淺談中央與地方財(cái)稅體制改革的方向

賈麗娟

摘 要：黨的十八大報(bào)在告關(guān)于“加快改革財(cái)稅體制”的闡述中，健全中央與地方財(cái)政體制、基本公共服務(wù)均等化和構(gòu)建地方稅體系等內(nèi)容都直接指向中央與地方財(cái)稅改革。本文通過(guò)分析中央與地方財(cái)政收支關(guān)系現(xiàn)狀，指出我國(guó)目前財(cái)稅體制存在的突出問(wèn)題，并給出我國(guó)未來(lái)財(cái)稅體制改革的方向。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制；中央；地方；方向

隨著形勢(shì)發(fā)展變化，現(xiàn)行財(cái)稅體制已經(jīng)不完全適應(yīng)合理劃分中央和地方事權(quán)、完善國(guó)家治理的客觀要求，不完全適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一些突出矛盾和問(wèn)題也與財(cái)稅體制不健全有關(guān)。所以，明確財(cái)稅體制改革的方向，建立中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，才能更好地發(fā)揮中央和地方的積極性。

一、中央與地方財(cái)政收支關(guān)系現(xiàn)狀

(一)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

從目前的財(cái)政收入來(lái)看，中央公共財(cái)政收入占比達(dá)95%，其他各項(xiàng)收入合計(jì)只占2.32%。根據(jù)數(shù)據(jù)，中央的稅收收入又以增值稅（占比達(dá)37%）、進(jìn)口產(chǎn)品消費(fèi)稅、增值稅（占比達(dá)28%）、企業(yè)所得稅（占比達(dá)20%）和消費(fèi)稅（占比達(dá)14%）為主?？梢娭醒胝汛_立了增值稅、消費(fèi)稅、所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，并形成了穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源。

從目前數(shù)據(jù)來(lái)看，地方政府財(cái)政收入主要包括地方公共財(cái)政收入（占比達(dá)45.8%）、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付（占比達(dá)34.03%）和土地出讓收入（占比達(dá)20.17%）。具體來(lái)看，地方公共財(cái)政收入來(lái)源中稅收收入占比80%，其中營(yíng)業(yè)稅占33%，企業(yè)所得稅占16.4%，增值稅占14.5%。由此可見：第一、地方政府還沒有建立起以稅收為絕對(duì)主體的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，對(duì)非稅收入依賴還比較大。第二、地方稅收收入沒有形成主體稅種，沒有可靠穩(wěn)定的稅收來(lái)源。

(二)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

中央的財(cái)政支出集中在國(guó)防支出(占比達(dá)35%)、科學(xué)事業(yè)費(fèi)(占比達(dá)12%)、國(guó)內(nèi)外債務(wù)付息支出(占比達(dá)11%) 和教育事業(yè)費(fèi)(占比達(dá)6%)。2012年，中央政府性基金收入占中央公共財(cái)政收入和支出的7% 和5.2 % 。

地方公共財(cái)政支出主要是教育事業(yè)費(fèi)( 占比達(dá)16.7%)、社會(huì)保障支出( 占比達(dá)11%)、一般公共服務(wù)(占比達(dá)11%)、農(nóng)林水事務(wù)( 占比達(dá)10% ) 、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)(占比達(dá)8 % ) 等。

二、我國(guó)目前財(cái)稅體制存在的突出問(wèn)題

(一)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明確

本沿襲了1993年以前中央與地方支出劃分的格局，1994年分稅制改革關(guān)于事權(quán)劃分的表述與當(dāng)時(shí)中央與地方分工情況基本一致，這些表述模糊了政府支出責(zé)任，這就造成了以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。第一，應(yīng)有中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交由地方處理。第二，中央與地方職責(zé)重疊，共同管理的事項(xiàng)較多。這樣就使得中央和地方通過(guò)各種方式進(jìn)行博弈，造成職責(zé)不清、甚至雙方都不盡責(zé)，卻又無(wú)法追究雙方的責(zé)任。

