征地制度改革與農(nóng)民補(bǔ)償安置問題探討

任云+關(guān)欣

摘 要：目前，在現(xiàn)行的法律法規(guī)推行的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行征地補(bǔ)償安置，已難適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。針對征地安置常見問題作了分析，認(rèn)為解決問題的關(guān)鍵是適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，措施是打破單一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障制度，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：征地制度；失地農(nóng)民；安置補(bǔ)償

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0061-02

一、現(xiàn)行征地制度存在的問題

黨的十八大提出了在2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉奮斗目標(biāo)。要增加農(nóng)民收入，保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。然而，在加速推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程中，需要大量征用農(nóng)村集體土地，使不少農(nóng)民失去土地這個(gè)祖祖輩輩賴以生存的基礎(chǔ)。原有的征地安置政策和辦法已使多數(shù)“失地”和“少地”的農(nóng)民不能獲得長期的生活保障，這是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展建設(shè)小康社會(huì)大局的問題。同時(shí)也是直接涉及土地政策與土地的社會(huì)保障功能問題。經(jīng)分析匯總，征地安置有如下常見問題。

1.企業(yè)招工安置問題

在征地時(shí)，被征地的農(nóng)戶要求用地單位招工安置，其結(jié)果并不理想，特別是在山區(qū)農(nóng)村。因?yàn)樯絽^(qū)農(nóng)村的企業(yè)大多數(shù)經(jīng)營不好，前幾年有的企業(yè)被錄用，現(xiàn)絕大多數(shù)已失業(yè)，變成“一無所有”。個(gè)別市場競爭力較強(qiáng)的企業(yè)，對用工的要求較高，而普通的農(nóng)民不適應(yīng)，最先被淘汰下崗；效益差的虧損的企業(yè)不是被撤并就是破產(chǎn)，他們同樣又成了“無產(chǎn)者”。

2.一次性貨幣安置問題

這是普遍推行的安置方式。村集體對這種一次性貨幣安置方式也因村而異，但一般是采用“人地對應(yīng)”的分配辦法全額到戶，即某戶被征用了多少地，就該分給多少錢。另一種方式是村集體組織留用一部分，按人口分一部分，再按被征用地戶面積分一部分。村集體組織留用部分征地款雖是用于村級公益事業(yè)、村干部誤工補(bǔ)貼和招待費(fèi)等，但村民意見較大。

由于山區(qū)農(nóng)村人均農(nóng)田還達(dá)不到1畝，雖然地價(jià)有所上漲，但上漲的幅度不大。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)偏高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其中土地補(bǔ)償費(fèi)為耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，為耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4—6 倍計(jì)算。這兩項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)相加每畝4 萬元左右，鄉(xiāng)下約每畝2萬元。所以，被征用地的農(nóng)戶手中得到錢的數(shù)目不是很大，且又是把子孫幾代的“飯碗田”的錢都先拿來用了，又加上相當(dāng)部分農(nóng)民素質(zhì)不高，消費(fèi)不合理，不久就把子孫的“飯碗田”吃得精光，生活得不到保障。有的靠勞務(wù)輸出進(jìn)城做農(nóng)民工生存；有的用征地安置費(fèi)辦廠、做生意，不久就虧空；有的好吃懶做亂消費(fèi)；有的參與賭博輸光。如此等等現(xiàn)象給社會(huì)帶來不穩(wěn)定因素，給政府增加“包袱”。

3.留用地安置問題

所謂留用地，即在征用地過程中按一定比例返還給被征地農(nóng)戶或被征地村集體的一種輔助安置方式。這種方式弊端特別多，其主要有浪費(fèi)土地資源、私下非法轉(zhuǎn)讓，使得村干部產(chǎn)生腐敗土壤。

（1）浪費(fèi)土地資源。留用地一般按征地面10%—15%返還留用，這塊面積較大，土地浪費(fèi)極為嚴(yán)重。例如，某縣工業(yè)小區(qū)征地300多畝，村集體和農(nóng)戶留用就30多畝。相當(dāng)部分農(nóng)戶有2幢房子及其地基，原來就又有寬敞的住宅，自己不需要建房，留用地在短期內(nèi)又賣不出去，撂荒時(shí)間較長，受損的是農(nóng)民自己的利益，又浪費(fèi)了土地資源。

