國外失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍研究

翁仁木

隨著全球化進(jìn)程，失業(yè)日益嚴(yán)重地威脅著所有勞動(dòng)者。失業(yè)保險(xiǎn)制度對于保障失業(yè)人員基本生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)，具有十分重要的意義，越來越受到各國政府的高度重視。覆蓋范圍是失業(yè)保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要參數(shù)，將更多的人群納入有利于發(fā)揮制度的共濟(jì)功能，但過猶不及，如何把握好度是個(gè)值得研究的問題。通過對國外失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍進(jìn)行比較研究，總結(jié)其中規(guī)律，對于完善我國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍將具有重要的參考意義。

一、動(dòng)態(tài)考察：失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大是長期漸進(jìn)的歷史過程

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展相對較慢

各國社會(huì)保險(xiǎn)制度建立年代分布，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政治經(jīng)濟(jì)體制、民族國家獨(dú)立時(shí)間等多種因素影響甚大?？偟目矗B(yǎng)老、工傷、醫(yī)療三類社會(huì)保險(xiǎn)在19世紀(jì)80年代均已起步，而失業(yè)保險(xiǎn)則是在20世紀(jì)初才開始建立，并且在年代分布上，除了個(gè)別年代建立失業(yè)保險(xiǎn)的國家數(shù)量比較集中外，其余時(shí)期分布相對均勻。目前，全球建立社會(huì)保障制度的國家共有172個(gè)，其中，歐洲44個(gè)，美洲36個(gè)，亞太48個(gè)，非洲44個(gè)。共有78個(gè)國家（地區(qū)）建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度，136個(gè)國家（地區(qū)）建立了醫(yī)療保險(xiǎn)制度，162個(gè)國家（地區(qū)）建立了工傷保險(xiǎn)制度，168個(gè)國家（地區(qū)）建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從制度的國別覆蓋看，在四類主要社會(huì)保險(xiǎn)中，失業(yè)保險(xiǎn)是覆蓋國家（地區(qū)）最少的，不足養(yǎng)老保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的一半。從建立時(shí)間看，失業(yè)保險(xiǎn)也是起步相對較晚的。從建制國家數(shù)量增長看，也是相對較慢的。

失業(yè)保險(xiǎn)普及程度低于其他社會(huì)保險(xiǎn)，建立時(shí)間也普遍顯著晚于其他社會(huì)保險(xiǎn)，這是一個(gè)全球性的現(xiàn)象。這個(gè)普遍性的現(xiàn)象，蘊(yùn)含著失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的一些本質(zhì)性規(guī)律，同時(shí)也表明失業(yè)保險(xiǎn)制度本身存在隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷擴(kuò)大覆蓋面的要求。

對78個(gè)已建立失業(yè)保險(xiǎn)國家的統(tǒng)計(jì)分析表明，相對于其他種類的社會(huì)保險(xiǎn)制度的最早建立時(shí)間，各國失業(yè)保險(xiǎn)建立時(shí)間平均晚34年。雖然在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，失業(yè)保險(xiǎn)是全球發(fā)展程度最低的一項(xiàng)保險(xiǎn)制度，但已經(jīng)日益受到許多國家重視，韓國（1995）、土耳其（2000）、泰國（2004）、越南（2007）等都是在近些年建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。許多發(fā)達(dá)國家也是在制度建立后，在制度的廣度和深度上不斷下工夫，逐步擴(kuò)大覆蓋人群，并充分挖掘失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能。

（二）各地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋水平高低各不同

在不同收入水平國家、不同地區(qū)之間，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋水平還存在比較明顯的差異。我們可以用法定覆蓋（legal coverage）和實(shí)際覆蓋（effective coverage）這兩個(gè)概念來進(jìn)行比較。其中法定覆蓋是指已有相關(guān)法律文件進(jìn)行規(guī)定，某一群體必須被失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋，或者有權(quán)在某些情況下享受特定待遇。實(shí)際覆蓋是指風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，真正享受到待遇的情況。反映各自水平的指標(biāo)是法定覆蓋率和實(shí)際覆蓋率，前者可以界定為法律規(guī)定必須覆蓋的人群總數(shù)占工薪雇員數(shù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口總數(shù)或者總?cè)丝跀?shù)等的比例，后者界定為實(shí)際享受失業(yè)待遇的人數(shù)占所有失業(yè)者數(shù)量的比例。

通過比較不同收入水平國家的法定和實(shí)際覆蓋率可以發(fā)現(xiàn)，收入水平與覆蓋情況高度相關(guān)，高收入國家與低收入國家差距明顯。高收入國家主要集中在西歐和北美，因此這兩個(gè)地區(qū)的法定和實(shí)際覆蓋率最高。尤其是部分西歐國家，失業(yè)保護(hù)計(jì)劃不僅包含保險(xiǎn)制度，還包含援助制度，因此實(shí)際覆蓋率遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。北美、中東歐和獨(dú)聯(lián)體國家法定覆蓋率較高，但實(shí)際覆蓋率則要小得多。

（三）各國覆蓋范圍均遵循逐步擴(kuò)大的規(guī)律

從各國制度發(fā)展過程來看，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍均從正規(guī)部門起步，在早期尤其是從工業(yè)生產(chǎn)部門，隨后擴(kuò)展到其他部門，并且都呈現(xiàn)出從小到大、從易到難、從淺到深的發(fā)展特點(diǎn)，沒有任何一個(gè)國家一開始就實(shí)現(xiàn)全覆蓋（事實(shí)上，目前也沒有任何一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)所有勞動(dòng)者的全覆蓋）。

比如，英國作為世界上第一個(gè)建立強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家，其制度在初期僅覆蓋7個(gè)技術(shù)性行業(yè)的約200萬體力勞動(dòng)者，到40年代末，隨著國家社會(huì)保障制度的全面改革，英國失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面達(dá)到2000萬人，占所有各類工薪雇員的80%。

加拿大1940年建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，只覆蓋正規(guī)就業(yè)部門，總覆蓋率42%。1955年將農(nóng)林業(yè)工人和警察納入，1957年季節(jié)工人（包括漁民）納入，1965年理發(fā)師、出租車司機(jī)以及農(nóng)業(yè)工人納入。20世紀(jì)90年代開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步深化制度功能。

韓國就業(yè)保險(xiǎn)制度建立相對較晚，但從1995年開始實(shí)施后，發(fā)展較為迅速，尤其是剛好趕上亞洲金融危機(jī)，政府為應(yīng)對就業(yè)沖擊，大力擴(kuò)大覆蓋范圍。一開始只覆蓋雇員在30人以上的公司，到1998年所有公司不論規(guī)模大小，都納入覆蓋范圍，兼職工人和小時(shí)工也獲得保障。

美國建立失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)覆蓋雇員數(shù)在8個(gè)以上的公司，1954年擴(kuò)大到雇員數(shù)為4個(gè)以上，并納入聯(lián)邦雇員，1970年覆蓋所有私營企業(yè)、大多數(shù)非營利性組織、州醫(yī)院和大學(xué)，1976年覆蓋州和地方政府雇員、非營利中小學(xué)，農(nóng)業(yè)和家庭工人也受到有限覆蓋。

二、靜態(tài)觀察：主要國家失業(yè)保險(xiǎn)具體覆蓋現(xiàn)狀

（一）幾類不同國家參保覆蓋總體情況

1.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家（OECD）

覆蓋人群。大多數(shù)國家覆蓋所有受雇人群，不論行業(yè)或部門。奧地利、德國和盧森堡等國還覆蓋學(xué)徒、畢業(yè)生等。許多國家排除自雇就業(yè)者。一些國家也排除家庭工人或臨時(shí)工，如愛爾蘭、日本、葡萄牙、西班牙、美國等。

失業(yè)津貼水平。初始替代率是近期平均工資的40%—75%左右，但也有特別高的國家，如瑞典達(dá)到80%，丹麥90%。不過，許多國家對最高繳費(fèi)工資和最高津貼水平做出限制。等待期從3—7天不等。在一些國家，如果勞動(dòng)者主動(dòng)辭職，或者因?yàn)槭毝晦o退，等待期延長到6周至6個(gè)月左右。如果失業(yè)者有需要撫養(yǎng)的配偶或子女，一些國家規(guī)定可以領(lǐng)取額外的津貼，如比利時(shí)、德國、英國等。大多數(shù)國家的失業(yè)津貼要計(jì)稅，如比利時(shí)、加拿大、荷蘭、美國、英國、丹麥和法國等。endprint

津貼期限。大多數(shù)國家限制享受失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)間長度，其中一個(gè)例外是比利時(shí)，它沒有具體時(shí)間限制。大多數(shù)國家受益期一般是8—36周，它往往與繳費(fèi)、就業(yè)時(shí)間和年齡相關(guān)。

資格條件。一般就業(yè)時(shí)間最低要求是，過去一年要工作6個(gè)月。最低要求的冰島規(guī)定過去52周至少工作10周，最高要求的葡萄牙規(guī)定過去24個(gè)月至少工作540天。所有國家都要求失業(yè)者在就業(yè)機(jī)構(gòu)登記。冰島和法國等要求失業(yè)者要居住在本國。在幾乎所有國家，勞動(dòng)者主動(dòng)辭職、失職、罷工等，都將無法獲得津貼。大多數(shù)國家要求津貼領(lǐng)取者必須能夠隨時(shí)準(zhǔn)備工作，例外國家有芬蘭、冰島和西班牙。如果不參加培訓(xùn)、沒有合理理由而拒絕合適的職業(yè)安排等情況，將失去領(lǐng)取津貼的資格。違反程度決定了失效時(shí)期，從1—4個(gè)月不等。許多國家規(guī)定津貼領(lǐng)取者要定期到就業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)到。

融資來源。大多數(shù)失業(yè)保險(xiǎn)是由雇員和雇主共同繳費(fèi)，費(fèi)率二者相等，或者雇主更高一些。只有個(gè)別國家是由雇員或雇主單方繳費(fèi)的，僅雇主繳費(fèi)的國家有冰島、意大利和美國，僅雇員繳費(fèi)的有盧森堡。一般情況下政府會(huì)承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)支付的赤字。在意大利和西班牙，政府對失業(yè)保險(xiǎn)基金提供補(bǔ)貼。在美國、日本和意大利，政府承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)制度的管理成本。極個(gè)別國家的政府也向失業(yè)保險(xiǎn)基金繳費(fèi)。不同國家間的繳費(fèi)率差別較大。不過，大多數(shù)國家繳費(fèi)率低于3%，其余國家繳費(fèi)率大多在3%—8%之間。繳費(fèi)率高的國家一般提供的津貼項(xiàng)目相應(yīng)地也多一些，除了生活津貼外，還包括求職、培訓(xùn)等津貼。

2.東歐和中亞國家（轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體）

覆蓋人群。大多數(shù)國家覆蓋工薪雇員，并按照年齡覆蓋：一般男性16—59歲，女性16—54歲。在克羅地亞，大學(xué)或培訓(xùn)畢業(yè)生也受到覆蓋。家庭和臨時(shí)工人一般排除。

津貼水平。初始替代率一般是近期平均工資的50%—75%。津貼水平有下限（一般是最低工資）和上限（一般是地方、地區(qū)或全國平均工資）。津貼水平有時(shí)取決于失業(yè)原因。一些國家首次求職者能夠獲得低于最低工資水平的失業(yè)津貼。阿爾巴尼亞、阿塞拜疆、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、烏克蘭、烏茲別克斯坦等還為失業(yè)者家屬提供補(bǔ)助。

津貼期限。一般是在6—24個(gè)月。有些國家津貼期限取決于就業(yè)時(shí)間、繳費(fèi)時(shí)間以及年齡等因素。畢業(yè)生津貼期限較短。一些國家還為臨近退休失業(yè)人員延長津貼期限。

資格條件。最低工作時(shí)間要求從3—12個(gè)月不等。所有國家都要求在就業(yè)機(jī)構(gòu)登記。在大多數(shù)國家，如果勞動(dòng)者自身失職而丟掉工作，則沒有資格獲得失業(yè)津貼。多數(shù)國家要求津貼領(lǐng)取者能夠隨時(shí)準(zhǔn)備工作，并尋找工作。如果拒絕培訓(xùn)，將失去資格。如果領(lǐng)取者拒絕一份合適的工作安排、不服從勞動(dòng)力市場規(guī)定或提供欺詐申請信息，津貼將會(huì)減少、延遲和終止。

融資來源。幾乎所有國家都要求雇主繳費(fèi)，個(gè)別國家也要求雇員繳費(fèi)。雇員繳費(fèi)率為0.06%—1%左右，雇主繳費(fèi)為0.06%—6%左右。政府補(bǔ)貼或赤字籌資比較普遍。

3.發(fā)展中國家

覆蓋范圍。在建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的十幾個(gè)發(fā)展中國家中，多數(shù)在覆蓋范圍上規(guī)定得比較窄，僅包含工薪雇員。阿根廷、秘魯、突尼斯、馬耳他、巴西等都是這種情況。少數(shù)國家也有排除一些類別人員的規(guī)定，如伊朗規(guī)定不包括自雇人員，塞浦路斯規(guī)定不包括非全日制工人和家庭傭工，委內(nèi)瑞拉規(guī)定不包括臨時(shí)工、家庭雇工和傭工等。

津貼水平。一般是近期平均工資的50%—60%左右。在阿根廷和巴西，最低和最高津貼水平與最低工資成一定比例。伊朗還對受撫養(yǎng)的家屬提供補(bǔ)助，每增加一個(gè)撫養(yǎng)者，替代率上升10%，最多可以有4個(gè)撫養(yǎng)者。

津貼期限。從3—50個(gè)月不等，主要取決于就業(yè)、繳費(fèi)和年齡等。其中伊朗規(guī)定，年齡在55歲以上的失業(yè)者可以領(lǐng)取失業(yè)津貼直至退休年齡。

資格條件。失業(yè)前必須工作6—24個(gè)月不等，多個(gè)國家規(guī)定不能因?yàn)槭I(yè)者個(gè)人失職，并且領(lǐng)取者必須能夠隨時(shí)準(zhǔn)備工作。

融資來源。一般由雇主和雇員共同繳費(fèi)，或者由雇主單方繳費(fèi)，繳費(fèi)水平較低，大多數(shù)都在2%以內(nèi)。有些國家有明確的政府繳費(fèi)比例，如泰國（0.25%）、土耳其（1%）、越南（1%），委內(nèi)瑞拉政府對低收入群體的繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。

（二）特殊群體參保情況

1.公務(wù)員

與其他就業(yè)群體相比，各國公務(wù)員均享有較為穩(wěn)定的就業(yè)保障。在失業(yè)保護(hù)類型上，主要有以下幾種情況：

一是與其他就業(yè)群體一樣，納入統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度中，主要國家有美國、加拿大、克羅地亞、愛爾蘭、羅馬尼亞等國，比如美國政府雇員與其他就業(yè)群體一樣，按照同樣條件參加失業(yè)保險(xiǎn)制度，個(gè)人不需要交費(fèi)，失業(yè)時(shí)待遇享受條件也與其他就業(yè)群體一樣。

二是建立公務(wù)員群體專門的保險(xiǎn)制度，主要國家有日本、韓國等。比如，韓國公務(wù)員不參加統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度，而是在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中做出相關(guān)規(guī)定（公務(wù)員有專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）。

三是未建立任何形式的保險(xiǎn)制度，但對離職或解聘公務(wù)員有相關(guān)保障。比如，英國新的公務(wù)員補(bǔ)償計(jì)劃（CSCS）從2010年開始實(shí)施，成為1987年以來最大改革。補(bǔ)償計(jì)劃對主動(dòng)離職和解雇分別做出安排，其中對低收入者和臨近退休者額外照顧，同時(shí)對高收入者的補(bǔ)償進(jìn)行限制。補(bǔ)償分成兩種情況：第一種是自動(dòng)離職：不到正常退休年齡的，根據(jù)工作年限，1年補(bǔ)償1個(gè)月工資，最高為21個(gè)月；超過正常退休年齡的，1年補(bǔ)償1個(gè)月工資，最高補(bǔ)償6個(gè)月；已經(jīng)達(dá)到最低退休年齡的，可以選擇提前退休。第二種是強(qiáng)行解雇：1年補(bǔ)償1個(gè)月工資，最高補(bǔ)12個(gè)月，但所有雇員在不知是否會(huì)被解雇的情況下，都有機(jī)會(huì)首先選擇主動(dòng)離職。德國公務(wù)員享有穩(wěn)定的就業(yè)保障和社會(huì)保障特權(quán)，如不參加養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)等，一般情況下不解雇公務(wù)員，例外情況只有長期生病或緩刑期等。緩刑期后公務(wù)員可以退休，并根據(jù)工作年限獲得一份年金?？傮w來說，各國公務(wù)員制度采用第三種失業(yè)保護(hù)類型的比較普遍。endprint

2.自雇者

由于就業(yè)形式靈活、管理困難，大多數(shù)國家未將自雇者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，但也有部分國家涵蓋，綜合來看，主要有以下特點(diǎn)：（1）除了制度類型為補(bǔ)貼自愿性的國家如丹麥、芬蘭和瑞典外，一些社會(huì)保險(xiǎn)類型國家奉行自愿原則，讓自雇者自行決定是否參加失業(yè)保險(xiǎn)，如德國、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞、烏克蘭、哥倫比亞、韓國等。（2）有部分國家自雇者的失業(yè)保險(xiǎn)待遇是由統(tǒng)一征收的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)來支付的，如冰島、挪威、阿塞拜疆、亞美尼亞、哈薩克斯坦等。（3）與被雇者相比，自雇者繳費(fèi)比例一般等于雇主和被雇者繳費(fèi)比例之和，待遇享受條件一樣。

