民國政府的慈善立法及其歷史啟示

周秋光+曾桂林

一、民國政府的慈善立法

1911年武昌起義爆發(fā)后，全國各地紛起響應(yīng)，辛亥革命取得勝利。1912年元旦，中華民國南京臨時政府成立，孫中山就任臨時大總統(tǒng)。雖然此后政壇風(fēng)云變幻，迭經(jīng)北京政府、南京國民政府兩個時期，但中國法律近代化進(jìn)程卻不曾中斷，最終確立了“六法體系”。隨著法律近代化進(jìn)程的推進(jìn)、立法水平的提高，民國政府亦著手進(jìn)行慈善立法，運用法律手段來調(diào)整和解決慈善事業(yè)發(fā)展中的各種社會利益關(guān)系。

民國政府開展慈善立法，一個重要原因就是自然災(zāi)害頻發(fā)，且兵災(zāi)連年，天災(zāi)人禍交相并至。據(jù)統(tǒng)計，1912—1948年，全國各地發(fā)生水災(zāi)7408次、旱災(zāi)5935次、蟲災(zāi)1719次、雹災(zāi)1032次、疫病767次、風(fēng)災(zāi)646次、還有震災(zāi)486次、冷凍災(zāi)害491次、其他災(zāi)害148次。也就是說，民國38年間，全國各地總共有16698縣次發(fā)生一種或數(shù)種災(zāi)害，年均451縣次，按民國時期縣級行政區(qū)劃的最大數(shù)（1947年為2246個）計算，每年約有1/4的國土遭遇各種災(zāi)害。而其極值年份，如1929年竟高達(dá)1051縣，幾占全國縣數(shù)之半，災(zāi)民至少為7000萬人。災(zāi)區(qū)廣，難民多，光靠政府有限的財力進(jìn)行救濟(jì)，顯然無濟(jì)于事，只好寄望于社會各界廣為勸募、捐贈巨款。這樣，頻發(fā)的災(zāi)荒在客觀上為慈善組織提供了一個生存發(fā)展空間。由此，在官方救濟(jì)之外，民間慈善組織也得以參與其中，積極濟(jì)貧救難。民國時期，先后出現(xiàn)了中國紅十字會、華洋義賑會、世界紅卍字會等著名的全國性慈善團(tuán)體，另有數(shù)以千計的地方性、區(qū)域性慈善公益組織。而各種慈善救濟(jì)組織紛涌創(chuàng)設(shè)，冒濫募捐與侵吞善款也時有所聞，監(jiān)管問題顯得尤為迫切，這成為民國慈善立法的又一個動因。緣于此，民國政府陸續(xù)出臺了一系列相應(yīng)的慈善法規(guī)法令，此類專門性的慈善法律法規(guī)約有三十余件，而其他法律中也有若干涉及慈善內(nèi)容的條款，再加上各省市公布的地方性法規(guī)，約計百件，基本形成了一個以單項法律集合為法群形態(tài)的慈善法律體系。概言之，民國政府的慈善立法主要涵蓋三方面內(nèi)容。

（一）關(guān)于慈善捐贈的褒獎法規(guī)。國人素有樂善好施的傳統(tǒng)美德。民國建立后，直隸等省多次向中央政府呈請援用明清朝廷為捐贈者封銜或準(zhǔn)建坊舊例予以褒揚。由于國體變更，舊章顯然不合，北京政府即令教育部、內(nèi)務(wù)部著手草擬相關(guān)法案。1913年7月17日，國務(wù)會議通過了由教育部草擬的《捐資興學(xué)褒獎條例》，規(guī)定人民以私財創(chuàng)辦或捐助學(xué)校以及圖書館、博物館、美術(shù)館等有關(guān)文教事業(yè)者，準(zhǔn)由地方長官開列事實，呈請褒獎，并對捐資者按捐贈數(shù)額分別給予不同等級的金質(zhì)、銀質(zhì)褒章或匾額。這是民國政府第一次以法律形式明確了對捐資者的褒獎，激發(fā)了人們捐資興學(xué)的積極性。該條例實施一年后，因發(fā)現(xiàn)尚有漏略之處，如對華僑、團(tuán)體、遺囑捐資未作規(guī)定，教育部又酌情進(jìn)行了修訂。1914年10月公布《修正捐資興學(xué)褒獎條例》，增補了若干相應(yīng)條款，以便推行。后來十年間又有三次修訂。1914年，北京政府頒行《褒揚條例》，對盡心公益者予以褒獎。1921年，內(nèi)務(wù)部制定的《慈惠章給予令》及其施行細(xì)則，也規(guī)定凡合于捐募賑款、辦理公益與慈善事業(yè)的婦女，分別等次，授予慈惠章。

