基于宏觀管理視角的地方政府投融資平臺風(fēng)險問題研究

陳復(fù)昌

（河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 鄭州 450044）

地方政府投融資平臺作為地方政府負(fù)債最主要的依托主體，其風(fēng)險引起了國內(nèi)外廣泛關(guān)注。 從不同的視角審視地方政府融資平臺的風(fēng)險， 從而尋找有效的風(fēng)險管理策略具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。 本文從宏觀管理視角對地方政府融資平臺風(fēng)險進(jìn)行分析，從政策角度提出地方政府融資平臺風(fēng)險管理的具體策略。

一、宏觀管理視角下的地方政府融資平臺風(fēng)險

基于宏觀管理視角， 地方政府投融資平臺的風(fēng)險主要表現(xiàn)為債務(wù)風(fēng)險鏈， 即由地方政府融資平臺這一微觀經(jīng)濟(jì)主體的債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到宏觀經(jīng)濟(jì)主體而形成的一系列風(fēng)險。

1.作為地方政府的融資手段，地方政府投融資平臺的風(fēng)險會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

地方政府投融資平臺是地方政府因?yàn)榻ㄔO(shè)資金嚴(yán)重不足、突破法律限制的一種融資創(chuàng)新，地方政府投融資平臺的債務(wù)實(shí)際上就是該級政府的債務(wù)。 如果地方政府投融資平臺出現(xiàn)財務(wù)危機(jī)， 該級地方政府就不得不用財政資金來化解， 從而影響本級地方政府的財政運(yùn)行， 金額巨大會直接引起地方政府財政危機(jī)；在我國現(xiàn)行政府管理體制下，上級政府往往會為下級政府財政危機(jī)兜底。 這樣一來，下級政府的財政危機(jī)必然沖擊上級財政，層層傳遞，直至影響中央財政的穩(wěn)定。

2.作為有政府背景的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，地方政府投融資平臺的風(fēng)險會導(dǎo)致金融風(fēng)險、 社會風(fēng)險和宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

（1）金融風(fēng)險。 因?yàn)橛姓尘?，地方政府投融資平臺債務(wù)資金的來源主要是銀行貸款， 如果地方政府投融資平臺出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，政府也無力償還，就會造成銀行呆、壞賬損失；如果政府投融資平臺大規(guī)模違約，就直接威脅金融市場的運(yùn)行， 政府投融資平臺的財務(wù)風(fēng)險就會直接轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險。

（2）社會風(fēng)險。這里的社會風(fēng)險是指因地方政府投融資平臺引起的一系列社會問題。 地方政府成立投融資平臺變相舉債刺激了地方政府過度投資的熱情和不正確的政績觀， 地方政府熱衷于大規(guī)模的城市基本建設(shè)，建設(shè)中追求奢華，造成浪費(fèi)，房價過高，甚至助長了腐敗，擴(kuò)大城鄉(xiāng)貧富差距，加大社會不滿情緒；當(dāng)?shù)胤秸疄槠淙谫Y平臺債務(wù)買單的時候， 為了防止債務(wù)危機(jī)，通過擴(kuò)大稅收、非稅收入或制度外收入，從而造成納稅人負(fù)擔(dān)過重等問題； 地方政府投融資平臺債務(wù)違約導(dǎo)致政府違約會損害政府信用。

（3）宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。地方政府投資融資平臺絕大多數(shù)是地方政府通過注入土地、 股權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)成立的，多數(shù)主要靠土地升值帶來的收益償還債務(wù)，使得地方政府陷入“土地財政”的深淵。 地方政府往往會通過變相地降低房地產(chǎn)的調(diào)控力度、 盤活土地市場來爭取更多的土地收益， 在降低債務(wù)違約風(fēng)險的同時卻削弱了房地產(chǎn)的調(diào)控成效，地價、房價居高不下，很難改變依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式，增加了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度； 眾多的地方政府投資融資平臺投資于經(jīng)營性項(xiàng)目，參與市場競爭，對民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)； 地方政府通過投融資平臺進(jìn)行大規(guī)模的借債， 對宏觀貨幣政策的調(diào)控產(chǎn)生直接影響。

3.地方政府投融資平臺風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁路線。

地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險沖擊地方政府財政、金融和經(jīng)濟(jì)社會各個方面，政府為了控制債務(wù)風(fēng)險采取一些措施，進(jìn)一步導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁、擴(kuò)散。地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁路線圖見圖1。

圖1 地方政府投融資平臺風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁路線圖

二、 宏觀視角下的地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀

基于宏觀視角， 地方政府融資平臺債務(wù)目前主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.債務(wù)總額不斷增加，其他相關(guān)債務(wù)大幅增長，債務(wù)風(fēng)險不斷聚集。

來自政府有關(guān)部門的數(shù)據(jù)顯示，2009年以前，全國地方政府投融資平臺負(fù)債總額在1萬億元左右。2009年3月，人行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見催生了各級地方政府投融資平臺的“井噴”式發(fā)展。 2009年末，地方政府融資平臺債務(wù)總余額高達(dá)7.38萬億元， 相當(dāng)于2009年GDP 的23%；經(jīng)銀監(jiān)會的數(shù)輪清理整頓， 地方政府投融資平臺舉債有一定規(guī)模的下降。 來自審計(jì)署公告數(shù)據(jù)顯示， 地方政府投融資平臺債務(wù)總額2010年末、2013年6月末分別為4.97萬億元、6.97萬億元， 兩年半增長了40.22%。 地方政府投融資平臺各類政府性債務(wù)都在增加，仍以直接債務(wù)為主，但間接債務(wù)有所增長，特別是地方政府其他相關(guān)債務(wù)較2010年底增加40.78%，占比由20.50%上升至28.86%， 地方政府投融資平臺政府性債務(wù)或有負(fù)債風(fēng)險敞口明顯擴(kuò)大。從整體上看，地方政府投融資平臺債務(wù)增長仍然較快，風(fēng)險不斷聚集，控制難度加大。

2.地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險是地方政府債務(wù)風(fēng)險最大源生地。

地方政府投融資平臺債務(wù)作為地方政府債務(wù)的最主要形式，長期居高不下，從而使地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險成為地方政府債務(wù)風(fēng)險的最主要來源。 從政府舉債主體來看， 地方政府投融資平臺仍然是地方政府舉債的主體。審計(jì)署審計(jì)公告顯示，投融資平臺公司舉借的政府性債務(wù)由2010年的49710.68 億元上升到2013年6月底的69704.42 億元，增長了40.22%；2010年占全部政府債務(wù)比重的46.38%，2013年6月為38.96%，雖然下降了7.42%，但比重仍然是最高的，比排在第二位的政府部門和機(jī)構(gòu)的政府性債務(wù)所占比例高出16.27%，比包括第三位以后的所有債務(wù)主體的政府性債務(wù)所占比例之和還高出0.61%。 地方政府債務(wù)風(fēng)險的控制重點(diǎn)仍然是地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的控制。

3.貸款仍是融資平臺的主要融資方式，隱性債務(wù)比重增加。

近年來， 由于銀監(jiān)會不斷加強(qiáng)對地方政府貸款的監(jiān)管，2013年審計(jì)結(jié)果顯示銀行貸款占地方政府債務(wù)的比例2013年6月底比2010年底下降了22.45%，但仍然是投融資平臺債務(wù)的主要形式， 金融風(fēng)險仍不可忽視。 截至2013年6月底，銀行貸款、發(fā)行債券、BT、信托融資分別為101187.39 億元、18456.91 億元、14763.51 億元和14252.33 億元， 分別占債務(wù)總額的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。同時發(fā)現(xiàn)，與2010年前相比，新增的BT 融資和信托融資等方式隱蔽性強(qiáng)，加上影子銀行涉足，增加了監(jiān)管難度，地方政府債務(wù)出現(xiàn)新的風(fēng)險隱患。

4.信息披露存在缺陷，債務(wù)風(fēng)險計(jì)量困難，風(fēng)險監(jiān)控難度大。

地方政府投融資平臺中的政府性債務(wù)缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的計(jì)量和披露，債務(wù)數(shù)據(jù)依靠審計(jì)或銀監(jiān)局統(tǒng)計(jì)而來， 審計(jì)署和銀監(jiān)會公告的政府性債務(wù)信息口徑也存在差異， 甚至審計(jì)署三次大規(guī)模審計(jì)口徑都出現(xiàn)差異。 審計(jì)署公告顯示，地方政府融資平臺債務(wù)總額2010年末約為4.97萬億元，2013年6月底為69704.42 億元。 但是2013年6月底的數(shù)據(jù)不包括退出類融資平臺債務(wù)， 而退出類投融資平臺建設(shè)公益性項(xiàng)目等所舉借的債務(wù)仍屬于政府債務(wù)。 而且2013年的審計(jì)范圍新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府， 融資方式新增BT、信托等。 2012年審計(jì)范圍僅針對36個本級地方政府；然而，銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，地方政府融資平臺債務(wù)余額2011年9月末為9.1萬億元，2013年4月達(dá)9.3萬億。 由于各級政府的資產(chǎn)、債務(wù)信息披露問題，各級地方政府資產(chǎn)對債務(wù)的保障程度到底有多大，很難量化，嚴(yán)重影響了債務(wù)風(fēng)險分析，從而加大了風(fēng)險管理難度。

三、基于宏觀視角，地方政府投融資平臺風(fēng)險管理策略

1.多措并舉，解決地方政府投融資平臺風(fēng)險產(chǎn)生的根源問題。

巨量資金供需矛盾是地方政府投融資平臺及其風(fēng)險產(chǎn)生的根源?？茖W(xué)界定政府職能、改變主要依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式、改變地方政府政績觀，縮小政府資金收支缺口，適當(dāng)放寬地方政府發(fā)債權(quán)，減少依托投融資平臺融資的需求，從而降低投融資平臺的債務(wù)規(guī)模，是降低投融資平臺風(fēng)險的根本之所在。

（1）嚴(yán)格界定地方政府職能，降低地方政府融資需求。政府履行職能需要資金保障，政府職能決定政府資金需求。 當(dāng)前仍然存在政府與市場的職能劃分不清的現(xiàn)象，地方政府大量從事經(jīng)濟(jì)和具體的經(jīng)營活動，進(jìn)一步催生大量額外負(fù)債。 因此， 要嚴(yán)格界定各級政府職能，全面建設(shè)服務(wù)型政府，限定政府投資范圍，地方政府投資主要針對市場不能有效配置資源的領(lǐng)域和關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、有重大影響的項(xiàng)目，將公用事業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等進(jìn)行有效剝離，吸引民間資本投資建設(shè)和經(jīng)營。

（2）完善財稅體制，促進(jìn)事權(quán)與財權(quán)的匹配，減少資金供需矛盾。在現(xiàn)行財稅體制下，財權(quán)上移事權(quán)下移突出，越往下級財權(quán)越不能滿足事權(quán)需要，利用投融資平臺融資的需求越強(qiáng)烈， 投融資平臺的債務(wù)規(guī)模會越大，債務(wù)風(fēng)險便會隨之增大。 因此，地方政府財權(quán)與事權(quán)的錯配是融資平臺債務(wù)風(fēng)險重要的、 源發(fā)性的驅(qū)動因素。 為了降低融資平臺債務(wù)風(fēng)險，改革財稅體制、適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任、 加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度是必要之舉。

（3）加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變主要依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式。 多年來，我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動，全國各地大興土木，圈地造城，造成了大量的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩，浪費(fèi)巨大，投資效率極低。 過熱的投資需要巨額的資金支持，進(jìn)一步催生了眾多的地方政府投融資平臺， 并導(dǎo)致其債務(wù)與日劇增。 過度依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式成為財政風(fēng)險的重要推手，因此要加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)投資、出口和內(nèi)需協(xié)調(diào)發(fā)展，對防范財政風(fēng)險有著巨大的作用。

