林地管理中存在問題及解決對策

陸榮漢

摘?要?林地資源是森林資源的重要組成部分，是區(qū)域生態(tài)建設的基礎。以廣西象州林地資源為例，對林地管理中存在的問題進行分析，并提出了相應的解決對策，希望能對相關的林地管理者有一定啟發(fā)。

關鍵詞?林地管理；問題；對策；廣西象州縣

中圖分類號：F326.2?文獻標志碼：B?文章編號：1673-890X(2014)06-031-03

象州地處廣西省中部偏南盆地內(nèi)緣，屬于亞熱帶季風氣候區(qū)，全年降雨量充沛，縣內(nèi)河流屬珠江流域西江水系，水文狀況、地質(zhì)地貌情況良好。象州境內(nèi)主要河流資源豐富，包括流經(jīng)縣境西部的紅水河，隸屬珠江水系的柳江，縣內(nèi)大小水庫分布較多，有利于象州林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。從象州森林資源分布看，該縣土地總面積為192673.7 hm2，森林面積為68889.5 hm2，林業(yè)用地面積為75910.2 hm2，占本區(qū)土地面積的42.4%，森林覆蓋率在達40%以上。象州林業(yè)資源豐富，森林覆蓋率及林地占用率比例較高，但在林業(yè)管理中仍然存在很多管理問題。

1?林地管理存在的問題

1.1?規(guī)劃滯后，征占用林地無序

林地管理規(guī)劃滯后是影響林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。當前，由于國家政策的積極引導，各種建設用地、養(yǎng)殖業(yè)用地范圍不斷向低丘山地轉移，各類項目對土地面積的需求不斷增加，直接導致區(qū)域內(nèi)林地面積及林業(yè)用地面積不斷萎縮。從林地征用過程看，各種非法占有林地的問題比較突出。象州縣區(qū)內(nèi)很多在建項目和重點工程往往不遵守審批核審手續(xù)，未經(jīng)申報就直接占用林地開工建設；很多開礦、采石項目臨時征用林地，并未接受林業(yè)部門的整體規(guī)劃，往往是不批也占用使用。同時，很多政府招商引資項目在申報林地使用額度時，往往存在少批多占的現(xiàn)象，將很多附屬性工程或配套工程不列入主體項目進行申報核準。這種無序性林地占用直接影響到象州林業(yè)管理規(guī)劃的實施程度，同時也直接造成林地面積的無序性浪費。

1.2?部門之間權責不明，監(jiān)管不力

林地管理無序，監(jiān)察處罰滯后等問題也十分嚴峻，林業(yè)管理問題并不是僅僅涉及到林業(yè)管理部門，同時也涉及到地方政府其他部門，部門之間的權責不清導致林業(yè)監(jiān)督管理困難重重。地方政府為吸引資金發(fā)展本區(qū)域經(jīng)濟，在招商引資的同時為投資者提供了許多政策及行為上的便利，例如一些區(qū)域重點項目存在非法、濫用林地等問題，相關部門也未能及時采取糾正措施，導致林業(yè)管理上存在處罰監(jiān)管困境。同時，我國《森林法實施條例》規(guī)定，凡是未經(jīng)過縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，非法占用林地，并擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每1 m2 10～30元的罰款。森林法實施條例從政策本身為林業(yè)管理提供法律依據(jù)。但是，在現(xiàn)實中，由于公眾的林業(yè)管理意識淡薄，林業(yè)管理部門收集相關信息的成本較高，導致林業(yè)監(jiān)管存在執(zhí)行困境。同時，在林業(yè)監(jiān)管過程中，由于部分項目與本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相互聯(lián)系，地方政府及其相關部門出面干涉監(jiān)管的情況也時有發(fā)生，一些非法占用林地的行為多以補辦手續(xù)、少繳罰款等形式進行處理。

1.3?林地管理面積認定、取證困難

從非法占用林地的基本特征看，當前林地占用多為民營集體林地，其具體的使用項目、用途較多，各種非法轉讓、出租、強占林地、擅自改變林地用途的行為屢見不鮮。這些違法主體多與政府相關部門有聯(lián)系，事前未經(jīng)縣級以上政府部門審批，就強制占用、使用區(qū)域林地資源，也有部分主體在租用林地過程中直接忽略政府審批過程，私下進行林地轉讓交易，例如，個別取得采礦權的企業(yè)未報當?shù)亓謽I(yè)管理部門核準，私下將依法開采礦產(chǎn)資源權層層轉包或倒賣，不能嚴格按照林地使用及采礦轉包合同進行手續(xù)辦理，造成林地管理責任主體不清，林地管理面積認定困難等問題。除林地使用責任主體不清以外，很多非法占用主體對林地進行濫砍亂伐，私自改變林地使用途徑，導致林業(yè)管理當局很難準確核實立木株數(shù)、蓄積。違法主體的責任追究過程中也添加了很多其他利益關系的干涉行為，相關責任單位之間相互推諉，嚴重影響林業(yè)管理部門的調(diào)查程序及取證落實過程。