南京國民政府成立后，于1929年初相繼頒布《興辦水利防御水災(zāi)獎勵條例》、《捐資興學(xué)褒獎條例》、《捐資興辦衛(wèi)生事業(yè)褒獎條例》、《捐資舉辦救濟(jì)事業(yè)褒獎條例》等一系列法規(guī)，對以私財捐助辦理水利、教育、公共衛(wèi)生及救濟(jì)等慈善事業(yè)的民眾和社會團(tuán)體，按捐數(shù)之多寡訂立褒獎之等差。而此時期頒行的《捐資興學(xué)褒獎條例》基本上沿襲了北京政府的關(guān)于捐贈主體、受贈對象等相關(guān)規(guī)定，只是在捐資數(shù)額與給獎方式及褒獎標(biāo)準(zhǔn)上有變更或完善。鑒于民族地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)與文化教育現(xiàn)狀，1934年教育部又頒布《捐資興學(xué)褒獎條例補充辦法》，對蒙藏、新疆、西康等西部省區(qū)捐資興學(xué)的褒獎情形作了補充規(guī)定，在褒獎捐資標(biāo)準(zhǔn)上略有調(diào)整，并由蒙藏委員會、教育部負(fù)責(zé)督查，酌情授與。30年代初，由于各省災(zāi)荒頻仍，為鼓勵慈善救濟(jì)團(tuán)體募集賑款、協(xié)力賑災(zāi)，國民政府還實施了《辦賑團(tuán)體及辦事人員獎勵條例》、《褒獎條例》、《頒給勛章條例》，后來又有數(shù)次修正?？箲?zhàn)后期，《捐資興辦社會福利事業(yè)褒獎條例》頒布實施。

（二）關(guān)于慈善稅收優(yōu)惠的法律法規(guī)。民國年間，中國逐步建立起資本主義稅制。在近代稅制演變進(jìn)程中，民國政府借鑒了西方國家的做法，注重采取稅收立法給予慈善事業(yè)一定優(yōu)惠，其稅收優(yōu)惠政策可分為針對慈善組織和針對捐贈者兩部分。

慈善組織可享受的稅收優(yōu)惠主要有收益稅、消費稅、所得稅和行為稅四大類。慈善組織作為非營利性質(zhì)的法人，可免征的收益稅有土地稅、房捐和營業(yè)稅。1930年公布的《土地法》給予慈善組織在土地賦稅方面多項優(yōu)惠政策，如學(xué)校、公共醫(yī)院及慈善機(jī)關(guān)用地“得由中央地政機(jī)關(guān)呈準(zhǔn)國民政府免稅或減稅”。此外，業(yè)經(jīng)立案的私立學(xué)校及其有學(xué)校性質(zhì)的私立學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)、公共醫(yī)院，辦理具有成績者，其用地如不以營利為目的也可以呈請免稅或酌予減稅。同時對減免賦稅程序也有詳明規(guī)定。1939年2月16日行政院公布《修正土地賦稅減免規(guī)程》，在減免賦稅標(biāo)準(zhǔn)上仍保留對慈善組織的優(yōu)惠政策，僅于減免程序稍有變更。上海、四川等地都曾規(guī)定慈善團(tuán)體的房屋自用部分免征房捐，善產(chǎn)無收益者免于征繳。1941年，國民政府財政部頒行《房捐征收通則》21條，統(tǒng)一名稱與征收范圍，規(guī)定已立案的私立學(xué)?；虼壬撇灰誀I利為目的的房屋在免捐之列。1931年的《營業(yè)稅法》也對貧民工廠等慈善設(shè)施免稅。在消費稅方面，南京國民政府頒行了《管理進(jìn)出口貿(mào)易辦法》，規(guī)定慈善、教育機(jī)構(gòu)接受外國捐贈的物品可向海關(guān)申請免稅。在所得稅方面，北京政府曾嘗試立法，但無果而終。1936年7月，國民政府立法院通過《所得稅暫行條例》（1943年修正頒行《所得稅法》），規(guī)定對營利事業(yè)、薪給報酬和證券存款三類來源所得征收所得稅。該稅法對三類來源所得亦有相應(yīng)的免稅條款。如對于第一類營利事業(yè)所得，若“不以營利為目的之法人所得”，即可免納；而對于第三類證券存款，諸如公債、公司債、股票及存款利息之所得，若其為“教育慈善機(jī)關(guān)或團(tuán)體之基金存款”亦一律免征。不久，財政部擬訂的該法施行細(xì)則及審查委員會組織規(guī)程亦經(jīng)核定后施行。1943年1月,國民政府在重慶實施《財產(chǎn)租賃出賣所得稅法》，對土地、房屋、堆棧、碼頭等財產(chǎn)租賃或出賣所得征收所得稅，但亦規(guī)定“教育文化、公益事業(yè)之租賃所得或出賣所得全部用于各該事業(yè)者”可以免征。抗戰(zhàn)勝利后，以上兩項所得稅法修正合并，重新頒行，仍保留對慈善團(tuán)體的免征條款。在行為稅方面，《印花稅法》及其施行細(xì)則（1935年）、《筵席及娛樂稅法》（1942年）、《鐵路運輸賑濟(jì)物品條例》及《減價憑單持用辦法》（1928年）等法律法規(guī)，對于慈善公益團(tuán)體的賬簿、票據(jù)面貼印花，其發(fā)起的義演義賣收入免征，并對于賑災(zāi)運輸賑濟(jì)物品予以減免優(yōu)惠。

