究制度，切實(shí)增強(qiáng)堤管部門開展堤防工程管理的責(zé)任和能力。既能破解長(zhǎng)期困擾堤防工程管理部門在涉河涉水違法、違章事件發(fā)生后，因法律權(quán)限制約而調(diào)查難、處理更難的難題，又有利于提高堤防管理部門管理效能。

3.3.2多措并舉，穩(wěn)定落實(shí)堤防工程建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)來源渠道

①加快病險(xiǎn)堤段的除險(xiǎn)整治進(jìn)程，發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用，將重要堤防的除險(xiǎn)加固工程項(xiàng)目建設(shè)作為國(guó)家公共財(cái)政投入的重點(diǎn)優(yōu)先領(lǐng)域。將堤防工程管理有關(guān)配套設(shè)施、設(shè)備的建設(shè)和配置納入到項(xiàng)目前期總體規(guī)劃，通過病險(xiǎn)堤防工程的除險(xiǎn)加固工程的實(shí)施，不僅從根本上提高堤防工程的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，而且?guī)?dòng)基層堤防管理單位辦公生活環(huán)境的改善及實(shí)現(xiàn)管理從體力型、粗放型向科技化、精細(xì)化跨越。

②通過完善水資源有償使用制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，以及將有重點(diǎn)防洪任務(wù)和水資源嚴(yán)重短缺的城市從城市建設(shè)維護(hù)稅中劃出一定比例等方式增加堤防管理經(jīng)費(fèi)的來源，并將堤防工程所需的管理和維護(hù)經(jīng)費(fèi)作為剛性指標(biāo),納入政府財(cái)政預(yù)算，按期足額撥付，確保堤防管理工作的正常進(jìn)行。

3.3.3增強(qiáng)科技含量，提高堤防管理工作的現(xiàn)代化水平

加強(qiáng)管理方法和手段科技創(chuàng)新,加快信息化、數(shù)字化堤防建設(shè)。實(shí)現(xiàn)提防工程管理從傳統(tǒng)的體力型、粗放型向現(xiàn)代的科技型、集約型跨越。必須要推行先進(jìn)的管理理念，注重新技術(shù)、新材料、新工藝、新機(jī)具的研究、引進(jìn)和運(yùn)用。要在水利堤防工程管理中引入遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)技術(shù)，通過傳感設(shè)備和終端設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)于工程各項(xiàng)參數(shù)的自動(dòng)檢測(cè)、自動(dòng)分析以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，為管理工作的順利開展提供相應(yīng)的參考依據(jù)。對(duì)于重點(diǎn)堤段以及險(xiǎn)工、險(xiǎn)段，要利用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)以及全球定位系統(tǒng)等科技條件建立相應(yīng)的應(yīng)急處理信息系統(tǒng),通過采取自動(dòng)監(jiān)測(cè)與人工巡查相結(jié)合的方式，對(duì)自身管轄范圍內(nèi)的堤段進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，隨時(shí)掌握水、雨、工情等相關(guān)信息，有效掌控堤防工程的安全狀態(tài)。

3.3.4完善管理模式，實(shí)行管養(yǎng)分離

現(xiàn)有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的工程管理體制，使工程管理人員與維修養(yǎng)護(hù)人員職責(zé)不分，外部缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，內(nèi)部難以形成監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制，是人浮于事，資金浪費(fèi)、管理效能低下的根本原因，越來越不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。堤防工程管養(yǎng)分離是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇和堤防管理部門深化改革的關(guān)鍵。實(shí)行管養(yǎng)分離，就是要把維修養(yǎng)護(hù)職能從堤防管理機(jī)構(gòu)中剝離出來，實(shí)現(xiàn)工程管理機(jī)構(gòu)與維修養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和人員分離。通過定崗、定編、定職，落實(shí)崗位責(zé)任制，實(shí)行目標(biāo)管理，形成精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的堤防工程管理機(jī)制。通過社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作手段,將維修養(yǎng)護(hù)工作采取前期經(jīng)費(fèi)預(yù)算，過程監(jiān)督檢查，全程合同管理，最終驗(yàn)收結(jié)算的方式進(jìn)行有序管理,最大限度提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，降低養(yǎng)護(hù)成本，實(shí)現(xiàn)工程管理工作的專業(yè)化、規(guī)范化。管養(yǎng)分離制度的實(shí)行，既能優(yōu)化管理隊(duì)伍，節(jié)約管理成本，又能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高維修養(yǎng)護(hù)人員的責(zé)任心、積極性和主動(dòng)性，有效維護(hù)工程的完整,真正實(shí)現(xiàn)職能清晰、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行有序、管理增效的適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的堤防工程管理體系。

4結(jié)語

總而言之，堤防工程管理工作對(duì)于防洪減災(zāi)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展穩(wěn)定有著不容忽視的影響，需要相關(guān)部門的重視。目前，我國(guó)堤防工程管理現(xiàn)實(shí)工作中存在的問題，需要引起各級(jí)政府部門和堤防管理部門的高度重視，要以堤防管理體制機(jī)制改革、創(chuàng)新為統(tǒng)領(lǐng)和重點(diǎn)突破口，切實(shí)解決歷史遺留及發(fā)展過程中面臨的問題，形成順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的防洪減災(zāi)管理長(zhǎng)效機(jī)制,充分發(fā)揮堤防工程的作用。

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