(二)財(cái)權(quán)和事權(quán)未明確界定

由于1994年分稅制改革是在財(cái)政支出在“政府間事權(quán)和支出責(zé)任未明確界定”的情況下，直接從財(cái)政收入介入，這就使得財(cái)政收入方面的改革也不完善，并伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化引發(fā)諸多問(wèn)題。根據(jù)稅收的內(nèi)在屬性，一般將稅基流動(dòng)性較強(qiáng)，地區(qū)間分布不平衡，年度間波動(dòng)較大以及稅負(fù)易于轉(zhuǎn)嫁，涉及收入分配等的稅種(如增值稅、所得稅等)劃歸中央；將稅基較為地域化。信息能由地方政府較好掌握的稅種化為地方。

(三)財(cái)政體制法制化程度較低

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制，既沒有在憲法里做出相關(guān)規(guī)定，也沒有通過(guò)《財(cái)政基本法》加以規(guī)范，《預(yù)算法》只是大體規(guī)定了各級(jí)預(yù)算管理方面的原則、程序。1994年的分稅制改革，雖然對(duì)中央和地方的收入劃分做出了具體規(guī)定，但至今仍沒有上升為法律。由于沒有統(tǒng)一的法律制度約束，使得我國(guó)政府間收支分責(zé)權(quán)劃分變動(dòng)頻繁，省以下財(cái)政體制更是千差萬(wàn)別，難以維護(hù)財(cái)政體制政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

三、我國(guó)財(cái)稅體制改革的方向

(一)明確劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，使之相匹配

中央與地方財(cái)稅體制的形態(tài)與國(guó)家的傳統(tǒng)、民情緊密相關(guān)，不同程度的財(cái)權(quán)分權(quán)并沒有絕對(duì)的好壞之分，關(guān)鍵在于是否做到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。

首先，應(yīng)劃分“財(cái)權(quán)”，而不僅僅是“財(cái)力”。讓地方政府擁有必要的財(cái)力，僅是完善中央與地方財(cái)稅體制的結(jié)果，而不是實(shí)現(xiàn)的方法。其次，應(yīng)合理配置事權(quán)。財(cái)政既涉及“財(cái)”，也涉及“政”，分好財(cái)權(quán)必須先理清事權(quán)。最后，應(yīng)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)主要包括財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政收益權(quán)。

(二)使中央與地方的關(guān)系法制化

黨的十八大報(bào)告指出，法治是治國(guó)理政的基本方式。在中央與地方財(cái)稅改革的進(jìn)程中法治思維尤顯重要，法治化應(yīng)當(dāng)成為改革的路徑選擇。要保證改革方向不動(dòng)搖，最為關(guān)鍵的就是堅(jiān)持用法治思維指導(dǎo)改革進(jìn)程。通過(guò)制定《財(cái)政基本法》等法律來(lái)推進(jìn)中央與地方財(cái)稅改革，不僅能夠?yàn)榈胤秸峁┏浞直磉_(dá)利益訴求的平臺(tái)，還能凝聚共識(shí)、減小阻力，而且可以通過(guò)專家參與立法等方式來(lái)提升改革方案的科學(xué)水平。此外，政府財(cái)政應(yīng)公開化、透明化，建立健全財(cái)政效績(jī)?cè)u(píng)估體制和財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金利用效率。

(三)完善財(cái)政監(jiān)督體系

在公共財(cái)政改革不斷推進(jìn)的過(guò)程中， 需要我們積極完善財(cái)政監(jiān)督體系， 跟上財(cái)政改革和發(fā)展的步伐， 從而最大程度地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在促進(jìn)財(cái)政改革方面的職能作用。可以從以下幾個(gè)方面著手：健全財(cái)政監(jiān)督的法制體系，積極推進(jìn)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作，建立事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合財(cái)政監(jiān)督方式，以服務(wù)民生財(cái)政為導(dǎo)向完善財(cái)政監(jiān)督等措施。

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