捐贈人所享受的稅收優(yōu)惠主要是遺產(chǎn)稅。1938年10月，《遺產(chǎn)稅暫行條例》出臺，詳盡規(guī)定遺產(chǎn)稅征收對象、征收辦法及稅率，并列有免納遺產(chǎn)稅各款，而“捐贈教育文化或慈善公益事業(yè)之財產(chǎn)未超過五十萬元者”即屬其中之一。抗戰(zhàn)勝利后，經(jīng)國民政府修正完善，公布《遺產(chǎn)稅法》及其施行細(xì)則，均對遺產(chǎn)捐贈有一定程度的優(yōu)惠免征稅額。

（三）關(guān)于監(jiān)管慈善團(tuán)體的法規(guī)。中國紅十字會是近代最具影響力的慈善組織。1914年，北京政府頒行《中國紅十字會條例》及其施行規(guī)則，對紅十字會的各項事業(yè)、會員、議會、職員、資產(chǎn)、獎勵及懲罰均作了詳盡規(guī)定，強(qiáng)化了政府對中國紅十字會的財務(wù)監(jiān)督與人事任免。這是民國時期中國第一部關(guān)于紅十字會的法規(guī)，也是第一部監(jiān)督慈善組織的單行法、專門法。南京國民政府也很重視對中國紅十字會的立法工作，1933年制定了《中華民國紅十字會管理條例》，1935年、1936年又兩度修正?？箲?zhàn)爆發(fā)后，依戰(zhàn)局需要于1943年頒行《中華民國紅十字會戰(zhàn)時組織條例》。南京國民政府前期的紅十字立法工作，基本上繼承和移植了北洋時期法規(guī)的主要內(nèi)容，但其總趨向是政府的監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，使得紅十字會在抗戰(zhàn)時期實行軍管，一度演變?yōu)閲覚C(jī)構(gòu)，直到抗戰(zhàn)勝利后才逐漸回歸民間慈善團(tuán)體。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對慈善組織的管理，1928年5月，南京國民政府內(nèi)政部公布了《各地方救濟(jì)院規(guī)則》。10月，又制定了《管理各地方私立慈善機(jī)關(guān)規(guī)則》，規(guī)定各地方私立慈善機(jī)關(guān)應(yīng)將機(jī)關(guān)名稱、所定地址、所辦事業(yè)、財產(chǎn)狀況及現(xiàn)任職員姓名、履歷詳細(xì)造冊呈報主管機(jī)關(guān)查核備案。由于法律位階低，權(quán)限不大，12月，國民政府飭令立法院加快制定慈善團(tuán)體立案注冊條例。1929年6月12日，國民政府正式公布《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》，這是近代中國第一部慈善事業(yè)基本法。7月，施行細(xì)則頒布?！侗O(jiān)督慈善團(tuán)體法》及其施行細(xì)則對慈善團(tuán)體成立目的、發(fā)起人資格、立案注冊、會員與職員、募捐、解散以及會計清算等事項作了詳細(xì)規(guī)定。該法頒布后，南京政府推動了傳統(tǒng)善堂善會向近代慈善團(tuán)體的組織變革，并進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)慈善救濟(jì)事業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。此外，1935年還頒布《佛教寺廟興辦慈善公益事業(yè)規(guī)則》，鼓勵各寺廟酌量各自財產(chǎn)情形，開展興學(xué)、救災(zāi)濟(jì)貧、育幼養(yǎng)老等慈善活動?？箲?zhàn)期間又頒行《社會救濟(jì)法》、《救濟(jì)院規(guī)程》、《管理私立救濟(jì)設(shè)施規(guī)則》、《私人辦理濟(jì)渡事業(yè)管理規(guī)則》等法律法規(guī)，旨在提倡并規(guī)范新式慈善組織。而受到西方國家的現(xiàn)代社會保障理念的影響，南京國民政府于1943年頒行《社會救濟(jì)法》，則將傳統(tǒng)消極之慈善觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳e極之行政責(zé)任，把一些慈善事項納入社會福利制度中。

