滄州市推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略研究

李滿營

摘 要：當(dāng)前，滄州市已進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段，正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整的艱巨任務(wù)。積極穩(wěn)妥、扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是實(shí)現(xiàn)滄州市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，是融入京津冀協(xié)同發(fā)展、建設(shè)沿海強(qiáng)市的有力支撐，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，對于全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大深遠(yuǎn)意義。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；環(huán)境；資源；二元化體制；滄州市

中圖分類號：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0071-02

一、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的必然性

1.城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。工業(yè)革命以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史表明，一國要成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時，必須注重城鎮(zhèn)化發(fā)展。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化猶如同胞兄弟，同生共長：工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容；城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的空間落實(shí)，是工業(yè)化的必然結(jié)果。一國的工業(yè)化率達(dá)到30%時，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到60%；工業(yè)化率達(dá)到40%時，城鎮(zhèn)化率一般在75%以上。滄州市工業(yè)化率已達(dá)到50%，但城鎮(zhèn)化水平只有 45.18 %。當(dāng)然這也表明城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間依然較大，預(yù)計到2020年這一數(shù)字將超過56%。

2.城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略任務(wù)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主攻方向。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用越來越凸顯出來。一般來說，第三產(chǎn)業(yè)在工業(yè)化的后期，就業(yè)人數(shù)會超過第二產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)會逐漸大于第二產(chǎn)業(yè)；同樣，它對人類活動集聚的要求，也高于第二產(chǎn)業(yè)。滄州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期是二三一的結(jié)構(gòu)，2013年，第三產(chǎn)業(yè)占GDP 36.2 %，比第二產(chǎn)業(yè)低16.3%。城鎮(zhèn)化過程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會擴(kuò)大生活性服務(wù)需求；生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動、社會分工的細(xì)化，也會擴(kuò)大生產(chǎn)性服務(wù)需求，從而推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)化滄州經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

3.城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑。滄州市農(nóng)村人口過多、水土資源緊缺，在城鄉(xiāng)二元體制下，土地規(guī)模經(jīng)營難以推行，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農(nóng)”問題的根源。該市人均耕地僅0.1公頃，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模約0.6公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的門檻。城鎮(zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人均資源占有量相應(yīng)增加，可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；蜋C(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，會進(jìn)一步增強(qiáng)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

4.推進(jìn)城鎮(zhèn)化有利于擴(kuò)大國內(nèi)需求。我們現(xiàn)在經(jīng)常講，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸是需求，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸同樣是需求，特別是內(nèi)需，內(nèi)需是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動力，擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化。由于城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出是農(nóng)村居民的3.1倍，因而貢獻(xiàn)了全部居民消費(fèi)支出的75%左右。若城鎮(zhèn)化水平再進(jìn)一步，即更多的農(nóng)村居民變?yōu)椤俺抢锶恕保瑥亩钩擎?zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級、消費(fèi)潛力不斷釋放，也會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，這將為滄州市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供持續(xù)的動力。

二、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問題

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。滄州市的城鎮(zhèn)化過去是以工業(yè)為核心的，沒有把城鎮(zhèn)化一開始就建立在服務(wù)性行業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)之上。因此，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相當(dāng)薄弱，從而大大降低了城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力的吸納力和消化力，減慢了城鎮(zhèn)化的應(yīng)有發(fā)展步伐。目前，滄州市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平偏低且不均衡，滄州市、黃驊市、任丘市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對較高，但大部分市縣城鎮(zhèn)化發(fā)展水平處在相對較低的水平。2013年，滄州市城鎮(zhèn)化率為45.18%，低于全省48%和國家53.73%的平均水平，遠(yuǎn)低于北京和天津的86.3%、83%城鎮(zhèn)化水平，沒有100萬以上人口城市。京津冀協(xié)同發(fā)展是我國重大國家戰(zhàn)略，但是，從城市人口和規(guī)模來講，滄州市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和質(zhì)量從某種角度來講，制約著京津冀一體化。滄州市總體城市規(guī)模偏小，難以形成有競爭力的城市群帶動周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.二元格局制約城鎮(zhèn)化發(fā)展。在城鄉(xiāng)二元化體制下，國家通過行政、法律和政策的手段把全體社會成員劃分為城市戶口與農(nóng)村戶口兩大類，將其生產(chǎn)、職業(yè)、居住及生活空間固定化，常常造成人口、資源的不合理配置，甚至資源浪費(fèi)，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。改革開放以來，黨和國家推行了一系列改革措施，尤其是廢除了城鄉(xiāng)二元的糧食供應(yīng)制度，改革戶籍管理方式，放寬農(nóng)民進(jìn)城的政策，逐漸打破了長期城鄉(xiāng)隔絕的局面。然而，迄今城鄉(xiāng)有別的政策和制度并沒有完全消除，農(nóng)民進(jìn)城及流動仍受到諸多的政策上歧視和制度上的束縛。這也成為阻礙了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大的制度性障礙。

3.城鎮(zhèn)化存在巨額資金缺口。市民化是一項高成本的改革，農(nóng)民工要穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這“五件衣服”，需要大量公共投入。有專家測算，我國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元，中小城市為十幾萬元。滄州市城鎮(zhèn)規(guī)劃，到2020年，全市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%左右，城鎮(zhèn)人口達(dá)到500萬人以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。也就是未來6年內(nèi)約有350萬農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)市民化，以人均市民化成本為10萬元計算，為此至少需要3 500萬元的成本。財政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但滄州年財政收入目前只有幾百億，能投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)之中的資金十分有限。

4.城鎮(zhèn)化過程中的資源消耗和生態(tài)環(huán)境破壞問題。城鎮(zhèn)的形成發(fā)展與環(huán)境條件密切相關(guān)，其發(fā)展依賴于良好的自然環(huán)境，同時也深刻影響著自然環(huán)境。城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也給自然環(huán)境帶來了巨大的壓力。這種壓力主要是由于城鎮(zhèn)的工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和日常生活所消耗的大量自然資源以及排放廢棄物的數(shù)量超過了自然環(huán)境的承載能力而引起的。若繼續(xù)搞“大躍進(jìn)”式的城鎮(zhèn)化，勢必對生態(tài)環(huán)境造成更為嚴(yán)重破壞。endprint

三、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的措施

（一）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，走城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化道路

1.從戶籍制度改革來看，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。（1）應(yīng)逐步構(gòu)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民登記制度，實(shí)行居住證制度。實(shí)施以身份證為核心、以居住地為基礎(chǔ)的身份統(tǒng)一、機(jī)會均等、權(quán)利平等、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口管理體制，為城鄉(xiāng)人口自由流動創(chuàng)造條件。（2）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，將社會保障與戶口、土地產(chǎn)權(quán)剝離，推動公共服務(wù)均等化。建立一個多元化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，中央和地方都要投錢，企業(yè)也需要參與進(jìn)來，為農(nóng)民進(jìn)城及失地農(nóng)民提供公平的社會保障。改變政府“取而不予”，企業(yè)“用而不養(yǎng)”的現(xiàn)象。

2.從農(nóng)地制度改革來看，核心的問題是破除城鄉(xiāng)二元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)益平等、自由交換，為土地流轉(zhuǎn)及土地資源的合理配置提供保障。（1）落實(shí)土地確權(quán)辦證。地方政府要盡快落實(shí)土地的確權(quán)辦證工作，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。（2）建立農(nóng)地的退出機(jī)制。承包地過去只有三項權(quán)利：占有、使用、收益，現(xiàn)在增加了流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保，權(quán)能完善了。我們要鼓勵那些在城市或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定職業(yè)和經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)和退出土地，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。讓農(nóng)民真正分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增值收益，實(shí)現(xiàn)土地出讓從以行政征用為主向以市場配置為主轉(zhuǎn)變。

（二）走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)化道路

1.注重生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施和宜居生態(tài)工程建設(shè)。推進(jìn)汽車交通轉(zhuǎn)向生態(tài)交通，以最小的化石能源消耗和物流，實(shí)現(xiàn)城市流通功能的便利通達(dá)。將耗能建筑變?yōu)楫a(chǎn)能建筑，通過地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態(tài)工程措施，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)占用的補(bǔ)償，使建設(shè)用地兼有生態(tài)用地的功能。

2.要發(fā)展緊湊型城市，推進(jìn)適度規(guī)模的城鎮(zhèn)化。堅持土地混合使用和密集開發(fā)的策略，提高滄州市各市縣城區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)的人口和建筑物的密度，鼓勵人們居住在更靠近工作地點(diǎn)和日常生活所必須的服務(wù)設(shè)施的地方，促進(jìn)土地資源高效利用和城市精致發(fā)展。

（三）放寬民間投資的準(zhǔn)入

要引導(dǎo)和支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。目前，大量民間資金找不到投資渠道，需要引導(dǎo)其發(fā)揮作用，否則會亂用。只要政府能夠提供公平競爭機(jī)會，創(chuàng)造良好市場環(huán)境，一定能發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，帶動社會各個層面的力量共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化。如目前運(yùn)作比較成熟的企業(yè)建設(shè)經(jīng)營，收回成本和收益后再轉(zhuǎn)給政府的BOT、BT模式，還有采取公共私營合作的PPP模式，都是比較好的融資方式。

（四）以產(chǎn)業(yè)為支撐，大力促進(jìn)生產(chǎn)要素的聚集

1.建立和完善開發(fā)區(qū)功能，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢項目向市縣和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚，提高小城鎮(zhèn)綜合承載能力。完善工業(yè)園區(qū)地下和地上的各種市政基礎(chǔ)設(shè)施、投融資政策等方面為企業(yè)落戶園區(qū)創(chuàng)造良好環(huán)境。通過工業(yè)園區(qū)帶動人口聚集，人口膨脹又帶動服務(wù)業(yè)發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，由此推動縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終形成工業(yè)園區(qū)和縣城建設(shè)的良性循環(huán)。

2.現(xiàn)階段必須堅持“高也成、低也就”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇方向。即在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的同時，繼續(xù)促進(jìn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善有利于勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策和生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。

3.發(fā)展社會化、專業(yè)化的生產(chǎn)服務(wù)體系，開辟現(xiàn)代物流服務(wù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新領(lǐng)域。要關(guān)注服務(wù)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)“營改增”為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。滄州市有黃驊港、京九鐵路等和多條高速連接京津，所以，要充分利用京津冀一體化機(jī)會發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，特別是物流業(yè)發(fā)展。同時，要擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)，支持社會力量興辦各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展養(yǎng)老、健康、旅游、文化等服務(wù)，落實(shí)帶薪休假制度。

4.大力發(fā)展職業(yè)技能教育，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的本領(lǐng)。農(nóng)民工要更好地融入城市，不僅僅只是“洗腳上樓”，非常重要的是“洗腦進(jìn)城”，而如果沒有教育培訓(xùn)，那只能是低端勞動者。

[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint