行政復(fù)議委員會(huì)改革的成效與困境探析

王莉

摘要：1999年施行的《行政復(fù)議法》為解決行政爭(zhēng)議、監(jiān)督依法行政、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益做出了重大貢獻(xiàn)，但其缺陷也日益顯現(xiàn)。為此，針對(duì)上述缺陷，2008年我國(guó)在部分省市區(qū)進(jìn)行了行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)改革。那么，此次改革成效如何、遇到哪些問(wèn)題以及如何解決就成為了關(guān)鍵，本文試圖對(duì)此進(jìn)行回答，以期為我國(guó)行政復(fù)議制度的完善有所借鑒。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議委員會(huì)；改革成效；問(wèn)題；對(duì)策一、行政復(fù)議制度的困境

（一）行政復(fù)議機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性不足。根據(jù)目前法律規(guī)定，縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)人民政府及其各工作部門(mén)都擁有行政復(fù)議權(quán)，這就導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)極其分散，行政相對(duì)人很容易無(wú)所適從。而且，政府工作部門(mén)的行政復(fù)議工作任務(wù)很不平衡，有的部門(mén)有人沒(méi)案辦，有的部門(mén)有案沒(méi)人辦。再加上行政復(fù)議資源有限且又分散分配，這就使得行政復(fù)議資源變得緊張，無(wú)從優(yōu)化利用，成為制約行政復(fù)議功能發(fā)揮的瓶頸，直接導(dǎo)致了復(fù)議質(zhì)量不高、效率低下、權(quán)威不足，影響了行政復(fù)議作用的充分發(fā)揮。

（二）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)。（1）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是享有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的一種專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)復(fù)議案件受理、審查和裁決工作的辦事機(jī)構(gòu)，對(duì)其所屬行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，它本身不能以自己的名義行使行政復(fù)議職權(quán)，不具有行政主體資格。（2）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不論在經(jīng)費(fèi)保障、干部任免上，還是在考核、獎(jiǎng)懲甚至福利上都離不開(kāi)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的支持和幫助。（3）根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為、相對(duì)人不服提起行政訴訟的，以原行政機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為、相對(duì)人不服提起行政訴訟的，以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。在此規(guī)定的倒逼下，作為對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的復(fù)議機(jī)構(gòu)當(dāng)然會(huì)盡量不改變?cè)唧w行政行為，以免惹上“官司”。

（三）行政復(fù)議人員的專(zhuān)業(yè)性不高。從質(zhì)上看，現(xiàn)有的復(fù)議機(jī)構(gòu)，尤其是縣鄉(xiāng)復(fù)議機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)不高，專(zhuān)業(yè)水平不夠，具有律師資格和法律職業(yè)資格證書(shū)的比例普遍較低，人員管理和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)也未制度化。從量上看，盡管有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)有1.8萬(wàn)多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專(zhuān)職行政復(fù)議人員僅有1532人；區(qū)縣級(jí)人民政府專(zhuān)職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，卻需要辦理案件總量的50%，行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足[1]。量上的嚴(yán)重缺乏導(dǎo)致質(zhì)上也難以保證。

二、行政復(fù)議委員會(huì)的創(chuàng)新與成效

（1）相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)，這一舉措較大程度上對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行了統(tǒng)一設(shè)置，有利于行政復(fù)議資源的整合。（2）改變參與行政復(fù)議的人員構(gòu)成，增強(qiáng)行政復(fù)議人員的專(zhuān)業(yè)性，提高行政復(fù)議的公正性。（3）除采取書(shū)面審查的形式外，注重調(diào)查取證，不斷加強(qiáng)實(shí)地調(diào)查、公開(kāi)聽(tīng)證等方式的運(yùn)用，增強(qiáng)決議基礎(chǔ)的客觀性，提高案件審理的“透明度”。（4）行政復(fù)議委員會(huì)吸納大量的民間專(zhuān)家委員，并按“一人一票”，采取委員會(huì)集體民主決策模式[2]。

所以，從改革初衷上來(lái)看，行政復(fù)議委員會(huì)提高了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、行政復(fù)議人員的專(zhuān)業(yè)性，從而提高了行政復(fù)議結(jié)果的公正性。從具體實(shí)踐的結(jié)果來(lái)看，行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)改革的成效也是顯著的。

三、行政復(fù)議委員會(huì)的困境與對(duì)策

（一）行政復(fù)議委員會(huì)的決定效力。從形式上，行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)符合專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性和公正性這些糾紛解決機(jī)制的基本原則。當(dāng)行政復(fù)議委員會(huì)成為一個(gè)行政糾紛解決機(jī)構(gòu)時(shí)，它的決定在一定程度上就應(yīng)該成為終局的決定，無(wú)需復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)對(duì)其決定進(jìn)行審批。如果僅將行政復(fù)議委員會(huì)作為一種民主參與形式的咨詢性機(jī)構(gòu)，它的獨(dú)立性和公正性將毫無(wú)意義。但同時(shí)，一旦行政復(fù)議委員會(huì)成為了一個(gè)行政糾紛解決機(jī)構(gòu)，它就不應(yīng)該成為被告，復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)也不必對(duì)復(fù)議決定承擔(dān)責(zé)任。

所以，筆者建議，應(yīng)對(duì)《行政訴訟法》中有關(guān)“申請(qǐng)人不服行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議決定而提起行政訴訟的、由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告”的規(guī)定進(jìn)行修改；同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定行政復(fù)議委員會(huì)所作決定即為最終決定。這樣，既實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議委員會(huì)存在的價(jià)值，有利于復(fù)議結(jié)果的公正，又避免了行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告的可能性。

（二）行政復(fù)議委員會(huì)的人員安排。雖然試點(diǎn)改革完善了行政復(fù)議的人員構(gòu)成，但在復(fù)議委員會(huì)的組成和結(jié)構(gòu)上，各地卻顯現(xiàn)出了較大的差異性，不利于保證復(fù)議結(jié)果的公正，也不利于統(tǒng)一管理。筆者建議，行政復(fù)議委員會(huì)的試點(diǎn)也已過(guò)去5年，可以在總結(jié)各地做法的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)定復(fù)議委員會(huì)中社會(huì)委員的比例下限，對(duì)其不設(shè)上限，但這個(gè)下限要適當(dāng)，要盡可能保證復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性和復(fù)議結(jié)果的公正性。

（三）行政復(fù)議委員會(huì)的組織架構(gòu)。（1）結(jié)構(gòu)層級(jí)設(shè)置混亂，如國(guó)務(wù)院一級(jí)的復(fù)議委員會(huì)設(shè)置仍處于空白階段，設(shè)置的最低級(jí)別也沒(méi)有定論。（2）上下級(jí)之間關(guān)系不明確。對(duì)于上下級(jí)政府設(shè)置的行政復(fù)議委員會(huì)之間究竟應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是指導(dǎo)關(guān)系抑或是相互獨(dú)立的關(guān)系，我國(guó)目前并沒(méi)有明確規(guī)定。

針對(duì)以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)各地試點(diǎn)采取的不同做法而得到的不同效果，擇其優(yōu)作為全國(guó)通行的行政復(fù)議委員會(huì)的組織架構(gòu)。從目前情況來(lái)看，在省、市、縣政府均設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，并使其互相獨(dú)立是較為可行且有益的辦法。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李立.行政復(fù)議委員會(huì)試水緣由[N].法制日?qǐng)?bào),2008-12-12(8).

[2] 唐璨.我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的創(chuàng)新與問(wèn)題[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012,01:33-37.