由上觀之，民國時期的慈善法規(guī)已頗具規(guī)模，漸臻完備。而當(dāng)此傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型之際，民國政府的慈善立法不可避免地打上時代的烙印，它表現(xiàn)出兩個鮮明特點。一是繼受與移植兼容。相對于西方法而言，民國慈善法“引禮入法”，將中華法系的道德因素保留下來，融進(jìn)其中，體現(xiàn)了內(nèi)部繼受的特點。相對于傳統(tǒng)法而言，民國的慈善法又植入大量近代西方的法律制度，如慈善組織的財團(tuán)、社團(tuán)法人地位及其稅法優(yōu)惠制度，明顯具有外部移植的因素。二是鼓勵與控制并行。民國初期，北京政府對慈善事業(yè)采取扶助、獎掖的政策，先后頒布了《捐資興學(xué)褒獎條例》、《褒揚條例》等，鼓勵人們踴躍捐贈，襄助慈善公益。同時允許慈善團(tuán)體自由設(shè)立，參與賑災(zāi)濟(jì)貧及其他慈善活動，以彌補政府財政困乏、救濟(jì)不力之局。南京國民政府建立后，也出臺了一系列褒獎公益慈善捐贈的條例，涉及教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、災(zāi)荒救濟(jì)等多個領(lǐng)域，后來又?jǐn)U展到水利、福利事業(yè)，并多次修正各項褒獎條例，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。這激發(fā)了民眾的慈善動機(jī)，慨捐私財，促成了民國社會樂施好施風(fēng)氣的形成。此外，國民政府還從稅法方面扶持、鼓勵慈善事業(yè)發(fā)展。而另一方面，民國政府對慈善組織又采取嚴(yán)格限制和監(jiān)管政策。1914—1915年《中國紅十字會條例》及其施行細(xì)則就是典型之例。南京國民政府時期，慈善行政納入國家社會行政事務(wù)的體系之中，對慈善團(tuán)體的監(jiān)督與控制也漸趨嚴(yán)密?！豆芾砀鞯胤剿搅⒋壬茩C(jī)關(guān)規(guī)則》和《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》等專門法律法規(guī)的相繼出臺就反映出這種趨向，其內(nèi)容規(guī)定更詳細(xì)、限制更嚴(yán)格。這種監(jiān)督與管制，隨后得到進(jìn)一步強(qiáng)化。此外，它也存有一些局限，諸如慈善體系結(jié)構(gòu)不均衡、立法層次較低以及法律實施效果不理想等。

盡管如此，民國政府的慈善立法，對于近代中國慈善事業(yè)的發(fā)展還是具有積極意義。

首先，規(guī)范了慈善組織及其行為，推動了慈善事業(yè)的法制化。慈善法的頒行與實施，推助民國的慈善事業(yè)走向法制化之路。欲設(shè)立慈善團(tuán)體，先要向黨部申請許可，再到主管官署呈交章程、財產(chǎn)清冊等文件，方可登記立案；欲開展慈善募捐，也須得到主管官署的許可，其收據(jù)、捐冊并須編號送由主管官署蓋印方為有效；慈善團(tuán)體的財務(wù)、會務(wù)情況也須定期公開，并接受主管官署的審核；社會組織或個人捐資襄助公益慈善，主管官署可為之呈請褒揚。由此，將各項慈善活動納入了法制化、規(guī)范化管理，大體都有法可依。相對于以愛心奉獻(xiàn)為基礎(chǔ)的慈善事業(yè)而言，由道德規(guī)范上升至法律規(guī)范，“有法”勝于“無法”，從“無法可依”到“有法可依”亦應(yīng)被視為一種社會文明的進(jìn)步。

