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    征收農(nóng)地使用稅促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探

    2014-09-21 08:44:09□孫
    關(guān)鍵詞:使用稅農(nóng)業(yè)稅農(nóng)地

    □孫 毅

    征收農(nóng)地使用稅促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題初探

    □孫 毅

    加速土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亟待解決的首要問(wèn)題。本文從分析日本、臺(tái)灣農(nóng)地改革的經(jīng)驗(yàn)入手,提出征收農(nóng)地使用稅,通過(guò)提高農(nóng)戶保有土地的成本及耕作成本,減少那些低效率的、僅利用空余時(shí)間從事農(nóng)業(yè)的兼業(yè)農(nóng)戶的比重,從而促進(jìn)土地規(guī)?;?jīng)營(yíng)。同時(shí),通過(guò)完善以農(nóng)村公共財(cái)政投入支持體制為中心的配套措施,以征稅收入反哺農(nóng)業(yè),尤其是農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給,推動(dòng)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)的發(fā)展,防止重蹈稅制改革“黃宗羲定律”的覆轍。

    農(nóng)地使用稅;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng);黃宗羲定律

    一、為什么強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)地使用稅

    從現(xiàn)有研究來(lái)看,目前影響到我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素有很多,從流出方來(lái)看,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格較低,土地給農(nóng)民帶來(lái)的安全感(在缺乏社會(huì)保障的情況下,土地是農(nóng)民應(yīng)對(duì)極大生存壓力時(shí)的重要保障);從流入方來(lái)看,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的比較收益低,制度性障礙,交易成本高,甚至農(nóng)業(yè)稅也因造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重而成為其中的原因。[1]那么,為什么本文作者要單獨(dú)強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)地使用稅呢?——尤其是在征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)代,還曾因稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重而阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的情況下。

    首先需要強(qiáng)調(diào),本文認(rèn)為征收農(nóng)地使用稅促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),只是說(shuō)在當(dāng)前時(shí)期,農(nóng)地使用稅是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要條件,而絕不是充分條件。本文在后面還將具體說(shuō)明,推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還需要有其他配套政策,農(nóng)地流轉(zhuǎn)支持政策應(yīng)與農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)支持政策緊密聯(lián)系。

    (一)日本、臺(tái)灣農(nóng)地改革的教訓(xùn):沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)

    1962年,隨著日本工業(yè)化進(jìn)程的加速,農(nóng)業(yè)外就業(yè)機(jī)會(huì)擴(kuò)大,留在農(nóng)業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)力會(huì)迅速減少,因此,日本政府修改《農(nóng)地法》,提高單個(gè)農(nóng)戶保有農(nóng)地面積的上限,甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人也開(kāi)始被允許擁有土地,日本政府期待法律的修訂會(huì)在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下促進(jìn)耕地向?qū)J罗r(nóng)業(yè)的家庭集中,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng),促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[2]但日本農(nóng)業(yè)并沒(méi)有達(dá)到政府所期望的結(jié)果,自1960至1995年,日本農(nóng)戶平均耕地面積變化不大,僅從1公頃增加到1.46公頃。[3]為解決上述問(wèn)題,1961年,日本制定《農(nóng)業(yè)基本法》,除實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)政策外,開(kāi)始放寬管制、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),具體采取的政策包括:(1)廢除限制獲得農(nóng)地權(quán)利最高面積的規(guī)定,甚至提高下限面積的數(shù)字;(2)通過(guò)租賃來(lái)推動(dòng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn),放寬對(duì)出租土地的限制條件;(3)實(shí)行農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度,具有一定面積以上農(nóng)用地耕作權(quán)利的農(nóng)業(yè)人,將所耕種的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)后繼者或第三者,就可以獲得經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金;(4)建立促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新制度,包括農(nóng)協(xié)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)代理事業(yè),農(nóng)地保有合理化租金事業(yè)等等。[4]需要強(qiáng)調(diào)的是,日本政府上述加速土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的措施,無(wú)一不與上述阻礙我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的因素相對(duì)應(yīng),如保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,解決農(nóng)民的社會(huì)保障,不斷降低土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙和交易成本,但我們可以看到,即使這些問(wèn)題都解決了,日本也沒(méi)有出現(xiàn)期待中的農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)。

    臺(tái)灣曾在1949年進(jìn)行土地改革(學(xué)者常稱之為第一次土地改革)。規(guī)定每戶地主保有土地的限額,超過(guò)部分由政府購(gòu)買(mǎi)。政府將購(gòu)買(mǎi)的土地,加上政府原來(lái)保有的土地,分配給耕農(nóng)、雇農(nóng)和耕地不足的佃農(nóng)等,實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。后來(lái),隨著臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,臺(tái)灣農(nóng)業(yè)也開(kāi)始面臨農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)的機(jī)遇和挑戰(zhàn),但因?yàn)榇饲安扇〉恼?,如為保護(hù)租地戶,規(guī)定“耕地租佃期間,不得少于六年”,人均保有田地的限制,等等,已經(jīng)不利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。所以,從上世紀(jì)70年代末開(kāi)始進(jìn)行第二次土地改革,如放寬購(gòu)地限制,鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)地,限定耕地分割,等等,目的都是為了鼓勵(lì)土地買(mǎi)賣(mài)、出租,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?;?jīng)營(yíng)。為此,臺(tái)灣省政府甚至還花費(fèi)巨大力氣進(jìn)行了農(nóng)地重劃,但即使如此,如表1所示,臺(tái)灣戶均耕地面積變化也不大。

    表1 臺(tái)灣可耕地面積情況(單位:公頃)

    資料來(lái)源:許宏,周應(yīng)恒.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)——東亞地區(qū)實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào), 2009,(01).

    在此過(guò)程中,我們看到,臺(tái)灣省政府所采取的鼓勵(lì)農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)的政策,基本也是靠提高農(nóng)地收益,提供社會(huì)保障,降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度性障礙和交易成本,甚至還實(shí)施強(qiáng)有力的農(nóng)地重劃,基本將學(xué)者們總結(jié)的阻礙我國(guó)大陸農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙都解決了,但是,也沒(méi)有提高農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)。

    (二)有關(guān)日本、臺(tái)灣農(nóng)地改革沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的理論分析

    根據(jù)日本學(xué)者速水佑次郎所做的研究,日本農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模之所以沒(méi)有擴(kuò)大,主要是農(nóng)民在家兼業(yè)機(jī)會(huì)的急劇增加,而且,隨著減輕勞動(dòng)強(qiáng)度的一些新技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用,極大降低了農(nóng)業(yè)對(duì)體力勞動(dòng)的依賴程度,使老人和婦女也能經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè),這樣,即使骨干男勞力在外工作,其家庭也不一定非得離開(kāi)農(nóng)業(yè)。因此,農(nóng)家骨干男勞力平常在外就業(yè),周末和節(jié)假日回家務(wù)農(nóng),家中日常農(nóng)活主要依靠婦女和老人。這樣一種兼業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)就逐漸在日本普及開(kāi)來(lái)。進(jìn)一步的,一部分原來(lái)去其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)家子弟逐漸到了退休年齡,他們中的一部分人又重新返回農(nóng)業(yè),但這些反向流入農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力多數(shù)超過(guò)了50歲,他們當(dāng)中的大部分是從其他產(chǎn)業(yè)退休或離職的人。對(duì)這些中老年人來(lái)說(shuō),勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本很低,繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的意向很強(qiáng),即使自己農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)報(bào)酬率較低,也不輕易放棄耕作。[2]更重要的是,從1970年代開(kāi)始,隨著插秧機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)和乘用型拖拉機(jī)等大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及,相對(duì)于較大規(guī)模農(nóng)戶,這類(lèi)農(nóng)戶的耕作效率越來(lái)越落后了,如耕作達(dá)3公頃以上規(guī)模的農(nóng)戶,每公斤糙米的生產(chǎn)成本,1960年時(shí)是規(guī)模在0.3公頃以下的農(nóng)戶成本的82%,1970年為66%,1980年為51%。[2]實(shí)際上,不僅日本碰到了這個(gè)問(wèn)題,臺(tái)灣也碰到了同樣的問(wèn)題,正是因?yàn)檫@個(gè)原因,臺(tái)灣在上世紀(jì)90年代開(kāi)始的第三次土地改革,干脆不再堅(jiān)持農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng),強(qiáng)制農(nóng)地農(nóng)用,轉(zhuǎn)而支持農(nóng)地釋放,鼓勵(lì)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。

    所以,農(nóng)地改革后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者,與其說(shuō)是農(nóng)家,還不如說(shuō)是為了保住土地財(cái)產(chǎn)而住在農(nóng)村、利用空余時(shí)間從事些農(nóng)活的非農(nóng)就業(yè)者,或者是有退休金收入,僅僅處于休閑娛樂(lè)的需要才從事農(nóng)業(yè)的“養(yǎng)老家庭”。而日本當(dāng)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)若要發(fā)展,為降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,就有必要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模。而且有必要從兼業(yè)化程度高的農(nóng)戶手中,或是從高齡農(nóng)戶手中,將其農(nóng)地轉(zhuǎn)移到將來(lái)也會(huì)熱心從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶手中并作為農(nóng)地予以利用。[3]

    那么,采取什么樣的措施才能將以上這些人手中的土地轉(zhuǎn)移出來(lái)呢?通過(guò)制訂法律強(qiáng)制退出當(dāng)然是一種方法,但是,若強(qiáng)有力的改變農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán),造成的后果如何仍是難以預(yù)料和確定的。若能通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段,激勵(lì)上述農(nóng)戶自動(dòng)退出,可能成本會(huì)更低、效果會(huì)更好。因此,我們認(rèn)為,通過(guò)征收農(nóng)地使用稅,提高農(nóng)戶保有土地的成本及耕作成本,再輔之以其他配套政策,會(huì)更有效的促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)。

    二、為什么農(nóng)地使用稅能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

    從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,關(guān)鍵的問(wèn)題是,上述各類(lèi)(二兼、養(yǎng)老)農(nóng)戶在使用農(nóng)地時(shí)造成了負(fù)的外部性,即由社會(huì)為其經(jīng)營(yíng)行為承擔(dān)了農(nóng)地規(guī)?;玫膿p失。而在當(dāng)前各國(guó)普遍反哺農(nóng)業(yè)的背景下,農(nóng)民使用土地沒(méi)有付出任何成本,因此,農(nóng)地被農(nóng)民(因無(wú)成本)過(guò)度利用了。糾正這種負(fù)的外部性,最傳統(tǒng)的辦法就是征收農(nóng)地使用稅,提高農(nóng)地的保有成本及農(nóng)戶的耕作成本。

    對(duì)以上方法能否起到目標(biāo)作用,由于經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門(mén)社會(huì)科學(xué),很難將其像自然科學(xué)那樣放到實(shí)驗(yàn)室去檢驗(yàn)從而得出結(jié)論。但中國(guó)自2006年開(kāi)始免征農(nóng)業(yè)稅,卻給我們提供了一個(gè)分析稅收對(duì)土地流轉(zhuǎn)影響的近似樣本,我們可以通過(guò)比較2006年之前免征農(nóng)業(yè)稅前后農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)生的變化情況,間接考察稅收對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響。

    (一)2006年之前征收農(nóng)業(yè)稅的情形:流入方接盤(pán)不力造成的拋荒

    自改革開(kāi)放以后,農(nóng)村通過(guò)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,基本使農(nóng)民按人頭分到了一塊土地,同時(shí),經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅,全國(guó)平均稅率一般為年產(chǎn)量的15.5%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一定程度上促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)和農(nóng)民收入的提高,但同時(shí),也存在著諸多問(wèn)題,其中與本文最相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題就是拋荒。按照如前所述邏輯,因?yàn)檗r(nóng)地使用稅和農(nóng)業(yè)稅一樣都使農(nóng)民承受了負(fù)擔(dān),理論上來(lái)說(shuō),即使農(nóng)民感覺(jué)到經(jīng)營(yíng)上的不利,為什么不將它流轉(zhuǎn)、而將其拋荒呢?許多研究共同揭示出如下原因,比較收益低,農(nóng)民的負(fù)擔(dān)過(guò)重,土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙,等等。[4]

    應(yīng)該說(shuō),這些原因共同造成了拋荒的存在。比較收益低,在農(nóng)民耕種規(guī)模始終不能擴(kuò)大的情形下,收益提高是很困難的。土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)普遍存在,但國(guó)家層面上一直在制度上支持土地流轉(zhuǎn)[5],而且土地流轉(zhuǎn)也普遍發(fā)生[6]——盡管比例可能不高。本文在此要重點(diǎn)論述的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題,因?yàn)?,正是不合理的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)及地方財(cái)政體制使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)受到侵害,才加劇了農(nóng)地的拋荒、流轉(zhuǎn)的困難。

    中國(guó)的農(nóng)業(yè)稅制度,源自上世紀(jì)50年代頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》,起初滿足了工業(yè)化初期資本積累的需要,但后來(lái)它卻日益演化為縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的主要收入來(lái)源,尤其在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)縣財(cái)政收入中占有重要地位,如果沒(méi)有農(nóng)業(yè)稅收入,這些地方的財(cái)政就會(huì)十分緊張,甚至難以運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,這些地方政府不但要確保農(nóng)業(yè)稅的足額征收,還會(huì)千方百計(jì)地從農(nóng)民那里再搭收一些“費(fèi)”,這是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)難以取締的根本原因所在。[7]

    其中最關(guān)鍵的問(wèn)題是,政府在收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí),既沒(méi)有考慮稅費(fèi)金額的大小與納稅能力等因素,也沒(méi)有體現(xiàn)稅收與公共服務(wù)的對(duì)應(yīng),極大程度上扭曲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資源的配置。例如,前者,農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)邊際稅率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)其他行業(yè)及從業(yè)人員,而且,低產(chǎn)田與高產(chǎn)田承擔(dān)同樣數(shù)額的稅費(fèi)。這樣的稅收政策,必然起著剝奪農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力收入的作用,損害了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的勞動(dòng)投入積極性,并造成農(nóng)業(yè)資本投資的不足。后者,與農(nóng)地價(jià)值密切相關(guān)的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)等公共產(chǎn)品的比例并不很高,降低了農(nóng)地的產(chǎn)出水平,進(jìn)而侵害了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值。[8]有研究者指出,有些農(nóng)民甚至以倒貼100-200元/畝的價(jià)格將其轉(zhuǎn)包給他人耕種。[9]但在這樣的稅費(fèi)機(jī)制下,縱然有愿意將土地流轉(zhuǎn)出去的愿望,負(fù)擔(dān)過(guò)重、受損的農(nóng)地產(chǎn)權(quán),對(duì)農(nóng)地流入方而言,恐怕也難有接盤(pán)的動(dòng)力。因此,土地普遍遭到拋荒。

    (二)2006年之后免征農(nóng)業(yè)稅:土地流轉(zhuǎn)的流出方障礙

    因?yàn)橐陨系呢?fù)面效果,我國(guó)政府自2004年開(kāi)始逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率,至2006年,全面實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅,并開(kāi)始對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。在一定程度上,這確實(shí)提高了農(nóng)民的種地積極性,但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面,問(wèn)題卻變得更復(fù)雜了。

    一方面,農(nóng)地拋荒現(xiàn)象依然存在,其原因,仍如前引研究所指出的,盡管負(fù)擔(dān)減輕了,但種地的比較收益仍很低,土地流轉(zhuǎn)有制度性障礙等,如拋荒表現(xiàn)出的區(qū)域性特征,“丘陵、山區(qū)、離城較遠(yuǎn)的地區(qū)拋荒較嚴(yán)重?!盵10]另一方面,農(nóng)地流出方拋荒(撂荒)、流轉(zhuǎn)的意愿減少。據(jù)2006年對(duì)14省25縣496農(nóng)戶的調(diào)查,隨著種地收益的增加,原本閑置的土地被承包者重新利用,而農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿明顯減弱,雖然擴(kuò)大土地利用規(guī)模的意愿增強(qiáng)比例達(dá)82.52%,但現(xiàn)實(shí)中卻只有18.87%的農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)面積有實(shí)際增加。而且,農(nóng)戶增加經(jīng)營(yíng)的面積主要不是來(lái)自于土地流轉(zhuǎn),而是其自身原來(lái)拋荒(撂荒)的土地或者新開(kāi)墾的土地。

    需進(jìn)一步指出,該調(diào)查分析認(rèn)為免稅為農(nóng)戶“增加土地利用投入、提高土地利用效率增添了動(dòng)力”,但經(jīng)對(duì)調(diào)查者所提供數(shù)據(jù)的再分析,我們認(rèn)為,單位土地利用投入不僅沒(méi)有增加,甚至還有減少。其理由是,農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)面積增加了18.87%,但是,其各項(xiàng)土地投入在使用面積上的增加比例,機(jī)械耕作(14.68%)、化肥(17.65%)、機(jī)灌(16.67%)、良種(18.28%)、地膜(11.82%)、農(nóng)藥(7.27%、除草劑(13.64%),均不及土地經(jīng)營(yíng)面積增加比例,由此可見(jiàn),單位土地上這些投入并沒(méi)有增加。另外,該調(diào)查也顯示出,東中西部投入差異較大,投入不變的農(nóng)戶比例較高。[11]由此,我們似乎看到了與日本、臺(tái)灣相類(lèi)似的情形:在土地?zé)o保有成本的情況下,農(nóng)民保有土地的意愿增強(qiáng),流轉(zhuǎn)意識(shí)減弱,且土地利用的效率卻并不高。

    由上所述,我們可以得出結(jié)論,我國(guó)在2006年前實(shí)行的農(nóng)業(yè)稅,沒(méi)有促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),主要原因,一是稅負(fù)過(guò)重,二是公共投入過(guò)少,既使得流出方得不到合宜的流出補(bǔ)償,又使流入方缺乏種田的利益驅(qū)動(dòng),供需均乏力,造成我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的低水平均衡。2006年后的免稅,減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),反而增加了農(nóng)民保有土地的意愿,不利于土地的流出。而從土地流轉(zhuǎn)的需求方來(lái)看,流入方的需求變化不大(若不考慮其他農(nóng)業(yè)政策的影響),由此,土地流轉(zhuǎn)仍處于低水平狀態(tài)。這個(gè)結(jié)論并不能說(shuō)明向農(nóng)業(yè)征稅是無(wú)所謂的,而是反映出,要使稅收真正發(fā)揮它在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的調(diào)節(jié)作用,必須做到對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流出方(農(nóng)地流轉(zhuǎn)供給者)和流入方(農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求者)均產(chǎn)生激勵(lì)。所以,需要建立一個(gè)更合理、有效的農(nóng)地使用稅征收機(jī)制。

    三、需要什么樣的農(nóng)地使用稅的征收機(jī)制

    實(shí)際上,在討論我國(guó)免征農(nóng)業(yè)稅問(wèn)題時(shí),即使是那些普遍被認(rèn)為對(duì)農(nóng)民抱以同情、支持態(tài)度的一些研究者,對(duì)向農(nóng)民、農(nóng)業(yè)征稅也并不反對(duì),反而持贊成態(tài)度,例如,李昌平認(rèn)為,應(yīng)該改農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為農(nóng)業(yè)地租,農(nóng)民向集體繳租,保障農(nóng)民村社共同體和農(nóng)地集體所有制體系的運(yùn)轉(zhuǎn),如果免交農(nóng)業(yè)稅費(fèi),必然意味著農(nóng)民集體所有制和農(nóng)民村社共同體的削弱及被消滅,“這個(gè)變化沒(méi)有任何積極意義”。[12]秦暉認(rèn)為,在保障稅制公平的前提下,“也不必特別規(guī)定農(nóng)民不繳稅,交稅不僅是公民義務(wù),同時(shí)也包含‘納稅人權(quán)利’”。[13]關(guān)鍵是實(shí)施什么樣的農(nóng)地使用稅。

    (一)農(nóng)地使用稅與2006年之前征收農(nóng)業(yè)稅的區(qū)別

    首先,農(nóng)地使用稅與農(nóng)業(yè)稅的性質(zhì)不同。農(nóng)地使用稅表示的是農(nóng)地屬集體所有,使用農(nóng)地就要繳納使用費(fèi),就如地租一樣——李昌平就提倡征收地租,這是一種產(chǎn)權(quán)通過(guò)契約轉(zhuǎn)讓所必須付出的代價(jià)。而農(nóng)業(yè)稅,秦暉教授曾認(rèn)為,此前征收的農(nóng)業(yè)稅,既不是所得稅,也不是營(yíng)業(yè)稅或增值稅,更不是地租,也不能說(shuō)是資產(chǎn)稅,“其實(shí)它就是過(guò)去所謂的‘皇糧國(guó)稅’,是與農(nóng)民的‘身份’相聯(lián)系的義務(wù)。”[14]

    其次,稅收權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系有根本差別。如前所述,農(nóng)業(yè)稅是縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的主要來(lái)源之一,是“吃飯財(cái)政”的收入來(lái)源,在這樣的稅收體制下,農(nóng)民只有繳稅的義務(wù),不享有政府給予納稅人提供公共服務(wù)的權(quán)利,要享受這些權(quán)利,還要再繳“費(fèi)”!而在農(nóng)地使用稅體制下,我們強(qiáng)調(diào)稅收權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等,農(nóng)民使用農(nóng)地,有繳納農(nóng)地使用稅的義務(wù),同時(shí),有享受得到農(nóng)地使用稅收繳人所提供公共服務(wù)的權(quán)利,如農(nóng)田基本水利設(shè)施的建設(shè)及維護(hù),農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高等等??傊?,要保障土地利用的價(jià)值,農(nóng)地使用產(chǎn)權(quán)的完整性。

    此外,在稅負(fù)水平上,農(nóng)地使用稅也應(yīng)低于農(nóng)業(yè)稅,根據(jù)現(xiàn)有的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》等文件精神,我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的政策方向,一般是“少取、多予”。

    農(nóng)地使用稅的征收,應(yīng)根據(jù)農(nóng)地的不同情形分別對(duì)待,有學(xué)者曾提出“分區(qū)分類(lèi)分級(jí)定額”征收的方案。分區(qū),將全國(guó)農(nóng)業(yè)土地根據(jù)自然狀況分區(qū),不同區(qū)采用不同的稅率。分類(lèi),根據(jù)土地的長(zhǎng)期用途將農(nóng)地劃分為耕地、草場(chǎng)和牧場(chǎng)、山林、水面四類(lèi)。分級(jí),將每類(lèi)土地按不同級(jí)別分類(lèi),分別適用不同稅率。定額,就是采用定額稅,不與土地的價(jià)格或收益發(fā)生關(guān)系,等等。[15]當(dāng)然,具體方式有待實(shí)施中進(jìn)一步研究。更重要的是要認(rèn)識(shí)到,農(nóng)地使用稅的征收,除稅制本身的設(shè)計(jì)外,還需要一系列配套措施的改進(jìn),否則,無(wú)論設(shè)計(jì)的有多么完美,這樣的稅制也不過(guò)還是另一個(gè)“農(nóng)業(yè)稅”。

    (二)征收農(nóng)地使用稅所需要的配套措施

    1.建立規(guī)范的農(nóng)村公共財(cái)政投入支持體制。需要重新明確劃分從中央到縣鄉(xiāng)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán),使兩者相互適應(yīng)。尤其是涉及到農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給,農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù),公共道路、綠化,基礎(chǔ)教育、醫(yī)療,等等,這些不同類(lèi)型的公共服務(wù)產(chǎn)品的提供肯定要來(lái)自不同級(jí)別的政府,如基礎(chǔ)教育,在原來(lái)農(nóng)業(yè)稅體制下,是國(guó)家立法要進(jìn)行的,不是村委會(huì)要搞的,但國(guó)家投入不足,籌資任務(wù)就落到了村民委員會(huì)頭上。[16]這些公共產(chǎn)品的財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一,如果不能界定清楚,從公共財(cái)政上提供制度性保障,則農(nóng)地使用稅的征收將僅僅是增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

    2.在建立社會(huì)保障基礎(chǔ)上建立以集體為主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制。我國(guó)在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí),將土地按照人頭的辦法承包到農(nóng)民家庭,一個(gè)重要的原因是,絕大多數(shù)農(nóng)民除了土地之外,沒(méi)有別的手段來(lái)保障他們的生活,所以,土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了最基本的生活保障。[17]征收農(nóng)地使用稅是為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),但這樣,農(nóng)民就有可能失去基本的生活保障,這是征稅前必須考慮到和解決好的第一點(diǎn)。征稅前必須考慮到的第二點(diǎn)是,如果征稅真正起到了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用,農(nóng)戶自主將手中的土地流轉(zhuǎn)出去,沒(méi)有農(nóng)地重劃的支持,流入方農(nóng)戶也不一定能有效實(shí)現(xiàn)規(guī)?;?jīng)營(yíng)。

    所以,在征收農(nóng)地使用稅時(shí),應(yīng)考慮將農(nóng)民的生活保障、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地重劃三者相結(jié)合,建立以集體為主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。即對(duì)愿意交出農(nóng)地的農(nóng)民,由集體將受讓的土地按照規(guī)?;?jīng)營(yíng)的要求進(jìn)行重劃、流轉(zhuǎn),并以流入方農(nóng)戶所繳納的農(nóng)地使用稅為基金,為流出方農(nóng)戶提供一定的生活保障。在此方面,為農(nóng)民增收計(jì),國(guó)家可對(duì)此基金予以補(bǔ)貼——這一類(lèi)補(bǔ)貼嚴(yán)格符合世界貿(mào)易組織(WTO)規(guī)則中允許的提高農(nóng)民收入的綠箱政策。需要進(jìn)一步指出,在日本和臺(tái)灣,這一機(jī)制僅僅是得到了部分的實(shí)施,如日本農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金的領(lǐng)用,即是以一定面積以上農(nóng)地耕作權(quán)利的放棄為條件的,臺(tái)灣則以“農(nóng)地重劃”為主導(dǎo),但正如第一部分所述,僅取得部分效果。我們認(rèn)為,唯有在征收農(nóng)地使用稅的基礎(chǔ)上,將農(nóng)民的生活保障、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地重劃三者結(jié)合起來(lái),并由集體主導(dǎo)對(duì)農(nóng)地重劃,才能取得最好的效果。

    3.以制度保障農(nóng)民的合法權(quán)益、發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用。在我國(guó)征收農(nóng)業(yè)稅和免稅時(shí)期,農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益被村集體或大資本侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,有的地方甚至出現(xiàn)強(qiáng)行兼并現(xiàn)象,正是基于此,才有學(xué)者不斷強(qiáng)調(diào),“通過(guò)強(qiáng)制性手段讓農(nóng)民離開(kāi)土地,就是土地兼并。農(nóng)民離開(kāi)土地,必須是充分自愿的?!盵18]以制度保障農(nóng)民的合法權(quán)益,就是要注重民權(quán),一方面強(qiáng)化農(nóng)民自治組織的建設(shè),包括村委會(huì)民主建設(shè),從法律上給予權(quán)利和義務(wù)的保障,降低農(nóng)民集體行動(dòng)的成本,通過(guò)形成有影響的社會(huì)力量,抵制特殊利益集團(tuán)的侵害。

    另一方面,在現(xiàn)階段從制度上約束大企業(yè)直接從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的行為,世界各國(guó)一般都不鼓勵(lì)大企業(yè)租賃或直接購(gòu)買(mǎi)土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng),因?yàn)檫@樣雖然帶來(lái)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng),但以大批農(nóng)戶脫離土地,未必是好事。[19]我們此前曾參與一個(gè)農(nóng)業(yè)課題,在對(duì)青島膠州市張應(yīng)鎮(zhèn)的調(diào)研中,發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)合計(jì)1.5萬(wàn)畝(該鎮(zhèn)總共6.2萬(wàn)畝農(nóng)地),其中大部分都是流轉(zhuǎn)給一些大企業(yè),如引進(jìn)青島晨海農(nóng)業(yè)公司3000畝藍(lán)莓種植,儒豐園農(nóng)業(yè)公司1000畝馬鈴薯種植,清光食品3000畝花生良種繁育、韓國(guó)企業(yè)5000畝辣椒種植,等等。

    在與當(dāng)?shù)馗刹康慕徽勚?,我們可以發(fā)現(xiàn)他們對(duì)這種項(xiàng)目還趨之若鶩,而大公司也有很強(qiáng)的動(dòng)力,因?yàn)槌5霓r(nóng)地規(guī)?;?jīng)營(yíng)收益外,據(jù)當(dāng)?shù)馗刹拷榻B,成千畝以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,根據(jù)國(guó)家的配套政策,可以有3%(即至少30畝)的建設(shè)用地,這對(duì)一些公司有不小的吸引力。而作為該鎮(zhèn)重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目的“萬(wàn)畝林場(chǎng)”,僅2012年年初流轉(zhuǎn)的土地就達(dá)5000多畝,當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府表示無(wú)力開(kāi)發(fā),正待引進(jìn)資本中。由此可見(jiàn),超過(guò)本地能力的土地流轉(zhuǎn),引進(jìn)工商資本,且不說(shuō)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的一些疑慮,急速推進(jìn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否存在侵權(quán)問(wèn)題,農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的利益是否有制度性保障,就是農(nóng)地利用的效率是否得到真實(shí)提高,也令人充滿疑問(wèn)。所以,國(guó)家應(yīng)該在制度上切實(shí)約束工商資本進(jìn)入農(nóng)地利用領(lǐng)域的行為。

    四、如何規(guī)避“黃宗羲定律”式的農(nóng)地使用稅稅收

    秦暉教授曾在上世紀(jì)90年代提出“黃宗羲定律”的概念,指歷代賦稅改革,每改革一次,各項(xiàng)稅收就加重一層,犯下“積累莫返之害”。[20]在2006年中國(guó)已經(jīng)免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi),現(xiàn)本文提倡征收農(nóng)地使用稅,是否又會(huì)陷入“黃宗羲定律”式的惡性循環(huán)中呢?其實(shí),這一問(wèn)題在上一節(jié)關(guān)于征收農(nóng)地使用稅的配套措施中已有說(shuō)明,即通過(guò)在根本上建立規(guī)范的農(nóng)村公共財(cái)政投入支持體制,明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán),從制度上保障農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給,即使征收農(nóng)地使用稅,“黃宗羲定律”也是可以避免的。

    但在此更要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出,現(xiàn)在對(duì)農(nóng)業(yè)的免稅,“主要還是出于黨和政府的親農(nóng)善意”[21],財(cái)政體制還缺乏根本性轉(zhuǎn)變,完全沒(méi)有從制度上保障失去農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入的地方財(cái)政的利益,免稅后的地方財(cái)政命運(yùn)完全系于上一級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。例如,2006年,免稅費(fèi)后基層財(cái)政缺口達(dá)1200億元,其中中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付748億元,省市兩級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付250億元,再加上中央財(cái)政專門(mén)對(duì)產(chǎn)糧大縣和財(cái)政困難縣鄉(xiāng)給予的獎(jiǎng)補(bǔ)性的轉(zhuǎn)移支付,基本彌補(bǔ)了這一缺口。[22]這樣的軟性的財(cái)政撥款體制,在中央政府財(cái)政收入保持高速增長(zhǎng)的現(xiàn)在不會(huì)有問(wèn)題,但是,“一旦將來(lái)財(cái)政狀況發(fā)生變化,包不下來(lái)了,‘造費(fèi)運(yùn)動(dòng)’會(huì)不會(huì)大起呢?”[23]因此,本文所提征收農(nóng)地使用稅的保障措施,建立規(guī)范的農(nóng)村公共財(cái)政體制,其前提是更需要建立規(guī)范的國(guó)家財(cái)政體系,在現(xiàn)有國(guó)家財(cái)政收入分配體制中明確基層財(cái)政的收入來(lái)源。這既是規(guī)避“黃宗羲定律”的根本,也是保障征收農(nóng)地使用稅促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策得以有效實(shí)施、進(jìn)而促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。

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    2014-06-08

    青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,山東青島,266071

    孫 毅(1976- ),男,山東省即墨市人,青島大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師,研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與政策。

    F321.1

    A

    1008-8091(2014)03-0001-06

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