（4）改善政府管理，防控風(fēng)險。 單純追求GDP，催生了投資拉動為主的經(jīng)濟(jì)增長模式；預(yù)算管理弱化，加大了收支矛盾；《預(yù)算法》等法律不允許地方政府舉債，催生了通過投融資平臺變相舉債。因此，要完善政府績效管理制度，真正實(shí)現(xiàn)不孤立的以GDP 論英雄，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的過度超前投資； 將債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險納入考核范圍， 建立健全地方政府各類債務(wù)的責(zé)任追究制度，抑制其非理性舉債；建立健全投資決策機(jī)制，防范投資失誤，防止經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中的非理性投資，從而降低過度超前投資形成的債務(wù)風(fēng)險； 進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度、國庫集中收付制度和政府集中采購制度，加強(qiáng)收支管理，減少收支矛盾。將政府債務(wù)納入預(yù)算管理， 通過預(yù)算控制債務(wù)規(guī)模； 進(jìn)一步改革政府會計(jì)制度，健全信息披露制度，為債務(wù)管理及時、全面和準(zhǔn)確地提供信息；完善《擔(dān)保法》《預(yù)算法》等相關(guān)法律，適當(dāng)放寬地方政府及其融資平臺發(fā)債權(quán)， 規(guī)范政府舉債行為，減少隱性債務(wù)；完善政府償債基金制度，及時足額提取償債基金，搞好償債基金管理，提高應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的能力。

2.多方參與，加強(qiáng)地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險管理。

（1）加強(qiáng)中央政府對地方政府、上級政府對下級政府投融資平臺債務(wù)的管理。 中央政府從頂層設(shè)計(jì)上對地方政府債務(wù)、投融資平臺債務(wù)進(jìn)行管理制度設(shè)計(jì)。建立政府債務(wù)預(yù)算層層上報制度， 實(shí)行政府性債務(wù)雙重批準(zhǔn)制度， 由上級政府統(tǒng)籌規(guī)劃， 接受上級政府的指導(dǎo)、 監(jiān)管。 下級地方政府的債務(wù)預(yù)算要報本級人大審議，同時報上級政府審批，上級政府要層層匯總再報上一級政府審批，直至中央政府，對超預(yù)算的債務(wù)嚴(yán)格控制；地方政府投融資平臺、其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)行債券需要本級政府和上級政府的雙重批準(zhǔn)， 接受上級政府的監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)地方政府對本級投融資平臺的宏觀管理。由地方政府牽頭，由財政部門、發(fā)展與改革部門、國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合組成地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。 由地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組對本級政府債務(wù)管理辦法、投融資平臺的性質(zhì)和職能定位進(jìn)行設(shè)計(jì)，對政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、 投融資平臺債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督，對現(xiàn)有地方政府投融資平臺重新進(jìn)行科學(xué)分類管理。 保證融資平臺設(shè)置的必要性、 合理性； 保證政府債務(wù)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)、投融資平臺債務(wù)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)的合理性；建立科學(xué)有效地政府投融資平臺債務(wù)預(yù)警機(jī)制。 從而，通過加強(qiáng)地方政府對投融資平臺的宏觀管理， 有效防控投融資平臺債務(wù)風(fēng)險。

（3）加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對投融資平臺舉債的監(jiān)管。2009年以來， 銀監(jiān)會對地方政府投融資平臺貸款出臺了一系列監(jiān)管意見，加大了管控力度，清理了大量不良平臺貸款， 遏制了地方政府融資平臺債務(wù)爆發(fā)式增長， 在防控地方政府融資平臺信貸風(fēng)險方面卓有成效。 隨著銀行信貸資金監(jiān)管趨緊，金融創(chuàng)新不斷，風(fēng)險轉(zhuǎn)移， 地方政府投融資平臺風(fēng)險管理出現(xiàn)了新的難度。 因此， 中央銀行和銀監(jiān)會要不斷完善頂層設(shè)計(jì)，針對新問題，及時研究新措施，全面規(guī)范地方政府投融資平臺借貸行為， 保證對信貸資金供給的全面控制。

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