其次，促進(jìn)了中國傳統(tǒng)慈善事業(yè)向近代慈善事業(yè)的轉(zhuǎn)型。中國慈善事業(yè)由傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)型，始于晚清時期。民國以后，隨著慈善立法的漸次展開，慈善事業(yè)的近代轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加快。慈善法律在此進(jìn)程中起到催化與助推作用。最顯著的例子是1929年頒布《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》，對舊有善堂善會進(jìn)行清理與規(guī)范。第二年，南京國民政府內(nèi)政部即訓(xùn)令各省民政廳依照該法規(guī)范各慈善團(tuán)體名稱，并整頓其組織與活動。這樣，通過對慈善團(tuán)體的重行立案，取締或改組了一些不合時宜的慈善組織，如惜字會、保節(jié)局等。同時，對慈善團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)、會務(wù)、財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)管，要求民主選舉、賬目公開、出具會計報告書等，這都透露出近代慈善的色彩。此外，在募捐方面實行申請許可制，也有利于培育近代慈善團(tuán)體的公信力。在慈善理念方面，民國時期的慈善團(tuán)體也由消極救助轉(zhuǎn)為積極救助，即重視慈善教育，教養(yǎng)兼施，培養(yǎng)受助者的技能；或開展以工代賑，讓受助者自食其力。在慈善團(tuán)體立案登記時，民國政府允許慈善團(tuán)體在主事務(wù)所之外設(shè)立分事務(wù)所，也有利于慈善團(tuán)體突破傳統(tǒng)的畛域觀念，開展跨區(qū)域慈善活動，擴(kuò)大慈善事業(yè)的救濟(jì)效果與社會影響。

二、民國政府慈善立法的

歷史啟示

從歷史發(fā)展的角度來審視，民國政府的慈善立法無疑是中國法律近代化進(jìn)程中取得的重要成果之一，既為后世積累了成功的經(jīng)驗，也留下了慘重的教訓(xùn)。這份歷史遺產(chǎn)留給后人諸多啟示，值得深思，可為當(dāng)今政府的慈善立法提供借鑒。

一是以慈善立法為動力，促進(jìn)慈善事業(yè)健康有序發(fā)展。民國時期，中央和地方的慈善立法將近百件，初步形成了一個比較完整的近代慈善事業(yè)法律體系。在這個慈善法律體系中，從縱向結(jié)構(gòu)看，憲法—慈善基本法—慈善組織單行法—慈善行政法規(guī)和章程—地方性慈善法規(guī)，五個層次上下銜接；從橫向結(jié)構(gòu)看，慈善行政、慈善組織、慈善稅收、慈善捐贈及褒獎，四大板塊互相配合。由此，民國慈善法律體系從不同的層次與角度對涉及慈善事業(yè)的各種社會關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范、調(diào)整，邁出了近代慈善法制建設(shè)的重要一步，在形式上初步實現(xiàn)了慈善事業(yè)法制化、規(guī)范化，在實踐上也促進(jìn)了慈善事業(yè)一定程度的發(fā)展。隨著中國社會的急劇轉(zhuǎn)型，慈善事業(yè)在新世紀(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段。然而，受計劃經(jīng)濟(jì)時代的影響，慈善事業(yè)與政府救濟(jì)界限不明，亟須以法律的形式加以規(guī)范和調(diào)整。而目前相關(guān)慈善法律法規(guī)有限，也有待完善。通過制定完善的慈善法、完備的慈善法律體系，保障慈善組織及其從業(yè)者的合法權(quán)益，激發(fā)社會各界的慈善捐贈熱情，促進(jìn)慈善事業(yè)健康、蓬勃、有序的發(fā)展。

