新形勢(shì)背景下我國(guó)保障性住房供需平衡存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

王強(qiáng)++李琳

摘 要：本文在剖析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從改革保障性住房保障體制、保障性住房土地供應(yīng)機(jī)制及保障性住房保障籌融資機(jī)制等方面提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房；制度改革；對(duì)策建議

隨著全國(guó)戶(hù)籍制度改革、城鎮(zhèn)化水平提高等新情況的出現(xiàn)，保障性住房數(shù)量越建越多缺口卻越來(lái)越大，可見(jiàn)，在新形勢(shì)下，對(duì)保障性住房供需平衡的研究勢(shì)在必行。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度的歷史沿革

（一）住房福利分配制度階段（1949年-1987年）：在這一階段，城鎮(zhèn)居民收入較低，政府實(shí)行完全福利化的城鎮(zhèn)居民住房政策，即在住房福利分配制度內(nèi)，所有城鎮(zhèn)住房由國(guó)家和單位統(tǒng)一籌集資金建設(shè)、統(tǒng)一進(jìn)行實(shí)物配給，以收取極低租金和國(guó)家專(zhuān)門(mén)補(bǔ)貼的方式進(jìn)行維護(hù)管理。

（二）住房制度改革探索階段（1988年-1997年）：中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分之一，住房改革目標(biāo)被定為“按照社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)住房商品化 [2]”，在這個(gè)階段，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)的住房福利分配政策向住房商品化政策的轉(zhuǎn)變，保障性安居工程的引入，是我國(guó)解決中低收入家庭住房保障問(wèn)題第一次大膽的嘗試。

（三）構(gòu)建住房多層次保障體系階段（1998年-至今）：

1998年，我國(guó)首次提出“建立和完善以經(jīng)適房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”概念，終結(jié)了長(zhǎng)達(dá)近50年住房實(shí)物分配的歷史，開(kāi)始了對(duì)不同收入階層不同住房供應(yīng)政策，逐步建立經(jīng)適房、公租房、廉租房等保障性安居工程多層次的住房保障體系。

二、新形勢(shì)下我國(guó)保障性住房供需平衡存在的主要問(wèn)題

（一）管理政策銜接不當(dāng)。隨著城鎮(zhèn)化水平提高、各城市相繼實(shí)施戶(hù)籍制度改革等因素影響，原有的保障性住房管理政策已經(jīng)不適用于當(dāng)前管理，但是，調(diào)整具有一定的滯后性，就會(huì)存在管理制度、準(zhǔn)入資格條件等方面存在一定的問(wèn)題。

（二）城鎮(zhèn)保障性住房缺口逐步增大。受城鎮(zhèn)化、戶(hù)籍改革、農(nóng)民工大量進(jìn)城務(wù)工等因素影響，雖保障性住房在不斷建設(shè)，隨著保障范圍的擴(kuò)大，保障性住房建設(shè)的量遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有辦法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的住房需求，由于受資金、用地等因素制約，保障性住房不可能永不停息的建設(shè)，因此保障性住房缺口問(wèn)題日益突出。

（三）保障性住房供給和保障模式不經(jīng)濟(jì)。目前，我國(guó)大多城市保障性住房建設(shè)仍然主要采用政府承擔(dān)投資建設(shè)且以實(shí)物保障模式為主，很少部分采用貨幣補(bǔ)貼或者購(gòu)改租等方式，這種情況下，容易出現(xiàn)保障性住房“滯銷(xiāo)”情形，也會(huì)導(dǎo)致資金投入不經(jīng)濟(jì)和城市土地資源利用的低效益。

（四）用地問(wèn)題仍然比較突出。保障性住房用地主要采用劃撥和出讓的方式獲取，這樣會(huì)導(dǎo)致保障性住房項(xiàng)目沒(méi)有商業(yè)用地，配套的公建部分過(guò)少，且保障房和商品房用地范圍不能?chē)?yán)格區(qū)分，開(kāi)發(fā)商獲取土地后對(duì)商品房用地部分的土地出讓金交付積極性不高；另外，出讓方式供地的保障性住房用地存在配建的保障房項(xiàng)目建設(shè)量小等問(wèn)題，還有些用地問(wèn)題比較復(fù)雜，政府難以監(jiān)管到位等。

（五）資金缺口大融資渠道卻單一。我國(guó)大多數(shù)城市保障性住房資金供給缺口都比較大，再加上有些已建的保障性住房因配套設(shè)施不全等問(wèn)題“滯銷(xiāo)”、保障性租金較少、財(cái)政投入資金回籠不暢等原因，保障性住房資金難以循環(huán)運(yùn)營(yíng)。雖然現(xiàn)在有些城市采取市場(chǎng)性投資模式如BT模式，但運(yùn)用效果不佳，保障性住房投融資平臺(tái)建設(shè)不完善等，資金缺口較大，也會(huì)進(jìn)一步制約保障性住房建設(shè)。

三、我國(guó)保障性住房供需平衡的對(duì)策建議

（一）積極推進(jìn)保障性住房制度改革及模式轉(zhuǎn)變。制度是先導(dǎo)，建議通過(guò)制度改革，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民“住有所居”與房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和租賃市場(chǎng)活躍有機(jī)統(tǒng)一。目前，城市產(chǎn)權(quán)式保障性住房的供給在一定程度上稀釋和割裂城市房地產(chǎn)市場(chǎng)，延緩了房地產(chǎn)業(yè)資本“回籠”，在城鎮(zhèn)化加速階段，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是有利于城市建設(shè)及財(cái)政收入的二次分配，應(yīng)引導(dǎo)保障模式從以前的“產(chǎn)權(quán)保障+實(shí)物保障”為主逐步過(guò)渡到“使用權(quán)保障+貨幣保障”的形式，積極探索建立健全保障性住房市場(chǎng)供應(yīng)機(jī)制和貨幣保障性機(jī)制，出臺(tái)相應(yīng)的管理制度，鼓勵(lì)城市現(xiàn)有閑置住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)，有力推進(jìn)城市房地產(chǎn)業(yè)健康轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城市住房租賃市場(chǎng)的繁榮和城市閑置住房的充分利用，同時(shí)，在科學(xué)合理梯度貨幣補(bǔ)貼制度的情況下，滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民“住有所居”的居住需求。

（二）建議推廣“以需定?！北Ｕ夏Ｊ健Ｔ谛滦蝿?shì)下，一定要先摸清城鎮(zhèn)保障性住房需求量，根據(jù)需求合理制定好城市近期、中期、長(zhǎng)期的保障計(jì)劃，通過(guò)政府增加投入、增加土地供應(yīng)等方式填補(bǔ)城市保障性住房的缺口。在中長(zhǎng)期上，建議通過(guò)立法等形式，規(guī)定基本停止產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障住房的供應(yīng)，保障性住房主要通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)與貨幣補(bǔ)貼的保障形式實(shí)現(xiàn)保障。

（三）構(gòu)建多層次、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障機(jī)制。根據(jù)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等需要，在關(guān)注城市人口保障的同時(shí)，也要關(guān)注進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、城市新增就業(yè)人員、人才等人群的住房保障問(wèn)題，逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。一方面，采用低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋方式，逐步擴(kuò)大城市的覆蓋面，解決和改善長(zhǎng)期居住在城市或者有愿望居住在城市的進(jìn)程務(wù)工人員的住房問(wèn)題，通過(guò)貨幣補(bǔ)償建筑等用工企業(yè)新建臨時(shí)住房，滿(mǎn)足流動(dòng)性強(qiáng)、短期逗留在城市的務(wù)工人員的住房問(wèn)題；通過(guò)階梯式貨幣補(bǔ)貼保障剛畢業(yè)大學(xué)生、引進(jìn)人才等人群的住房問(wèn)題。同時(shí)，在滿(mǎn)足住房數(shù)量需求的條件下，要不斷改善城鎮(zhèn)居民住房及居住環(huán)境的質(zhì)量。

（四）改革保障性住房用地供應(yīng)機(jī)制。保障性住房用地應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。應(yīng)該根據(jù)城市土地利用總體規(guī)劃、保障性住房發(fā)展規(guī)劃及新形勢(shì)下保障性住房需求狀況等，有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展。一方面，要確保年度工作任務(wù)用地供給，另一方面，也要探索出創(chuàng)新間接供地機(jī)制，合理配建，合理提高容積率，建設(shè)保障房時(shí)，建議建設(shè)以高層住宅為主，適當(dāng)采用圍合布局等方式提高容積率。

（五）改進(jìn)住房保障籌融資渠道。一是要積極發(fā)揮政府財(cái)政資金作用，在加大政府財(cái)政投入的同時(shí)，根據(jù)政府財(cái)政能力和實(shí)際需求水平合理確定保障性住房自建的規(guī)模，優(yōu)化保障性住房供給結(jié)構(gòu)，做到以需定量，并要積極發(fā)揮財(cái)政財(cái)務(wù)隱形投入的杠桿作用；二是積極搭建保障性住房建設(shè)投融資平臺(tái)，建立健全投融資公司法人治理結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政貼息、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠和項(xiàng)目?jī)A斜等相關(guān)政策扶持力度；三是加強(qiáng)社會(huì)資本的引導(dǎo)，建立健全BOT、TOT、PPP、PFI、ABS等投融資模式相關(guān)法規(guī)制度；四是提高城市住房公積金使用效率，擴(kuò)寬公積金用于保障性住房建設(shè)的渠道。

（六）建立健全分配和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體制機(jī)制。一方面，各個(gè)城市根據(jù)新的形勢(shì)，修改完善保障性住房保障對(duì)象，進(jìn)一步完善保障對(duì)象的準(zhǔn)入機(jī)制；另一方面，也要強(qiáng)化監(jiān)督保障性住房的退出機(jī)制，通過(guò)建立完備的收入征信制度，當(dāng)保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)條件轉(zhuǎn)好時(shí)，要及時(shí)要求其騰退或者停止享受貨幣補(bǔ)貼，供需保障的人群使用；另外，各地也要不斷探索建立公租房和經(jīng)適房等保障性住房并軌的保障機(jī)制，鼓勵(lì)保障對(duì)象在市場(chǎng)上租賃房屋，然后享受一定的租賃補(bǔ)貼，從而減輕房源的壓力。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組.關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案[N]，1988（1）endprint