治理現(xiàn)代化亟待精簡(jiǎn)政府層級(jí)

謝寶富

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善國(guó)家治理體系。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，既包含橫向上優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善行政運(yùn)行機(jī)制，也包含縱向上精簡(jiǎn)政府層級(jí)，提高政府效率和執(zhí)行力。

就縱向而言，我國(guó)從中央到地方實(shí)行“五實(shí)二虛”體制：“五實(shí)”指中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)實(shí)體性質(zhì)的政權(quán)，“二虛”指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)下設(shè)有政府派出性機(jī)構(gòu)——街道辦事處，少數(shù)地方在省級(jí)和縣級(jí)之間設(shè)有政府派出性機(jī)構(gòu)——地區(qū)行署、盟。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道下設(shè)有代行了部分政府公共管理職能的群眾性自治機(jī)構(gòu)——村（居）委會(huì)。過(guò)多的政府層級(jí)帶來(lái)了諸多管理弊端。

這種過(guò)多的政府層級(jí)不僅導(dǎo)致政策執(zhí)行流程過(guò)長(zhǎng)，效率低下，而且使一些原本不錯(cuò)的中央政策，一級(jí)一級(jí)地被執(zhí)行走樣，到了基層有時(shí)會(huì)被“通融”得面目全非，褪變?yōu)槭愕膲恼摺?/p>

眾多行政編制、職權(quán)、資源被無(wú)謂地浪費(fèi)在“用文件落實(shí)文件”的政府中間層級(jí)，不僅使身處管理、服務(wù)一線(xiàn)的基層政府人手嚴(yán)重短缺，不得不聘用報(bào)酬低、素質(zhì)差、無(wú)正式編制的協(xié)管人員進(jìn)行管理，而且使基層政府權(quán)力、資源受限，一定程度上成為“沒(méi)有子彈的槍”，形成了“下級(jí)看得見(jiàn)卻管不著，上級(jí)管得著卻看不見(jiàn)”的矛盾局面，直接導(dǎo)致了基層治理效果欠佳。

政府層級(jí)繁多，使中央與地方之間、上下級(jí)政府之間分權(quán)困難。不同層級(jí)政府之間分權(quán)越不清，地方政府就越難因地制宜地對(duì)本地事務(wù)進(jìn)行無(wú)縫隙的管理和及時(shí)周到的服務(wù)。既如此，則需要國(guó)家法律、中央政策具有高度的具體性、針對(duì)性。可是，地大物博、人口超多、地區(qū)差別及貧富差異懸殊的特殊國(guó)情，又迫使我國(guó)法律、中央政策甚至省級(jí)政策，都必須有高度的抽象性、原則性，而非具體性、針對(duì)性，而國(guó)人偏偏又極喜歡且極善于鉆空子。既喜歡又善于鉆空子的人適逢有空子可鉆的管理制度，當(dāng)然會(huì)鉆出更多、更大的空子。這便是我國(guó)基層社會(huì)盛產(chǎn)“潛規(guī)則”及“灰色地帶”的關(guān)鍵所在，也是基層政府常被人詬病為“不善管細(xì)節(jié)”的病根所在。

權(quán)力和資源逐級(jí)上收，任務(wù)和責(zé)任卻逐級(jí)下壓，下級(jí)政府被上級(jí)政府收的越多，對(duì)下下級(jí)政府拿的就越多。因此，政府層級(jí)越多，基層政府被拿走的權(quán)力和資源就越多，剩下的就越少，而責(zé)任和任務(wù)卻相反。當(dāng)基層政府無(wú)法用“最弱的肩膀”挑起“最重的擔(dān)子”時(shí)，便只好向百姓伸手了，由是加重了政府壓力型體制。

政府層級(jí)越多，不同層級(jí)政府之間財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分就越困難?？墒?，中國(guó)城市化進(jìn)程中2.6億流動(dòng)人口住房、隨遷子女教育等屬地化服務(wù)問(wèn)題日趨嚴(yán)峻，亟需在全國(guó)統(tǒng)籌的前提下，明確劃分各級(jí)各地政府的職權(quán)、職責(zé)，以免出現(xiàn)各級(jí)各地政府“誰(shuí)都管，誰(shuí)又都不管；既想解決問(wèn)題，又怕把問(wèn)題解決得太好，導(dǎo)致‘洼地效應(yīng)”的被動(dòng)局面。

也正因?yàn)槿绱?，上世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)一直在進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)改革。但是，迄今為止，依舊是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，甚至是“只試點(diǎn)，不改革”。很多省份地域遼闊、人口眾多、所轄縣市常有數(shù)十個(gè)、上百個(gè)之眾，實(shí)行省直管縣，省級(jí)政府管理任務(wù)過(guò)重。目前省級(jí)政府職權(quán)過(guò)大，管事過(guò)多，中央政策下達(dá)地方后，大多由省級(jí)單位來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、處理，如果全面實(shí)行省直管縣，那么省級(jí)政府有可能會(huì)不堪重負(fù)，而且，省際、市際、縣際之間地理、交通、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展情況頗不平衡，較難能進(jìn)行整齊劃一的行政區(qū)劃改革。因此，我國(guó)省直管縣應(yīng)采取先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)、因地制宜、求同存異的改革原則和辦法。

但不管怎樣，歷史上交通及管理能力遠(yuǎn)落后于今日中國(guó)的漢、唐王朝，均可實(shí)行郡縣或州縣兩級(jí)制，足見(jiàn)今日我國(guó)精簡(jiǎn)政府層級(jí)、完善國(guó)家治理體系尚有很大的可行空間。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授）