1.4?開發(fā)隨意，林地資源被蠶食

林業(yè)管理問題突出也與公眾林業(yè)管理意識淡薄相關。從林業(yè)管理實踐中看，當前公眾對林業(yè)資源的保護意識不夠，地方政府也存在林業(yè)管理不重視現(xiàn)象。在積極促進經(jīng)濟發(fā)展與保護林業(yè)資源2項目標的實現(xiàn)中，個別政府部門傾向于將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展作為頭等大事，甚至將經(jīng)濟發(fā)展凌駕于國家法律法規(guī)之上，對有利于該區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重點項目容忍較多，無形中默許了很多違規(guī)占地、用地行為。另一方面，一些群眾由于缺乏必要的資源保護意識，不了解森林用地的基本法律規(guī)程，將集體的林地使用權以較低的補償價格轉讓給項目建設單位，并不報縣級林業(yè)機關，這在一定程度上助長了開發(fā)商隨意開發(fā)的違規(guī)行為，導致區(qū)域林業(yè)資源不斷被濫用蠶食。

2?林地管理的對策與措施

2.1?加強學習宣傳，提高林地重要性認識

加強林業(yè)管理力度。首先，要積極提升政府部門及公眾的林業(yè)資源保護意識，不斷加大宣傳教育，提高相關主體對林地重要性的認知程度。一方面政府部門要轉變經(jīng)濟發(fā)展理念，依法落實科學發(fā)展觀，不斷提升可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展理念，改變傳統(tǒng)的以資源代價換取經(jīng)濟發(fā)展的落后經(jīng)濟發(fā)展思路。另一方面，要通過各種宣傳教育手段，提升群眾尤其是農(nóng)村地區(qū)居民的林地保護意識，以群眾樂于接受的宣傳方式提升全區(qū)對林業(yè)保護的重視程度，并要求普通公眾加入到林業(yè)監(jiān)管進程中來，發(fā)動群眾積極監(jiān)管違規(guī)林地管理的行為。在政府各部門之間建立有效的溝通、協(xié)作責任機制，加強領導，從區(qū)域生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展全局出發(fā)，理順林業(yè)、土地、礦產(chǎn)等相關部門之間的權責關系，達成區(qū)域發(fā)展共識。林業(yè)部門作為林業(yè)管理的主控機構，應該做好年度的林業(yè)管理規(guī)劃工作，明確年度區(qū)域林業(yè)用地范圍及數(shù)量，對于林業(yè)用地審批要科學、合理。

2.2?健全制度，落實責任

加強林業(yè)管理制度保證，具體落實監(jiān)管責任，保證林業(yè)管理有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。按照國家《森林法實施條例》，積極完善區(qū)域林地預審制度，將林地占用審查納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的前置環(huán)節(jié)進行審批立項，將林地使用預審作為林業(yè)管理部門核實相關林業(yè)信息的基礎環(huán)節(jié)。嚴格按照實施法規(guī)定，允許林地經(jīng)營主體在其所經(jīng)營的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務的工程設施，但是，若要修筑其他工程設施，需要將林地轉為非林業(yè)建設用地的，必須依法辦理建設用地預審、審批手續(xù)。同時，林業(yè)管理當局要依法建立林地臺賬管理制度，定期對區(qū)域內(nèi)的林地使用情況及用途等進行數(shù)據(jù)維護及動態(tài)調(diào)整，在林業(yè)主管部門的預審基礎上，實現(xiàn)對地方林地使用、擬使用情況進行登記造冊，便于林業(yè)監(jiān)察管理及林業(yè)規(guī)劃。同時，在林業(yè)用地管理中實施專家審批制度，不斷探索科學、合理的林地規(guī)劃程序及用地審批流程。

2.3?林地管理與群眾路線相結合，嚴格管理

從象州縣乃至全國林地管理都存在亂占林地、私挖亂采和毀林開墾這3大問題，這些問題的發(fā)現(xiàn)和識別并不能單純依靠林業(yè)管理部門的調(diào)查、調(diào)研力度，從林業(yè)管理部門的人員配置看，部門工作人員數(shù)量不多，在依法管理意識上也存在較多問題，這都直接影響到林業(yè)監(jiān)管成效。堅持林地管理的群眾路線，從群眾中來，到群眾去，依靠群眾加強林業(yè)監(jiān)管力度。林業(yè)部門受人員、信息等方面的局限，在獲取林業(yè)監(jiān)管信息方面的成本較大、監(jiān)管力度不夠，充分發(fā)動民間力量，提升群眾的監(jiān)管參與性，可以有效地提升林業(yè)管理部門的監(jiān)管行為有效性。同時，要有效提升林業(yè)管理部門日常監(jiān)管的有效性，對違法占用林地者進行嚴厲依法打擊，加強日常監(jiān)管執(zhí)行行為。林業(yè)管理部門自身也要不斷提升林業(yè)監(jiān)管、審查的頻率，做到定期對轄區(qū)內(nèi)的林地使用、占用情況進行稽查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違法行為，嚴格按照相關程序進行依法追究，加大對違法行為的懲處力度，最大限度地減少林地非法流失。

（責任編輯：劉昀）