加強法制建設(shè) 改進城市失能老人長期照護服務(wù)

謝志輝

摘 要：通過對失能老人等相關(guān)概念的界定，從法律、資金、服務(wù)整合和社會關(guān)注等四個方面分析城市失能老人長期照護中存在的問題原因，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出完善城市失能老人長期照護服務(wù)的對策建議，以期失能老人的長期照護服務(wù)問題能得到社會更多的關(guān)注和重視，從而推進我國“政府、機構(gòu)、社區(qū)、家庭”四位一體的長期照護服務(wù)制度的發(fā)展，更好地實現(xiàn)失能老人的“老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、老有所樂”。

關(guān)鍵詞：失能老人；長期照護；政府主導(dǎo)；長期照護服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)

中圖分類號：F291 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0293-02

據(jù)全國城鄉(xiāng)失能老人狀況研究報告數(shù)據(jù)顯示，“2010年末全國城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約3 300萬，占總體老年人口的19.0%；其中完全失能老年人1 080萬，占總體老年人口 6.23 %。到2015年我國部分失能和完全失能老年人將達4 000萬人，比2010年增加700萬人，占總體老年人口的 19.5%”。[1]

一、相關(guān)概念界定

（一）失能老人

本文研究界定的失能老人是指年齡在60周歲以上，由于年老、疾病、傷殘等原因，在日常生活方面，必須通過他人的協(xié)助或者完全依賴他人的協(xié)助才能完成的老人。

（二）失能老人長期照護服務(wù)

美國保險學(xué)會對老年人長期照護服務(wù)的定義是“在一個較長的時期內(nèi)，由家庭成員或社會專業(yè)人員為功能性損傷（患慢性病或者處于傷殘狀況）的老年人提供的居家服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、運送服務(wù)、社會服務(wù)或其他支持性的服務(wù)?！?[2]

筆者認(rèn)為，長期照護服務(wù)是指為失能老人，提供的一系列長期性、持續(xù)性和綜合性的照顧服務(wù)。主要包括：（1）日常生活照料服務(wù)，即為失能老人提供吃飯等日常生活起居服務(wù)以及外出辦事等服務(wù)。（2）醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，即由專業(yè)護理人員或者在其指導(dǎo)下進行的以康復(fù)保健為目的的服務(wù)。（3）精神慰藉服務(wù)，即指通過聊天、心理護理等方式幫助老年人排遣寂寞、排憂解難，呵護心靈等服務(wù)。

二、城市失能老人長期照護中存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全

盡管目前國家及各地政府都出臺了一系列針對老年人口的法律法規(guī)，但是關(guān)于失能老人長期照護服務(wù)問題的法律法規(guī)卻處于空白。除了《老年人權(quán)益保障法》外，與長期照護服務(wù)有關(guān)的法律基本上是分散于不同的法律法規(guī)中，尚缺乏全國性的專門用于規(guī)范長期照護服務(wù)發(fā)展的單項行政法規(guī)，還主要依靠部門、地方規(guī)章和規(guī)范性文件指導(dǎo)長期照護服務(wù)事業(yè)。相關(guān)法律政策的缺失，直接導(dǎo)致監(jiān)管不到位，導(dǎo)致其長期照護服務(wù)水平低下。

（二）政府的政策扶持力度不足

失能老人長期照護服務(wù)的發(fā)展缺乏政府扶持政策支持。政府對長期照護服務(wù)工作的財政投入不足，對社區(qū)居家照護和機構(gòu)照護的扶持的資金來源主要是福利彩票公益金。由于籌資渠道單一、財政投入不足，不僅導(dǎo)致社區(qū)居家照護覆蓋面和開展項目受限，還制約了養(yǎng)老機構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

（三）服務(wù)資源缺乏有效整合

當(dāng)前，各城市長期照護服務(wù)資源條塊分割，機構(gòu)、社區(qū)和家庭在整合照護服務(wù)資源方面的能力還比較薄弱，不能有效地滿足城市失能老人的長期照護服務(wù)需求。首先是長期照護服務(wù)的資源較為分散，難以形成合力；其次是相關(guān)的人力資源沒有得到有效利用；最后是城市各部門之間沒有形成合理機制。

（四）社會關(guān)注還不夠

隨著我國人口老齡化進程的加快，對養(yǎng)老問題越來越關(guān)注，國家相繼出臺了許多養(yǎng)老服務(wù)政策來提高老年人的福利待遇。但對于失能老人這一特殊人群卻沒有引起足夠的關(guān)注。就城市政府部門而言，未能對其轄區(qū)內(nèi)的所有失能老人的生活狀況進行調(diào)查，也沒有根據(jù)數(shù)據(jù)來推算城市失能老人的發(fā)展規(guī)模，以提前預(yù)防老年人的失能風(fēng)險。缺乏社會各方的重視，制約了城市失能老人長期照護服務(wù)的發(fā)展。

三、發(fā)達國家失能老人長期照護服務(wù)對我國的啟示

（一）完善的法律法規(guī)體系

在對失能老人的長期照護服務(wù)的發(fā)展歷程中，各發(fā)達國家都十分重視相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)，均將長期照護服務(wù)納入法制化、規(guī)范化的軌道。特別是日本出臺了有關(guān)長期照護服務(wù)的專項法律——《長期照護公共保險計劃》，該法律賦予了長期照護服務(wù)事業(yè)制度化的規(guī)范，為該國長期照護服務(wù)事業(yè)的發(fā)展奠定了強有力的法律保障基礎(chǔ)。

（二）多元化的資金籌集渠道

從各發(fā)達國家長期照護服務(wù)的實踐來看，其服務(wù)資金籌集均多元化，既是財政稅收負擔(dān)，又是社會保險繳費，還可以是個人繳納的服務(wù)使用費。大多數(shù)發(fā)達國家都是由政府承擔(dān)主要的資金責(zé)任。此外也都強調(diào)個人的責(zé)任，如美國完全由個人負擔(dān)費用。隨著長期照護服務(wù)的剛性增長，一些國家開始嘗試?yán)妹耖g團體和社會力量來增加服務(wù)財源。

（三）多樣化的服務(wù)模式和內(nèi)容

各發(fā)達國家長期照護服務(wù)的服務(wù)模式和內(nèi)容，都是根據(jù)失能老人的實際照護需求來制定和實施的。其長期照護服務(wù)的模式都包括機構(gòu)照護、社區(qū)照護和家庭照護三種。根據(jù)本國的失能老人的發(fā)展需求，均相應(yīng)地加強各項模式的發(fā)展。照護服務(wù)內(nèi)容也呈多樣化，不僅涉及與日常生活方面有關(guān)的家庭協(xié)助等，也包含了相關(guān)的醫(yī)療康復(fù)服務(wù)、心理輔導(dǎo)和臨終關(guān)懷。

（四）專業(yè)的服務(wù)隊伍

發(fā)達國家在發(fā)展老人長期照護服務(wù)事業(yè)時，都非常注重服務(wù)隊伍的專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。所有從事長期照護服務(wù)的人員，在進入工作崗位前，都必須經(jīng)過國家認(rèn)可的資格考試，考試通過后并接受一定時間的培訓(xùn)，才能獲得相應(yīng)的資格證書并允許上崗。上崗后的從業(yè)人員還需接受定期的培訓(xùn)和崗位考核，以此提高其服務(wù)水平和職業(yè)道德。

四、我國城市失能老人長期照護服務(wù)的發(fā)展對策

（一）我國城市失能老人長期照護服務(wù)的發(fā)展思路

城市失能老人的長期照護服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)按照“四位一體”的思路來構(gòu)建，即“以各地政府為主導(dǎo)、以各自家庭為基礎(chǔ)、以所處社區(qū)為依托、以相關(guān)機構(gòu)為支撐”全面展開。

一是以各地政府為主導(dǎo)。政府有責(zé)任加大對長期照護服務(wù)事業(yè)的管理和指導(dǎo)力度，整合養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)、家庭資源，建立長期照護養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)居家服務(wù)中心的銜接平臺，并給予政策引導(dǎo)、財政投入、法律保障、服務(wù)監(jiān)管與評估。

二是以各自家庭為基礎(chǔ)。中國的家庭仍是養(yǎng)老的重要載體。政府要大力弘揚家庭美德，繼續(xù)發(fā)揮家庭在失能老人長期照護服務(wù)中的獨特作用。要積極改造家庭居住環(huán)境，為失能老人提供適宜的無障礙的生活環(huán)境；全面提高家庭成員的服務(wù)意識；為城市居家失能老人提供及時的健康護理和精神慰藉需求。

三是以所處社區(qū)為依托。城市社區(qū)能夠就近方便地為居家失能老人提供專業(yè)化、社會化的服務(wù)，是家庭照護服務(wù)的后備資源。根據(jù)各失能老人的特點和需要，整合本社區(qū)的各項服務(wù)資源，為城市失能老人提供生活照料等全方位的照護服務(wù)，大力推進城市失能老人的社區(qū)照護服務(wù)的發(fā)展。

四是以相關(guān)機構(gòu)為支撐。當(dāng)家庭和社區(qū)無法承擔(dān)失能老人的長期照護服務(wù)時，養(yǎng)老機構(gòu)必然是城市失能老人長期照護服務(wù)的重要支撐力量。各類養(yǎng)老機構(gòu)要不斷改善各自的服務(wù)設(shè)施，提高服務(wù)質(zhì)量，特別是要強化各自的醫(yī)療服務(wù)水平和專業(yè)護理技能，為失能老人提供更為滿意和貼心的照顧。

（二）完善城市失能老人長期照顧服務(wù)的具體對策

針對城市失能老人長期照護服務(wù)中存在的問題，在借鑒有關(guān)發(fā)達國家長期照護服務(wù)的發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上，筆者提出完善城市失能老人長期照護服務(wù)的對策建議。

1.建立健全長期照護服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)

長期照護服務(wù)的對象是特殊而弱勢的失能老人群體，應(yīng)該受到國家、政府和相關(guān)部門的保護，為此亟需建立健全法律法規(guī)體系，以促進服務(wù)體系的健康發(fā)展與順利運行。我國應(yīng)在充分借鑒國外長期照護相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國失能老人的長期照護服務(wù)現(xiàn)狀，以規(guī)范失能老人的長期照護服務(wù)為目標(biāo)，制定失能老人的專項法律。

2.拓寬長期照護服務(wù)的資金保障

資金保障是各項制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵，也是長期照護服務(wù)體系正常運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。應(yīng)建立持續(xù)穩(wěn)定的財政投入機制，將長期照護服務(wù)資金項目納入政府的公共財政預(yù)算中，從而保障財政對長期照護服務(wù)的投入支出形成固定的比例。要完善個人和社會組織的捐贈機制，實施稅收減免政策和低息貸款等優(yōu)惠政策，鼓勵社會組織投入到失能老人長期照護服務(wù)事業(yè)中，從而廣泛吸收社會資本。要發(fā)揮慈善捐贈機構(gòu)功能，積極開展社會募捐，以此來扶助經(jīng)濟困難的失能老人家庭，保障他們能獲取長期照護服務(wù)資源。

3.建立符合國情的長期照護保險制度

失能老人體弱多病，照料和醫(yī)療費用負擔(dān)都較重，急需針對這些弱勢群體設(shè)計相應(yīng)的長期照護保險制度，從而有效地分擔(dān)醫(yī)療費用，減輕老人的財政壓力和精神壓力。在保險資金籌集上，可根據(jù)德國“長期照護保險”的做法，使國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān)，并建立護理基金專戶，實行?？顚Ｓ谩Ｔ诒ｋU費的支付方式上，可按照日本的做法，根據(jù)年齡特征來將護理保險的參加對象進行分類，借以確定保險費的支付范圍。

4.加快建設(shè)護理型照護機構(gòu)

護理型照護機構(gòu)，主要為失能老人提供長期的照顧和護理工作。面對我國人口老齡化的趨勢，大力培育護理型長期照護機構(gòu)是社會事業(yè)的重心工作，是有效緩解失能老人長期護理服務(wù)供需矛盾的有力保證。放寬市場準(zhǔn)入的機制，實施資金補貼或稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引社會力量大力參與、發(fā)展護理型養(yǎng)老機構(gòu)。現(xiàn)有護理型機構(gòu)要加強院內(nèi)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

5.創(chuàng)新多樣化的照護服務(wù)內(nèi)容

人口老齡化的加劇促使失能老人的規(guī)模不斷壯大，隨之而來的是具體的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)項目也呈現(xiàn)出多元化和細分化的態(tài)勢。由此，應(yīng)改變過去長期以生活照料為主的服務(wù)體系，擴大醫(yī)療康復(fù)服務(wù)的能力和范圍，提高精神慰藉服務(wù)的質(zhì)量，不斷創(chuàng)新服務(wù)項目，進一步豐富和細化為老年人的服務(wù)內(nèi)容，積極探索和研究當(dāng)前形勢下的失能老人服務(wù)需求方面的新變化。

6.培育專業(yè)化的期照護服務(wù)人才隊伍

國外的經(jīng)驗表明，從事長期照護服務(wù)的工作人員必須接受過護理知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，考試通過后才能獲得資格證書，在進行專業(yè)訓(xùn)練后才能正式上崗。因此，我國也必須加快建立一支由高素質(zhì)的專業(yè)人員、社會工作者、志愿者等構(gòu)成的服務(wù)隊伍，逐步提升服務(wù)人員技能和素質(zhì)，從而促進失能老人長期照護服務(wù)的改善。

結(jié)語

隨著我國老齡化程度越來越嚴(yán)重，隨之而來的失能老人在日常生活照料、醫(yī)療保健服務(wù)、精神慰藉服務(wù)方面的需求也會越來越顯著。如何加快法制建設(shè)，構(gòu)建一個集日常生活照料服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)和精神慰藉服務(wù)為一體的長期照護服務(wù)制度，以解決當(dāng)前失能老人長期照護服務(wù)的困境，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

參考文獻：

[1] 全國老齡工作委員會辦公室.《全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》新聞發(fā)布稿[EB/OL].http：//www.cncaprc.gov.cn/，2011-3-11.

[2] 荊濤.長期護理保險研究[D].北京：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，2005.

[責(zé)任編輯 杜 娟]