（2）私下非法轉(zhuǎn)讓，滋生村干部腐敗土壤。由于沒有嚴(yán)格按照土地管理法等法律法規(guī)行政，留用地比例大，被征地農(nóng)戶自己不需要建房用地，只好私下轉(zhuǎn)讓給他人建房。在征地中給村集體留用地，給素質(zhì)高的村干部為村民造福能發(fā)揮一定的作用。但山區(qū)相當(dāng)部分村級干部素質(zhì)不高，爭當(dāng)村干部的目的是為了個(gè)人撈錢和享受。村集體留用地給這類村干部滋生了腐敗土壤，使他們有機(jī)會(huì)利用留用地這塊肉不斷地吞噬，從而使他們走上違法的道路。

4.暗中補(bǔ)償安置問題

為了解決征地難的問題，在征地中往往以其他的名義給被征地者進(jìn)行補(bǔ)償。暗中補(bǔ)償五花八門，對個(gè)別蠻不講理且又有一定靠山背景的被征地難點(diǎn)戶，給予增加面積補(bǔ)償，雙方討價(jià)還價(jià)，同意簽協(xié)議后就帶動(dòng)了全部被征地農(nóng)戶，征地難的問題就迎刃而解；有的征地難點(diǎn)戶是村干部，只要他們幾個(gè)行得通，其他人也就通了。針對這種情況，征地者給予該村集體公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)等名目，暗中進(jìn)行補(bǔ)償。村干部又以“是他們討來的錢”為由，按村委會(huì)規(guī)定比例又可以得到一筆可觀的獎(jiǎng)金。如此等等，農(nóng)民心理不平衡，給國家?guī)硪欢ǖ膿p失，使國家的法律顯失平衡。

5.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性問題

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性主要體現(xiàn)在橋路的征用地和重點(diǎn)工程項(xiàng)目與一般工程項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同問題，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比通常項(xiàng)目征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低7—8倍。例如，某縣城范圍內(nèi)一般項(xiàng)目征地補(bǔ)償是90元/平方米，鄉(xiāng)下45元/平方米，而橋路項(xiàng)目征地補(bǔ)償縣城范圍內(nèi)是11元/ 平方米，鄉(xiāng)下是6.5元/平方米，直接受損的是被征地的農(nóng)民。另外，農(nóng)民在討價(jià)還價(jià)中抓住地級差的土地價(jià)格不放，說明土地價(jià)格的評估制度缺乏合理的界定。同時(shí)，橋路、水電等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目征用地報(bào)批有些地方有時(shí)候按照“長官意見”有虛報(bào)征地價(jià)格行為，農(nóng)民實(shí)際沒有領(lǐng)到報(bào)批的價(jià)格補(bǔ)償費(fèi)，吃虧的還是農(nóng)民。

綜上所述，原有的征地安置辦法已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口不斷增長的要求，必須改革征地安置制度，完善征地安置政策法規(guī)體系。同時(shí)，這也是很多人的共同呼聲。要妥善解決征地安置問題，其關(guān)鍵是適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，措施是打破單一面窄的安置方式，并有可操作性的法制保障體系支撐。征地補(bǔ)償由土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助兩大要素構(gòu)成，下列探討的是安置補(bǔ)償?shù)姆懂牎?/p>

二、改革征地補(bǔ)償制度，解決失地農(nóng)民生存問題

1.完善征地法規(guī)建設(shè)，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《土地管理法》第40條第六七款指出，依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值30倍。國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一規(guī)定和黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的精神，建議國務(wù)院應(yīng)盡早地制定提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)因地制宜地研究修訂可操作性規(guī)章，各縣（市）再根據(jù)上級法規(guī)規(guī)章，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制訂暫行細(xì)則，完善征地補(bǔ)償安置法規(guī)，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確?！笆У亍鞭r(nóng)民和“少地”農(nóng)民安置工作步入法制化、規(guī)范化和合理化的軌道，切實(shí)解決“無地”農(nóng)民的后顧之憂。endprint

2.科學(xué)合理規(guī)劃用地，保護(hù)弱勢群體利益

弊端明顯的“留地安置、暗中補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性”等做法要廢止。留地安置暴露的問題較多，所以許多地方已經(jīng)取消了這一做法，這對規(guī)范土地市場建設(shè)能起到一定的作用。暗中補(bǔ)償、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性的問題所在，是政府缺乏建設(shè)用地的科學(xué)性、計(jì)劃性、價(jià)格評估合理體系和“陽光行政” 的行為。按照現(xiàn)行法律法規(guī)所定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞胶苋菀缀鲆曓r(nóng)地交易的市場背景和用途轉(zhuǎn)換增值關(guān)系，脫離實(shí)際，使土地利益分配不公，侵害農(nóng)村被征地農(nóng)民弱勢群體利益。要改變其做法，計(jì)劃要先行，將合理的土地年產(chǎn)值評估引入征地補(bǔ)償安置是關(guān)鍵。政府對規(guī)劃要科學(xué)合理，規(guī)劃要一定5 年或10 年不變，甚至更長，避免政府“ 形象泡沫工程” 濫征地，脫離實(shí)際地大搞經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)征地提前一年告知，避免臨時(shí)限制時(shí)間征地的行政手段，造成征地難上加難。土地年產(chǎn)值評估機(jī)構(gòu)再根據(jù)政府的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)先樹立以市場用途為依據(jù)，考察市場主體各方對利益的接受程度，以及社會(huì)的公平原則，對農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的利益進(jìn)行界定和分配的判斷，從中找出適當(dāng)?shù)姆绞剑V泛征求社會(huì)各方意見，各個(gè)工作環(huán)節(jié)都要“ 陽光作業(yè)”，然后形成書面估價(jià)報(bào)告，便于在征地前公告價(jià)格。在此基礎(chǔ)上，交易雙方進(jìn)行談判并達(dá)成協(xié)議，從而解決征地難的問題，避免“領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)定價(jià)”、暗中補(bǔ)償及補(bǔ)償隨意性，確保被征地農(nóng)民的生活保障。

3.縮小城鄉(xiāng)征地安置差價(jià)，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)

征地安置補(bǔ)償價(jià)格城鄉(xiāng)差別太大，雖然鄉(xiāng)村的土地市場價(jià)格不同于縣（市）建制鎮(zhèn)，其商業(yè)價(jià)值也有差異，但土地同樣是鄉(xiāng)村農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。根據(jù)《土地管理法》安置補(bǔ)助規(guī)定，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，為耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6 倍計(jì)算。這里法律描述的“平均年產(chǎn)值”很不均衡，沒有從農(nóng)村大局出發(fā)，又由于地類分級過細(xì)，特別是城鄉(xiāng)年產(chǎn)值價(jià)格懸殊巨大，就顯失公平。生存的自然環(huán)境是難以改變的，而征地補(bǔ)償安置費(fèi)則是人為的。

4.完善安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，改變貧富兩極分化現(xiàn)象

改變分區(qū)位層次、套近中遠(yuǎn)郊和不同用途的安置補(bǔ)償價(jià)格不合理、不公平的做法。按分區(qū)位層次、套近中遠(yuǎn)郊及不同用途的安置補(bǔ)償辦法已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民的生活水平。征地安置補(bǔ)助費(fèi)按分區(qū)層次、套近中遠(yuǎn)郊及不同用途計(jì)算，操作過繁，且被征地農(nóng)民意見較大。只有提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變區(qū)位層次、套近中遠(yuǎn)郊和不同用途的安置補(bǔ)償辦法，制定合理的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一視同仁，才能使被征地農(nóng)民的生活得到保障，改變貧富兩極分化的現(xiàn)象，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)才會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)。

三、加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，合理分配征地安置補(bǔ)償款

征地補(bǔ)償款的分配要堅(jiān)持公開、公平、公正、合法的原則。對征地的補(bǔ)償對象，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，有關(guān)的法律法規(guī)，要廣泛向農(nóng)民宣傳，分配要依法進(jìn)行，方案實(shí)行前要充分討論，事后要張榜公布，真正落實(shí)“兩公告，一登記”制度，接受群眾監(jiān)督。同時(shí)，保證干部、群眾在征地款分配上使用同一法律、政策。特別要注意的是保護(hù)婦女、兒童、老年人的合法權(quán)益，保證他們在征地款分配上與普通村民標(biāo)準(zhǔn)一致。還要嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育有關(guān)政策，落實(shí)有關(guān)在獨(dú)生子女等問題上的土地補(bǔ)償分配規(guī)定。此外，還要注意解決好學(xué)生、軍人的補(bǔ)償款分配問題。原籍系農(nóng)業(yè)戶口的大、中專學(xué)生，戶口遷入學(xué)校，在校期間或未就業(yè)前應(yīng)具有原戶籍地村民的同等待遇。服役的義務(wù)兵，凡農(nóng)業(yè)戶口的具有與村民同樣待遇。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint