WTO框架下我國稀土出口管理機(jī)制探析

張群卉

(湖南科技大學(xué)商學(xué)院，湖南湘潭411201)

2012年3月13日美國、歐盟、日本就我國限制稀土出口問題，向WTO提起訴訟。2014年3月26日，WTO裁定我國限制稀土出口的做法有悖于WTO相關(guān)規(guī)則，我國在保護(hù)稀土資源的戰(zhàn)役中首戰(zhàn)告負(fù)［1]。雖然按照WTO的有關(guān)規(guī)定，我國有權(quán)在3個(gè)月內(nèi)上訴，但勝算不大。我國現(xiàn)有稀土出口管理是否符合WTO要求?敗訴之后我國稀土出口管理機(jī)制該何去何從?這些都是亟待解決的問題。本文試圖結(jié)合WTO的有關(guān)規(guī)則對(duì)我國稀土出口管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討如何合理合法地管理我國稀土的出口問題。

一、我國稀土出口管理現(xiàn)狀

自1998年起，我國對(duì)稀土出口施行配額管理。根據(jù)商務(wù)部下發(fā)的稀土出口配額文件，1999年，我國稀土金屬配額4875噸，氧化稀土配額7500噸，稀土鹽類配額37500噸，稀土永磁體配額1199.094噸，并提倡各地外經(jīng)貿(mào)主管部門將本地區(qū)出口配額下達(dá)到出口效益好、產(chǎn)品附加值高的出口企業(yè)，適當(dāng)向國有大中型生產(chǎn)企業(yè)傾斜［2]。從2006年開始，我國稀土出口配額逐步緊縮，政府根據(jù)世界市場(chǎng)80%的用量下達(dá)出口配額;從2008年開始每年分兩批對(duì)獲得配額的企業(yè)和配額數(shù)量進(jìn)行公布;2009年之后，我國稀土監(jiān)管政策更加嚴(yán)格。2010年全年的稀土出口配額比2009年減少了近40%。2011年，我國開始對(duì)稀土鐵合金、稀土初級(jí)產(chǎn)品實(shí)施出口配額許可證管理，限制初級(jí)產(chǎn)品的出口，促進(jìn)稀土高附加值產(chǎn)品的出口，限額減少到30184噸;2012年開始根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保合規(guī)狀況來向他們分配配額，還將配額分為輕稀土配額和中重稀土配額。相比2012年，2013年全年總配額數(shù)略有增加，達(dá)到31001噸。稀土的出口關(guān)稅政策也在不斷地進(jìn)行調(diào)整:2004年1月，取消稀土金屬出口退稅，并將稀土金屬、釔、鈧及其混合物的無機(jī)或有機(jī)化合物出口退稅率由17%、13%調(diào)整為5%;2005年取消稀土氧化物、稀土金屬等的出口退稅;2006年對(duì)稀土礦產(chǎn)品、稀土化合物加征10%的出口暫定關(guān)稅;2007年將稀土金屬等金屬原礦的出口關(guān)稅提高至15%，對(duì)金屬釹、鏑、鋱以及其他稀土金屬、氧化鏑、氧化鋱等產(chǎn)品征收10%的出口關(guān)稅;2008年，進(jìn)一步提高金屬釹等產(chǎn)品的出口稅率，到2011金屬釹的出口稅率已經(jīng)調(diào)整到25%，并首次對(duì)金屬鑭、氟化鑭及按重量計(jì)含稀土元素10%以上的鐵合金開始征收25%的出口關(guān)稅;對(duì)氟化鋱、氟化鏑、氟化鑭、其他氟化稀土等產(chǎn)品征收15%的出口關(guān)稅［3]。2012年，又對(duì)鐠、釔金屬、氧化鐠以及鑭、鐠、釹、鏑、鋱、釔的其他化合物征收25%的出口關(guān)稅;對(duì)釹、鐠、釔的氟化物、氯化物、碳酸鹽類征收15%的出口關(guān)稅;對(duì)釹鐵硼速凝永磁片征收20%的出口關(guān)稅［4]。

二、WTO的相關(guān)規(guī)則

(一)支持我國現(xiàn)有稀土出口管理機(jī)制的條款

1.GATT第20條一般例外條款

GATT1994第20條一般例外條款包括GATT1994第20條導(dǎo)言，及(a)到(j)共10項(xiàng)具體措施。其中，第(b)、(g)兩項(xiàng)條款規(guī)定，GATT協(xié)定不禁止締約方采用或加強(qiáng)締約國“為保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康所必需的措施”，以及“與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費(fèi)的措施相配合，為有效保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施”［5]。稀土是一種可耗竭的自然資源，且其開采和生產(chǎn)對(duì)我國環(huán)境造成嚴(yán)重污染，如果不加以管制，中國的中、重類稀土儲(chǔ)備很有可能在15至20年后開采殆盡［6]。而國內(nèi)的環(huán)境也將繼續(xù)惡化，給人類、動(dòng)植物的生命或健康帶來負(fù)面影響。因此，我國根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《對(duì)外貿(mào)易法》，對(duì)稀土的開采、生產(chǎn)和出口環(huán)節(jié)所采取的限制措施合理合法。

2.GATT1994第21條安全例外條款

GATT1994第21條b款規(guī)定:“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為……阻止任何締約方采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本安全利益所必須的任何行為:(i)與裂變和聚變物質(zhì)或衍生這些物質(zhì)的物質(zhì)有關(guān)的行為;(ii)與武器、彈藥和作戰(zhàn)物質(zhì)的貿(mào)易有關(guān)的行為，及與此類貿(mào)易所運(yùn)輸?shù)闹苯踊蜷g接供應(yīng)軍事機(jī)關(guān)的其他貨物或物資有關(guān)的行為;(iii)在戰(zhàn)時(shí)或國際關(guān)系中的其他緊急情況下采取的行為?！保?]稀土是生產(chǎn)多種高科技軍工產(chǎn)品的必需物質(zhì)，具有重要軍事意義，如若被恐怖分子等威脅國家安全的人員獲取，必將直接或間接影響國家安全?？刂葡⊥恋扔谠谝欢ǔ潭壬峡刂屏讼冗M(jìn)武器的生產(chǎn)，有利于保護(hù)國家安全。如果只管制開采和生產(chǎn)，而不管制出口，則會(huì)導(dǎo)致無法控制最終用途等問題，無法確保安全利益。因此，對(duì)稀土出口進(jìn)行管制是保護(hù)我國國家基本安全利益所必要的，符合GATT第21條的規(guī)定。

3.GATT1994第11.2條(a)款

GATT1994第11.2條(a)款規(guī)定，“為防止或緩解出口締約方的糧食或其他必需品的嚴(yán)重短缺而臨時(shí)實(shí)施的出口禁止或限制”，可以不適用第11.1條“普遍取消數(shù)量限制”的規(guī)定［8]。該條款主要有三個(gè)要件:(1)管制的必須是必需品;(2)措施的實(shí)施是為了防止或緩解必需品的嚴(yán)重短缺;(3)限制措施具有臨時(shí)性。眾所周知，稀土是信息技術(shù)、生物技術(shù)、能源技術(shù)等高技術(shù)領(lǐng)域和國防建設(shè)的重要基礎(chǔ)材料，有“工業(yè)維生素”的美稱，是一種必需品。其次，稀土是一種可耗竭的自然資源，按照現(xiàn)有的開采速度，中國的中、重類稀土資源在15至20年后開采殆盡，在2040—2050年前后必須從國外進(jìn)口才能滿足國內(nèi)需求［3]。對(duì)稀土的出口實(shí)施管制可以在一定程度上延緩這一過程。只是我國的稀土行業(yè)至今沒能通過管制措施達(dá)到理想的狀態(tài)，無法在短時(shí)間內(nèi)取消出口管制制度，也沒能對(duì)取消時(shí)間做出準(zhǔn)確估計(jì)，故而“臨時(shí)性”這一特征還不明顯。

(二)不支持我國現(xiàn)有稀土出口管理機(jī)制的條款

1.GATT1994第11.1條

GATT1994第11.1條是關(guān)于一般禁止數(shù)量限制的條款，不僅禁止進(jìn)口數(shù)量限制，還禁止出口數(shù)量限制，規(guī)定成員方不得實(shí)施帶禁止或限制性的出口配額或出口許可證等措施。因而除了GATT1994其他條款所規(guī)定的幾項(xiàng)例外，一締約國通過出口配額、出口許可證等措施對(duì)出口產(chǎn)品進(jìn)行的數(shù)量限制或禁止都受到該條款的約束［9]。我國對(duì)稀土采取的出口配額管制就屬于對(duì)出口數(shù)量進(jìn)行限制，與該條款是相違背的。

2.中國加入WTO議定書第11.3條

WTO新成員的加入WTO議定書及承諾屬于WTO法律體系的組成部分。因此，我國稀土出口管制若與加入WTO議定書及承諾不相符便是違背了WTO的規(guī)定。我國在議定書第11.3條中規(guī)定:中國應(yīng)取消本議定書附件6所列產(chǎn)品所有的出口有關(guān)稅收和費(fèi)用，或適用GATT1994第8條的規(guī)定。而附件6中一共羅列了84種產(chǎn)品，稀土不在其中。這使得我國的稀土出口管制與加入WTO議定書的承諾不完全相符。

三、政策建議

(一)完善稀土出口配套管理措施

GATT1994第20條(g)款的適用有兩個(gè)前提，一是不在情形相同的成員之間構(gòu)成任意或不合理歧視，或構(gòu)成對(duì)國際貿(mào)易的變相限制;二是數(shù)量限制措施與限制國國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施。根據(jù)此次專家組的報(bào)告，中國對(duì)稀土采取的出口限制措施并未與國內(nèi)限制生產(chǎn)或消費(fèi)的措施一同實(shí)施［10]。加上稀土的開采與生產(chǎn)過程極容易污染環(huán)境，中國完全有必要對(duì)國內(nèi)的生產(chǎn)與消費(fèi)加強(qiáng)管理，以起到良好的環(huán)保效果，同時(shí)也可以緩解出口管理的壓力。

(二)靈活運(yùn)用出口許可證

WTO雖然對(duì)我國的出口配額制度頗有異議，在初審中裁定不符合有關(guān)規(guī)定，但是不帶禁止或限制性的出口許可證應(yīng)該還是不在禁止之列。如果對(duì)我國的出口許可證制度加以完善，靈活運(yùn)用不同的許可證，可以使出口管理事半功倍。例如一般許可證，政府在頒發(fā)的時(shí)候并不具有歧視性，一般情況下，只要企業(yè)申請(qǐng)即可批準(zhǔn)，其作用主要是對(duì)出口進(jìn)行管理，方便海關(guān)統(tǒng)計(jì)。我國的稀土配額其實(shí)每年都沒有用完，卻還要承受歐美日的指責(zé)，且大量的稀土被走私，吃力不討好。如果頒發(fā)一般許可證，就可以在一定程度上減輕企業(yè)無法獲得配額的顧慮，減少走私案件，方便對(duì)稀土出口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理。同時(shí)也可以緩解國際輿論的壓力。

(三)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用

相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)廣泛吸納學(xué)界、商界人士和有關(guān)政府官員，對(duì)稀土出口管制等領(lǐng)域問題進(jìn)行深入研究和分析;將企業(yè)的觀點(diǎn)和運(yùn)營情況總結(jié)成公眾評(píng)論和建議，提交有關(guān)政府部門決策參政;通過提供咨詢服務(wù)、工具、人力、指南，舉辦研討會(huì)等活動(dòng)，幫助企業(yè)建立內(nèi)部管制體系;利用報(bào)刊、書籍、網(wǎng)站等媒介，向企業(yè)宣講國家的有關(guān)稀土出口管理政策，使企業(yè)理解和支持這些政策，并幫助企業(yè)合法運(yùn)營;舉辦稀土開采技術(shù)認(rèn)證等活動(dòng)，為合格者頒發(fā)榮譽(yù)證書;在國際上配合政府部門的國外活動(dòng)，與其他國家的行業(yè)協(xié)會(huì)相互交流和溝通，向國外解釋本國實(shí)施稀土出口管理的原因，獲取他們的諒解與支持，并開展國際合作等［11]。

(四)指導(dǎo)企業(yè)建立自我控制機(jī)制

WTO規(guī)則所規(guī)范的主體是政府而不是企業(yè)。也就是說，政府對(duì)稀土進(jìn)行出口管制可能不符合WTO的有關(guān)規(guī)定，但是企業(yè)本身對(duì)稀土出口進(jìn)行限制則是WTO所能接受的。因此，有關(guān)政府部門可以引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)我國的《礦產(chǎn)資源法》《對(duì)外貿(mào)易法》與稀土的開采、生產(chǎn)、消費(fèi)計(jì)劃等建立內(nèi)部守則，實(shí)施自我管制。具體的內(nèi)部守則條款可以根據(jù)不同的企業(yè)而有所不同，但是基本原則應(yīng)該保持一致，即在企業(yè)內(nèi)部建立核查體系，確保企業(yè)的活動(dòng)都符合國家的稀土產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃。不僅要在企業(yè)章程中寫明承擔(dān)遵守出口管制的責(zé)任和義務(wù)，還應(yīng)該經(jīng)常對(duì)員工進(jìn)行有關(guān)出口管制方面的培訓(xùn)，讓員工自覺遵守，并在日常工作中對(duì)企業(yè)和其他部門進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行及時(shí)的制止或向有關(guān)部門舉報(bào)。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)對(duì)舉報(bào)人員設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行通報(bào)［12]。

(五)建立稀土網(wǎng)上交易平臺(tái)

我國稀土行業(yè)“散、亂、差”等現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致稀土長(zhǎng)期被賣成“白菜價(jià)”?？梢杂烧嘘P(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)或者大型稀土企業(yè)建立稀土網(wǎng)上交易平臺(tái)，發(fā)布稀土及其加工產(chǎn)品供求信息和相關(guān)企業(yè)信息，提供商務(wù)活動(dòng)某些環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境，如交易平臺(tái)、投標(biāo)招標(biāo)、競(jìng)買競(jìng)賣、在線支付等，不僅可以通過充分競(jìng)爭(zhēng)使得價(jià)格更加符合其實(shí)際價(jià)值，還可以為稀土交易提供便利［13]。

(六)建立出口關(guān)稅與配額取消機(jī)制

GATT1994第11.2條(a)款雖然允許締約國不受第11.1條“普遍取消數(shù)量限制”的約束，但是有一定的條件，其中之一便是限制措施具有臨時(shí)性。對(duì)我國來說，稀土出口關(guān)稅與出口配額許可證管理是出于解決我國稀土行業(yè)出現(xiàn)的“散、亂、差”問題、保護(hù)環(huán)境等目的而建立的。因此，當(dāng)稀土產(chǎn)業(yè)呈規(guī)?；?、集約化發(fā)展，行業(yè)生產(chǎn)秩序完全改觀，產(chǎn)業(yè)鏈條建立完善，稀土出口商品結(jié)構(gòu)和稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常合理，環(huán)境保護(hù)措施非常完善之后可以逐步取消出口關(guān)稅與配額機(jī)制，轉(zhuǎn)而用行業(yè)進(jìn)入管制、征收資源稅和環(huán)境稅等措施來引導(dǎo)稀土行業(yè)的出口，使我國對(duì)稀土出口的管理更加符合WTO的規(guī)則。

［1] WTO判中國一審敗訴 美日歐催中方放松出口［N] .環(huán)球時(shí)報(bào)，2014－03－28(09)：12.

［2] 中華人民共和國對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于下達(dá)1999年稀土產(chǎn)品出口配額的通知［EB/OL] .http：//www.110.com，1999－02－14.

［3] 2007—2011年稀土出口商品關(guān)稅稅率統(tǒng)計(jì)［EB/OL] . 豆丁網(wǎng)，http：//www.docin.com.

［4] 王利清.2011與2012年我國稀土商品出口關(guān)稅稅率對(duì)比［EB/OL] .中國稀土網(wǎng)站http：//www.cre.net.

［5] 劉漢鵬，趙航.GATT1994第20條中的引言及(b)(g)款的解釋［J] .國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(5)：26－31.

［6] 泛亞有色金屬交易所.稀土出口配額制敗訴后的思考［EB/OL] .東方財(cái)富網(wǎng)，http：//finance.eastmoney.com.

［7] 毛驍驍.從GATT第21條看美國“匯率關(guān)稅”問題［J] .國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊，2006(2)：272 －290.

［8] 李潔.援用GATT第11.2條(a)款應(yīng)注意的法律問題——以原材料出口限制案為視角［J] .世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究，2013(1)：51 －58.

［9] 燕淑敏.WTO框架下中國稀土出口限制措施的抗辯困境［J] .經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，2013(11)：101.

［10] WTO初裁我稀土出口限制違規(guī)我國多年出口配額制度或?qū)⒔K結(jié)［EB/OL] .中國證券網(wǎng)，http：//news.cnstock.com.

［11] Ministry of Economy，Trade and Industry，Japan.Security Export Control System in Japan，Internet［EB/OL] .http：//www.meti.go.jp/policy/anpo/index.html.

［12] Manpreet Sethi.Export Controls in India：Essential Confidence Building Measures for Trade and Security［EB/OL] .SAGE journals online，http：//sas.sagepub.com.

［13] B2B電子商務(wù)平臺(tái)的主要功能與信息發(fā)布［EB/OL] . 道客巴巴網(wǎng)，http：//www.doc88.com.