二是重視地方慈善立法。中國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展也很不平衡，這個國情因素決定了地方立法的層次雖較低，卻是在整個國家法制建設(shè)中不可或缺的。民國時期，上海、廣州、青島、天津、湖南等地方政府及其行政部門都出臺了有關(guān)慈善組織注冊登記、募捐管理、慈善捐贈及褒獎等方面的地方性法規(guī)。尤其是上海頒行的一些慈善法規(guī)頗受南京國民政府倚重，也為其他省市地方立法提供了參考。這些地方性慈善法規(guī)，在民國慈善法律體系中占有相當(dāng)分量，并發(fā)揮了重要作用。具體言之，地方慈善立法一方面是對中央慈善立法的細(xì)化與補充；另一方面則是由地方先行立法，為中央慈善立法積累經(jīng)驗、奠定基石。而今，中國特殊的國情依然存在，并將長期持續(xù)。由此，中央慈善立法對慈善事業(yè)的規(guī)范或?qū)⑹且恍┱w性、原則性的規(guī)定，這就需要各省、市根據(jù)中央慈善立法的基本原則與精神，再參酌本地經(jīng)濟(jì)文化、社會風(fēng)俗及慈善事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r等情形，制定具體的實施細(xì)則，或作變通、補充規(guī)定。鑒于慈善立法在我國還處于起步階段，國家層面的慈善法規(guī)尚不完善，加強(qiáng)與重視地方慈善法規(guī)建設(shè)也就很有必要了，這也有利于不同區(qū)域慈善事業(yè)的發(fā)展，形成自身的特色。

三是妥善處理法律移植與法律繼承的關(guān)系。中國有樂善好施的傳統(tǒng)，并深深根植于民眾的社會風(fēng)習(xí)與意識中，強(qiáng)烈地影響著人們的行為。我們在不斷移植現(xiàn)代法治原則進(jìn)行慈善立法的同時，也應(yīng)當(dāng)尊重中國傳統(tǒng)文化，尊重當(dāng)前的國情民風(fēng)。換言之，模仿國外，移植法律，應(yīng)以精神和規(guī)則兩方面均與本土人文、禮俗適當(dāng)溝通和協(xié)調(diào)為前提，應(yīng)當(dāng)斟酌事實基礎(chǔ)，做有選擇的取舍。否則，在現(xiàn)代法治建設(shè)中對本土資源的排斥或忽視，會使整個慈善法律體系的建構(gòu)處于西方價值觀念全盤移植或居主導(dǎo)的狀態(tài)，以此創(chuàng)制而成的法律，在一定時期內(nèi)，法令不行是其必然結(jié)果。這并不利于中國社會主義特色法治的實現(xiàn)。誠然，在當(dāng)今時代，國際社會經(jīng)濟(jì)、文化交流日益頻繁，慈善事業(yè)的調(diào)整規(guī)范已不囿于一國范圍之內(nèi)，一些國際慣例也成為慈善事業(yè)活動中應(yīng)遵循的規(guī)范。從這層意義上而言，如何使一國慈善立法能夠順應(yīng)時代潮流，增強(qiáng)其適用性，自然是立法過程中應(yīng)當(dāng)考慮的問題。因而，我們應(yīng)汲取民國時期慈善立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，在創(chuàng)制慈善法中必須妥善解決好借鑒外國法、移植外國法和適應(yīng)本國國情的問題。

四是注重立法與執(zhí)法雙管齊下。從立法的角度來看，民國政府對慈善立法還是相當(dāng)重視，針對慈善組織及其管理運作、善款募集與捐贈都出臺了一系列法律、條例，并制定有具體的施行規(guī)則。從司法的角度來說，民國慈善法律法規(guī)在許多方面得到實施，在調(diào)整與規(guī)范涉及慈善事業(yè)各種社會關(guān)系方面，取得了一些效果。但在慈善法的施行中，有法不依、有法未必依、執(zhí)法不嚴(yán)等弊病依然存在。由此，慈善立法必須與執(zhí)法并重，雙管齊下，才能實現(xiàn)立法的初衷，推動與規(guī)范慈善事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前的慈善法亦面臨著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，最突出的莫如慈善捐贈信息公開以及企業(yè)、個人捐贈款項的稅收減免優(yōu)惠政策的落實。這仍需齊下立法與執(zhí)法之雙管，才會有明顯成效。由此說，慈善法的實施是長期的，也將任重而道遠(yuǎn)。

回眸歷史，展望未來。通過總結(jié)民國政府慈善立法的成敗得失，當(dāng)前我國慈善立法應(yīng)注意以下幾點。

一要加快制定慈善事業(yè)基本法，并出臺相應(yīng)的配套法律法規(guī)。目前，我國現(xiàn)行慈善法律，主要有《紅十字會法》、《公益事業(yè)捐贈法》。此外，則是由國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等法規(guī)以及民政部、財政部、國家稅務(wù)總局等部門制定的相關(guān)規(guī)章。這些法律法規(guī)在促進(jìn)中國慈善事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。然而，既有法律法規(guī)位階低，多以條例形式公布施行，《公益事業(yè)捐贈法》也只是調(diào)整慈善事業(yè)涉及捐贈的社會關(guān)系，而不是所有與慈善事業(yè)相關(guān)聯(lián)的社會關(guān)系。因而，制定一部有關(guān)發(fā)展慈善事業(yè)的基本法尤為迫切。作為慈善事業(yè)法律體系中的基本法，應(yīng)對慈善事業(yè)的概念、組織機(jī)構(gòu)、管理運作、資金的募集與使用、監(jiān)督、項目的審查與考核等方面進(jìn)行規(guī)定，使之具有較高的法律效力。

二要完善激勵慈善捐贈的稅法。2007年修訂的《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》，對個人、企業(yè)捐贈的稅收減免比例有所提高，但總體上看，稅收優(yōu)惠的稅率還不夠；另外，享受全額扣除的范圍小，同為慈善組織，有些能得到稅收減免的優(yōu)惠，而有些不能受到同樣待遇。這些都在一定程度上影響了企業(yè)和個人的慈善捐贈的積極性。由此，所得稅法在激勵企業(yè)和個人進(jìn)行慈善捐贈方面還有進(jìn)一步完善的空間。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國的基尼系數(shù)一路走高，2008年達(dá)到最高點0.491，此后雖有下降趨勢，2012年基尼系數(shù)仍為0.474，這一數(shù)據(jù)反映出居民收入差距較大。為促進(jìn)社會公平與社會和諧，我國適時開征個人遺產(chǎn)稅，有利于引導(dǎo)富裕階層承擔(dān)更多的社會責(zé)任，向慈善團(tuán)體捐贈，或創(chuàng)設(shè)慈善基金會，實現(xiàn)更多的社會資源的整合與合理配置，為慈善事業(yè)發(fā)展提供豐裕的資金。

三要加強(qiáng)慈善監(jiān)督管理立法。慈善事業(yè)的監(jiān)督管理，包括慈善團(tuán)體的內(nèi)部自律、外部的主管部門和社會監(jiān)督。目前，一些慈善組織缺乏公信力就在于信息不公開、財務(wù)不透明，而社會對慈善組織的監(jiān)督力度較弱，使得民眾不了解慈善機(jī)構(gòu)的資金去向和項目運作。在信息公示方面，我國現(xiàn)行法律僅在《公益事業(yè)捐贈法》中有若干規(guī)定，但相比民國時期，還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。如1929年出臺的《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》規(guī)定：“慈善團(tuán)體每屆月終應(yīng)將一月內(nèi)收支款目及辦事實況公開宣布?！泵磕?月及12月，慈善團(tuán)體還應(yīng)將財產(chǎn)總額、收支狀況、辦理經(jīng)過情形呈報主管官署查核；如主管官署因考核上之必要，得令慈善團(tuán)體編制并呈送預(yù)算書、計算書。上海還施行了《上海市慈善團(tuán)體會計規(guī)程》。這些都可供我們借鑒參考?，F(xiàn)階段，中央和地方政府理應(yīng)加快慈善事業(yè)監(jiān)管法規(guī)的制定和出臺，為社會和個人監(jiān)督慈善事業(yè)、慈善團(tuán)體提供良好的法制氛圍。

四要出臺配套的慈善公益法規(guī)。民國政府十分重視對捐贈者、辦理慈善成績卓著者給予名譽上的獎勵，授予褒章、匾額等，這在很大程度上激勵了人們樂善、好善之心。從2005年開始，國家民政部每年召開中華慈善大會，表彰為我國慈善事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的個人和企業(yè)，并為之頒發(fā)“中華慈善獎”，這對慈善事業(yè)的發(fā)展無疑有激勵、導(dǎo)向作用。但是，目前對于從事慈善服務(wù)的人員，如義工或志愿者的表彰獎勵尚未制度化、規(guī)范化。我們可借鑒民國的經(jīng)驗，出臺相關(guān)配套的公益法規(guī)，如《義工組織法》，立法褒揚先進(jìn)典型，使慈善事業(yè)真正成為崇高而受社會尊敬的事業(yè)。 ?誙