3.靈活就業(yè)人員

國外靈活就業(yè)方式主要包括非全日制就業(yè)、臨時(shí)就業(yè)（含短期就業(yè)、派遣就業(yè)、待命就業(yè)、季節(jié)就業(yè)）、兼職就業(yè)、遠(yuǎn)程就業(yè)、承包就業(yè)、獨(dú)立就業(yè)、自營就業(yè)、家庭就業(yè)等?？偟目?，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的靈活就業(yè)以非全日制就業(yè)、臨時(shí)就業(yè)為主，發(fā)展中國家則以自營就業(yè)、家庭就業(yè)為主。但各國對靈活就業(yè)沒有統(tǒng)一界定，失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定上差異也較大。一些國家僅以工作時(shí)間等規(guī)定參保范圍，相對來說，靈活就業(yè)人員參保就比較容易。如德國規(guī)定每周工作時(shí)間少于18小時(shí)的雇員不在享受失業(yè)保險(xiǎn)范圍；日本將工作時(shí)間少于4個(gè)月的季節(jié)性工人排除；南非規(guī)定1個(gè)月工作時(shí)間在24小時(shí)以上的納入?yún)⒈７秶渲邪彝スと恕⒓竟?jié)工人等。一些國家以收入水平作為是否納入?yún)⒈７秶臉?biāo)準(zhǔn)，比如英國規(guī)定無論是自雇還是被雇的臨時(shí)工、兼職工，只要收入超過一定范圍，都要繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。一些國家從就業(yè)類型上規(guī)定參保范圍，對靈活就業(yè)人員明確覆蓋或排除。以臨時(shí)工為例，一些國家將之納入保護(hù)范圍，如加拿大、英國、澳大利亞等，有些國家則明確排除，比如美國、愛爾蘭、埃及、泰國等。

4.外國人

外國人是否參加失業(yè)保險(xiǎn)可以根據(jù)是否簽署社會(huì)保障協(xié)議作出分類。第一種情況是簽署了社會(huì)保障協(xié)議。社會(huì)保障協(xié)議既有多邊也有雙邊協(xié)議。歐盟內(nèi)部是典型的多邊協(xié)議，針對勞動(dòng)者在歐盟內(nèi)部流動(dòng)參加失業(yè)保險(xiǎn)問題，它的基本原則是，歐盟一國公民到另一國工作要享受同等國民待遇，按照工作地法律規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，一旦失業(yè)可以享受同等待遇。除歐盟以外，許多國家之間簽署了雙邊社會(huì)保障協(xié)議，一般規(guī)定工人可以在本國繳費(fèi)，而到另一國就業(yè)時(shí)豁免繳費(fèi)。

第二種情況是，沒有簽署雙邊協(xié)議的，外國工人是否參加失業(yè)保險(xiǎn)則由工作所在國單方?jīng)Q定，一些國家強(qiáng)制性較強(qiáng)，比如美國規(guī)定雇主必須為外國工人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，但一些非移民性的外國工人可以豁免繳費(fèi)，包括持H-2A農(nóng)場工人、J-1交流訪問學(xué)者、F1和M1學(xué)生等幾類簽證人員。加拿大、土耳其、哈薩克斯坦、愛沙尼亞等國也明確覆蓋外國工人。一些國家對外國工人是否參加采取自愿原則，比如德國、伊朗等。外國人享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，要求有合法的工作許可，以及與本國公民一樣的受益條件。南非規(guī)定，就業(yè)合同結(jié)束時(shí)，根據(jù)法律要求必須離境的外國人，不納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。但外國人享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇一般相對較難，比如據(jù)估計(jì)，2008年外國臨時(shí)工人對加拿大就業(yè)保險(xiǎn)（EI）項(xiàng)目的繳費(fèi)為1.26億美元，但一旦失業(yè)往往很難享受失業(yè)保險(xiǎn)常規(guī)待遇，享受特殊待遇（如生育等）則相對容易一些，盡管也有障礙。

5.其他一些具有本國特色的特殊群體

除了一般就業(yè)群體外，有些國家還為本國特殊群體設(shè)計(jì)了失業(yè)保險(xiǎn)制度。比如加拿大就業(yè)保險(xiǎn)的漁業(yè)津貼，它覆蓋自雇漁民。自雇漁民能否領(lǐng)取漁業(yè)津貼主要取決于資格期（qualifying period）內(nèi)的收入狀況以及勞動(dòng)力參與期（labour force attachment period）內(nèi)的行為。資格期是指享受待遇前的31周；勞動(dòng)力參與期是資格期前的52周。在勞動(dòng)力參與期內(nèi)，自雇漁民必須至少有3000美元的漁業(yè)收入或者至少從事490個(gè)小時(shí)以上的漁業(yè)工作。在資格期內(nèi)，漁民的收入要求取決于不同地區(qū)的失業(yè)率，從2500—4200美元不等。如果漁民剛開始工作或者資格期前離開漁業(yè)工作一年以上，資格期的收入要求至少為5500美元。一旦失去漁業(yè)收入，漁民需要自行申請津貼，并有2周的等待期。津貼水平取決于資格期內(nèi)的收入、所在地區(qū)失業(yè)率等因素，替代率為55%。領(lǐng)取津貼期間，漁民必須隨時(shí)準(zhǔn)備工作、努力尋找工作并進(jìn)行詳細(xì)記錄、與就業(yè)機(jī)構(gòu)保持聯(lián)系、報(bào)告失業(yè)期間的收入和參加培訓(xùn)等情況。最高可以領(lǐng)取26周的待遇。

三、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）覆蓋范圍從根本上取決于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

國際經(jīng)驗(yàn)表明，失業(yè)保險(xiǎn)的建立和發(fā)展歸根到底受生產(chǎn)力發(fā)展水平和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化水平的制約。不同于其他社會(huì)保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)本質(zhì)上是與市場競爭中的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)密切聯(lián)系的具有公共服務(wù)職能的險(xiǎn)種，社會(huì)對失業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的需求和提供失業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的能力共同決定著失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大的進(jìn)程。

建立失業(yè)保障制度的國家多為工業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家，這與工業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)和手工業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。從失業(yè)保障的覆蓋面可以明顯反映出一個(gè)國家的工業(yè)化水平。有將近半數(shù)的國家（地區(qū)）沒有設(shè)立失業(yè)保障制度，它們多為亞洲、非洲和拉丁美洲的發(fā)展中國家，這些國家的工業(yè)人口比例比較小。

從失業(yè)保險(xiǎn)建制率看，工業(yè)化國家普遍高于非工業(yè)化國家，市場經(jīng)濟(jì)國家普遍高于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家和轉(zhuǎn)型國家，發(fā)達(dá)國家普遍高于發(fā)展中國家。建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的78個(gè)國家，絕大多數(shù)分布在發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家?guī)缀醵家呀⑹I(yè)保險(xiǎn)制度（個(gè)別高收入國家因建立了高水平的福利制度而沒有必要專門建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，個(gè)別亞洲新興發(fā)達(dá)國家或地區(qū)則因歷史文化傳統(tǒng)而較晚才建立失業(yè)保險(xiǎn)制度），而只有十幾個(gè)發(fā)展中國家建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。

失業(yè)保險(xiǎn)制度與其他幾類社會(huì)保險(xiǎn)相比，通常建立時(shí)間較晚，國別擴(kuò)展較慢。失業(yè)保險(xiǎn)在全球擴(kuò)大覆蓋面，是一個(gè)長期緩慢漸進(jìn)的過程。失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，從根本上說，是與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，失業(yè)保險(xiǎn)的建制國家（地區(qū)）數(shù)量也不斷增長，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的人群不斷擴(kuò)大。如市場化程度最高的國家美國，其失業(yè)保險(xiǎn)的范圍最初限于私人企業(yè)部門的雇員，1970年擴(kuò)大到非營利部門，1976年又?jǐn)U大到州地方政府雇員，1978年將失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大到包括家庭傭工在內(nèi)的幾乎所有工薪勞動(dòng)者。endprint

除了主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響外，歷史背景、文化傳統(tǒng)和一個(gè)國家的社會(huì)保障制度模式的選擇，也在很大程度上影響著失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋人群的范圍。如法國雖然不是市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化最發(fā)達(dá)的國家，卻受政治文化因素的影響，在全世界最早建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。又如，一些殖民地落后國家受宗主國的影響，也早早地建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。而香港、新加坡等國家、地區(qū)，受文化傳統(tǒng)和社會(huì)保障制度模式選擇等因素的影響，一直沒有建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。朝鮮、古巴等國目前仍然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因而沒有建立失業(yè)保險(xiǎn)制度?？梢姡魏徒?jīng)濟(jì)體制因素對失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和覆蓋范圍的擴(kuò)展也是有重要影響的。

某些職業(yè)群體如家庭工人、家務(wù)傭工、按日計(jì)酬的工人，以及那些在社會(huì)保障制度中難以實(shí)施者如農(nóng)業(yè)工人和自我雇傭者，他們往往最初未在覆蓋范圍內(nèi)。但是近年來的趨勢是為這些群體建立專門基金或?qū)⑺麄冎糜谝话愕谋Ｕ现贫戎小Ｄ承﹪业闹贫葘ι优驗(yàn)樵诩茵B(yǎng)育子女暫時(shí)離職或未參加強(qiáng)制性項(xiàng)目的自我雇傭者，也規(guī)定了自愿保障的辦法。有些工業(yè)化國家，雖然建立社會(huì)保障的時(shí)間較晚，但都越過了分別建立工業(yè)或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金階段，而實(shí)行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。

大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)歷了若干年，逐漸擴(kuò)大其覆蓋范圍。在這些國家發(fā)展的初期階段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占優(yōu)勢的、大家庭或部落經(jīng)濟(jì)的社會(huì)中，因而在這種情況下，正像工業(yè)化國家社會(huì)保障的初期階段，主要保障對象是工薪勞動(dòng)者，使他們不致因?yàn)槭I(yè)而失去收入。

（二）覆蓋范圍的確定要考慮管理成本和管理難度

失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與功能的擴(kuò)展與社會(huì)需求和供給能力的情況密不可分，既應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)和勞動(dòng)者對失業(yè)保險(xiǎn)的需求相適應(yīng)，也要與失業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)能力水平相適應(yīng)。失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍以適度為宜，而非越早普及或覆蓋面越大越好。失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大不能搞人為地大躍進(jìn)，不能為了擴(kuò)面而擴(kuò)面，尤其不能單純?yōu)榱藬U(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)資金來源。

對于繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，把以實(shí)物或現(xiàn)金為主要收入形式的群體納入?yún)⒈７秶潜容^困難的。在發(fā)展中國家，農(nóng)村富余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的收入形式大多沒有實(shí)現(xiàn)電子化、信息化，因而較難核實(shí)其真實(shí)收入水平。對這類群體，在條件不成熟的情況下，不必急于將其擴(kuò)進(jìn)覆蓋范圍，或者允許其采取比較靈活的形式參保。

同樣，靈活就業(yè)人員等群體收入不固定、就業(yè)時(shí)間不穩(wěn)定，政府部門要判斷這部分人群是否符合失業(yè)保險(xiǎn)享受標(biāo)準(zhǔn)，以及進(jìn)行妥善管理以避免道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，都是比較困難的，而且成本較高。從成本-收益角度進(jìn)行選擇，將難以管理以及管理成本較高的部分人群排除出覆蓋范圍，是必要的。

西方國家通常是從私營企業(yè)工薪雇員開始，然后逐步擴(kuò)大到其他群體。個(gè)體從業(yè)人員、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員往往較遲納入制度體系或從未被納入。從管理角度來看，也是有道理的。

（三）覆蓋范圍的確定要考慮不同群體職業(yè)特征和風(fēng)險(xiǎn)差異

在發(fā)展中國家，從職業(yè)化和市場化的角度看，可以將勞動(dòng)者劃分為三類群體，即市場經(jīng)濟(jì)部門的職業(yè)化群體、傳統(tǒng)社會(huì)中從事自給自足生產(chǎn)的勞動(dòng)者和處于二者之間的不穩(wěn)定轉(zhuǎn)移群體。失業(yè)保險(xiǎn)主要覆蓋職業(yè)化群體，因?yàn)檫@些群體已失去土地保障和傳統(tǒng)的家庭或社區(qū)保障，其失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，對失業(yè)保險(xiǎn)的需求突出。其次，是由農(nóng)村向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的人群，這部分人群職業(yè)狀態(tài)尚不穩(wěn)定，對其失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋制度的安排應(yīng)該是彈性的、靈活的和自主選擇的。對于傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)業(yè)社會(huì)的勞動(dòng)者，沒有必要強(qiáng)行把他們納入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋中來。我們注意到，在加拿大等國家，海員和漁民參加失業(yè)保險(xiǎn)。但實(shí)際上，在這里漁民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的第一產(chǎn)業(yè)的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)里的勞動(dòng)者，而是高度職業(yè)化的群體。

靈活就業(yè)人員是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對較大的群體，把這個(gè)群體納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，對于保障其失業(yè)期間的生活和促進(jìn)其就業(yè)具有重要意義。但在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)，還要考慮到失業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)能力和靈活就業(yè)人員自身的愿望和要求。對于靈活就業(yè)人員和自雇人員，可以實(shí)行自愿性政策。

對于非職業(yè)化群體或就業(yè)方式不穩(wěn)定的群體，應(yīng)提供自愿性、選擇性和一定靈活性的彈性制度安排。從本源意義上講，失業(yè)保險(xiǎn)是為了應(yīng)對工人群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、解決失業(yè)期間生活保障問題，因此，它與社會(huì)的生產(chǎn)力發(fā)展水平、工業(yè)化、市場化和職業(yè)化等因素密切相關(guān)。傳統(tǒng)的農(nóng)民等自給自足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)群體，以及其他非職業(yè)化人員的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活困難，不應(yīng)通過失業(yè)保險(xiǎn)來解決，而應(yīng)通過其他方式加以解決。

公務(wù)員屬于低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、高保障群體，從預(yù)防失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的角度來說，公務(wù)員等群體并無太大參加失業(yè)保險(xiǎn)的必要。但從保障和增強(qiáng)勞動(dòng)力市場的靈活性以及增進(jìn)公平的角度看，將公務(wù)員和參公管理的事業(yè)單位勞動(dòng)者納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍中來，也無不可（但要防止本應(yīng)通過從公務(wù)員工資收入中扣繳的支出通過提高工資水平變相轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政負(fù)擔(dān)）。公務(wù)員群體確實(shí)有與其他就業(yè)群體不一樣的特點(diǎn)，在西方國家，公務(wù)員是否納入覆蓋范圍，與各國自身制度、文化傳統(tǒng)關(guān)系較大。

（四）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍要考慮其他制度安排

失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不能也不必完全依靠失業(yè)保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度盡可能地覆蓋更多人群是我們的良好愿望，但根據(jù)國外一些國家的經(jīng)驗(yàn)，如果跳出失業(yè)保險(xiǎn)制度看失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)還有別的選擇方案。特定群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范可以有不同的選擇，失業(yè)保險(xiǎn)以外還有其他的保障制度也能發(fā)揮保障生活和促進(jìn)就業(yè)的作用，并非所有群體都需要通過失業(yè)保險(xiǎn)來解決失業(yè)時(shí)的生活保障問題。我們注意到，一些福利國家，直接通過高水平的福利制度安排替代了失業(yè)保險(xiǎn)的職能；一些發(fā)達(dá)國家則通過收入補(bǔ)償?shù)绕渌绞絹斫鉀Q暫時(shí)失業(yè)所面臨的困難。通過完善最低生活保障制度、住房和醫(yī)療保障制度等，也能在一定程度上緩解失業(yè)對人們生活造成的沖擊。

此外，失業(yè)保險(xiǎn)制度與就業(yè)促進(jìn)制度可以有機(jī)結(jié)合，就業(yè)專項(xiàng)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金在保障生活和促進(jìn)就業(yè)方面可以統(tǒng)籌使用。對于特定群體，如大學(xué)和其他各類學(xué)校畢業(yè)生、培訓(xùn)結(jié)業(yè)學(xué)員等，可以采取先享受權(quán)益后履行義務(wù)的方式來進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。在特殊時(shí)期（如金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期），可以加大財(cái)政對就業(yè)促進(jìn)資金的投入來應(yīng)對失業(yè)壓力的增加。

（作者單位：人力資源社會(huì)保障部國際勞動(dòng)保障研究所）endprint

除了主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響外，歷史背景、文化傳統(tǒng)和一個(gè)國家的社會(huì)保障制度模式的選擇，也在很大程度上影響著失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋人群的范圍。如法國雖然不是市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化最發(fā)達(dá)的國家，卻受政治文化因素的影響，在全世界最早建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。又如，一些殖民地落后國家受宗主國的影響，也早早地建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。而香港、新加坡等國家、地區(qū)，受文化傳統(tǒng)和社會(huì)保障制度模式選擇等因素的影響，一直沒有建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。朝鮮、古巴等國目前仍然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因而沒有建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。可見，政治和經(jīng)濟(jì)體制因素對失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和覆蓋范圍的擴(kuò)展也是有重要影響的。

某些職業(yè)群體如家庭工人、家務(wù)傭工、按日計(jì)酬的工人，以及那些在社會(huì)保障制度中難以實(shí)施者如農(nóng)業(yè)工人和自我雇傭者，他們往往最初未在覆蓋范圍內(nèi)。但是近年來的趨勢是為這些群體建立專門基金或?qū)⑺麄冎糜谝话愕谋Ｕ现贫戎?。某些國家的制度對生育子女或?yàn)樵诩茵B(yǎng)育子女暫時(shí)離職或未參加強(qiáng)制性項(xiàng)目的自我雇傭者，也規(guī)定了自愿保障的辦法。有些工業(yè)化國家，雖然建立社會(huì)保障的時(shí)間較晚，但都越過了分別建立工業(yè)或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金階段，而實(shí)行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。

大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)歷了若干年，逐漸擴(kuò)大其覆蓋范圍。在這些國家發(fā)展的初期階段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占優(yōu)勢的、大家庭或部落經(jīng)濟(jì)的社會(huì)中，因而在這種情況下，正像工業(yè)化國家社會(huì)保障的初期階段，主要保障對象是工薪勞動(dòng)者，使他們不致因?yàn)槭I(yè)而失去收入。

（二）覆蓋范圍的確定要考慮管理成本和管理難度

失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與功能的擴(kuò)展與社會(huì)需求和供給能力的情況密不可分，既應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)和勞動(dòng)者對失業(yè)保險(xiǎn)的需求相適應(yīng)，也要與失業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)能力水平相適應(yīng)。失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍以適度為宜，而非越早普及或覆蓋面越大越好。失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大不能搞人為地大躍進(jìn)，不能為了擴(kuò)面而擴(kuò)面，尤其不能單純?yōu)榱藬U(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)資金來源。

對于繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，把以實(shí)物或現(xiàn)金為主要收入形式的群體納入?yún)⒈７秶潜容^困難的。在發(fā)展中國家，農(nóng)村富余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的收入形式大多沒有實(shí)現(xiàn)電子化、信息化，因而較難核實(shí)其真實(shí)收入水平。對這類群體，在條件不成熟的情況下，不必急于將其擴(kuò)進(jìn)覆蓋范圍，或者允許其采取比較靈活的形式參保。

同樣，靈活就業(yè)人員等群體收入不固定、就業(yè)時(shí)間不穩(wěn)定，政府部門要判斷這部分人群是否符合失業(yè)保險(xiǎn)享受標(biāo)準(zhǔn)，以及進(jìn)行妥善管理以避免道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，都是比較困難的，而且成本較高。從成本-收益角度進(jìn)行選擇，將難以管理以及管理成本較高的部分人群排除出覆蓋范圍，是必要的。

西方國家通常是從私營企業(yè)工薪雇員開始，然后逐步擴(kuò)大到其他群體。個(gè)體從業(yè)人員、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員往往較遲納入制度體系或從未被納入。從管理角度來看，也是有道理的。

（三）覆蓋范圍的確定要考慮不同群體職業(yè)特征和風(fēng)險(xiǎn)差異

在發(fā)展中國家，從職業(yè)化和市場化的角度看，可以將勞動(dòng)者劃分為三類群體，即市場經(jīng)濟(jì)部門的職業(yè)化群體、傳統(tǒng)社會(huì)中從事自給自足生產(chǎn)的勞動(dòng)者和處于二者之間的不穩(wěn)定轉(zhuǎn)移群體。失業(yè)保險(xiǎn)主要覆蓋職業(yè)化群體，因?yàn)檫@些群體已失去土地保障和傳統(tǒng)的家庭或社區(qū)保障，其失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，對失業(yè)保險(xiǎn)的需求突出。其次，是由農(nóng)村向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的人群，這部分人群職業(yè)狀態(tài)尚不穩(wěn)定，對其失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋制度的安排應(yīng)該是彈性的、靈活的和自主選擇的。對于傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)業(yè)社會(huì)的勞動(dòng)者，沒有必要強(qiáng)行把他們納入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋中來。我們注意到，在加拿大等國家，海員和漁民參加失業(yè)保險(xiǎn)。但實(shí)際上，在這里漁民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的第一產(chǎn)業(yè)的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)里的勞動(dòng)者，而是高度職業(yè)化的群體。

靈活就業(yè)人員是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對較大的群體，把這個(gè)群體納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，對于保障其失業(yè)期間的生活和促進(jìn)其就業(yè)具有重要意義。但在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)，還要考慮到失業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)能力和靈活就業(yè)人員自身的愿望和要求。對于靈活就業(yè)人員和自雇人員，可以實(shí)行自愿性政策。

對于非職業(yè)化群體或就業(yè)方式不穩(wěn)定的群體，應(yīng)提供自愿性、選擇性和一定靈活性的彈性制度安排。從本源意義上講，失業(yè)保險(xiǎn)是為了應(yīng)對工人群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、解決失業(yè)期間生活保障問題，因此，它與社會(huì)的生產(chǎn)力發(fā)展水平、工業(yè)化、市場化和職業(yè)化等因素密切相關(guān)。傳統(tǒng)的農(nóng)民等自給自足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)群體，以及其他非職業(yè)化人員的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活困難，不應(yīng)通過失業(yè)保險(xiǎn)來解決，而應(yīng)通過其他方式加以解決。

公務(wù)員屬于低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、高保障群體，從預(yù)防失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的角度來說，公務(wù)員等群體并無太大參加失業(yè)保險(xiǎn)的必要。但從保障和增強(qiáng)勞動(dòng)力市場的靈活性以及增進(jìn)公平的角度看，將公務(wù)員和參公管理的事業(yè)單位勞動(dòng)者納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍中來，也無不可（但要防止本應(yīng)通過從公務(wù)員工資收入中扣繳的支出通過提高工資水平變相轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政負(fù)擔(dān)）。公務(wù)員群體確實(shí)有與其他就業(yè)群體不一樣的特點(diǎn)，在西方國家，公務(wù)員是否納入覆蓋范圍，與各國自身制度、文化傳統(tǒng)關(guān)系較大。

（四）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍要考慮其他制度安排

失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不能也不必完全依靠失業(yè)保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度盡可能地覆蓋更多人群是我們的良好愿望，但根據(jù)國外一些國家的經(jīng)驗(yàn)，如果跳出失業(yè)保險(xiǎn)制度看失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)還有別的選擇方案。特定群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范可以有不同的選擇，失業(yè)保險(xiǎn)以外還有其他的保障制度也能發(fā)揮保障生活和促進(jìn)就業(yè)的作用，并非所有群體都需要通過失業(yè)保險(xiǎn)來解決失業(yè)時(shí)的生活保障問題。我們注意到，一些福利國家，直接通過高水平的福利制度安排替代了失業(yè)保險(xiǎn)的職能；一些發(fā)達(dá)國家則通過收入補(bǔ)償?shù)绕渌绞絹斫鉀Q暫時(shí)失業(yè)所面臨的困難。通過完善最低生活保障制度、住房和醫(yī)療保障制度等，也能在一定程度上緩解失業(yè)對人們生活造成的沖擊。

此外，失業(yè)保險(xiǎn)制度與就業(yè)促進(jìn)制度可以有機(jī)結(jié)合，就業(yè)專項(xiàng)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金在保障生活和促進(jìn)就業(yè)方面可以統(tǒng)籌使用。對于特定群體，如大學(xué)和其他各類學(xué)校畢業(yè)生、培訓(xùn)結(jié)業(yè)學(xué)員等，可以采取先享受權(quán)益后履行義務(wù)的方式來進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。在特殊時(shí)期（如金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期），可以加大財(cái)政對就業(yè)促進(jìn)資金的投入來應(yīng)對失業(yè)壓力的增加。

（作者單位：人力資源社會(huì)保障部國際勞動(dòng)保障研究所）endprint

除了主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響外，歷史背景、文化傳統(tǒng)和一個(gè)國家的社會(huì)保障制度模式的選擇，也在很大程度上影響著失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋人群的范圍。如法國雖然不是市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化最發(fā)達(dá)的國家，卻受政治文化因素的影響，在全世界最早建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。又如，一些殖民地落后國家受宗主國的影響，也早早地建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。而香港、新加坡等國家、地區(qū)，受文化傳統(tǒng)和社會(huì)保障制度模式選擇等因素的影響，一直沒有建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。朝鮮、古巴等國目前仍然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因而沒有建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。可見，政治和經(jīng)濟(jì)體制因素對失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和覆蓋范圍的擴(kuò)展也是有重要影響的。

某些職業(yè)群體如家庭工人、家務(wù)傭工、按日計(jì)酬的工人，以及那些在社會(huì)保障制度中難以實(shí)施者如農(nóng)業(yè)工人和自我雇傭者，他們往往最初未在覆蓋范圍內(nèi)。但是近年來的趨勢是為這些群體建立專門基金或?qū)⑺麄冎糜谝话愕谋Ｕ现贫戎?。某些國家的制度對生育子女或?yàn)樵诩茵B(yǎng)育子女暫時(shí)離職或未參加強(qiáng)制性項(xiàng)目的自我雇傭者，也規(guī)定了自愿保障的辦法。有些工業(yè)化國家，雖然建立社會(huì)保障的時(shí)間較晚，但都越過了分別建立工業(yè)或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金階段，而實(shí)行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。

大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)歷了若干年，逐漸擴(kuò)大其覆蓋范圍。在這些國家發(fā)展的初期階段，由于其人口中的大部分仍然生活在以物易物占優(yōu)勢的、大家庭或部落經(jīng)濟(jì)的社會(huì)中，因而在這種情況下，正像工業(yè)化國家社會(huì)保障的初期階段，主要保障對象是工薪勞動(dòng)者，使他們不致因?yàn)槭I(yè)而失去收入。

（二）覆蓋范圍的確定要考慮管理成本和管理難度

失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立與功能的擴(kuò)展與社會(huì)需求和供給能力的情況密不可分，既應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)和勞動(dòng)者對失業(yè)保險(xiǎn)的需求相適應(yīng)，也要與失業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)能力水平相適應(yīng)。失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍以適度為宜，而非越早普及或覆蓋面越大越好。失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大不能搞人為地大躍進(jìn)，不能為了擴(kuò)面而擴(kuò)面，尤其不能單純?yōu)榱藬U(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)資金來源。

對于繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，把以實(shí)物或現(xiàn)金為主要收入形式的群體納入?yún)⒈７秶潜容^困難的。在發(fā)展中國家，農(nóng)村富余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的收入形式大多沒有實(shí)現(xiàn)電子化、信息化，因而較難核實(shí)其真實(shí)收入水平。對這類群體，在條件不成熟的情況下，不必急于將其擴(kuò)進(jìn)覆蓋范圍，或者允許其采取比較靈活的形式參保。

同樣，靈活就業(yè)人員等群體收入不固定、就業(yè)時(shí)間不穩(wěn)定，政府部門要判斷這部分人群是否符合失業(yè)保險(xiǎn)享受標(biāo)準(zhǔn)，以及進(jìn)行妥善管理以避免道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，都是比較困難的，而且成本較高。從成本-收益角度進(jìn)行選擇，將難以管理以及管理成本較高的部分人群排除出覆蓋范圍，是必要的。

西方國家通常是從私營企業(yè)工薪雇員開始，然后逐步擴(kuò)大到其他群體。個(gè)體從業(yè)人員、農(nóng)民、靈活就業(yè)人員往往較遲納入制度體系或從未被納入。從管理角度來看，也是有道理的。

（三）覆蓋范圍的確定要考慮不同群體職業(yè)特征和風(fēng)險(xiǎn)差異

在發(fā)展中國家，從職業(yè)化和市場化的角度看，可以將勞動(dòng)者劃分為三類群體，即市場經(jīng)濟(jì)部門的職業(yè)化群體、傳統(tǒng)社會(huì)中從事自給自足生產(chǎn)的勞動(dòng)者和處于二者之間的不穩(wěn)定轉(zhuǎn)移群體。失業(yè)保險(xiǎn)主要覆蓋職業(yè)化群體，因?yàn)檫@些群體已失去土地保障和傳統(tǒng)的家庭或社區(qū)保障，其失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，對失業(yè)保險(xiǎn)的需求突出。其次，是由農(nóng)村向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的人群，這部分人群職業(yè)狀態(tài)尚不穩(wěn)定，對其失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋制度的安排應(yīng)該是彈性的、靈活的和自主選擇的。對于傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)業(yè)社會(huì)的勞動(dòng)者，沒有必要強(qiáng)行把他們納入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋中來。我們注意到，在加拿大等國家，海員和漁民參加失業(yè)保險(xiǎn)。但實(shí)際上，在這里漁民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的第一產(chǎn)業(yè)的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)里的勞動(dòng)者，而是高度職業(yè)化的群體。

靈活就業(yè)人員是職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對較大的群體，把這個(gè)群體納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，對于保障其失業(yè)期間的生活和促進(jìn)其就業(yè)具有重要意義。但在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)，還要考慮到失業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)能力和靈活就業(yè)人員自身的愿望和要求。對于靈活就業(yè)人員和自雇人員，可以實(shí)行自愿性政策。

對于非職業(yè)化群體或就業(yè)方式不穩(wěn)定的群體，應(yīng)提供自愿性、選擇性和一定靈活性的彈性制度安排。從本源意義上講，失業(yè)保險(xiǎn)是為了應(yīng)對工人群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、解決失業(yè)期間生活保障問題，因此，它與社會(huì)的生產(chǎn)力發(fā)展水平、工業(yè)化、市場化和職業(yè)化等因素密切相關(guān)。傳統(tǒng)的農(nóng)民等自給自足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)群體，以及其他非職業(yè)化人員的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活困難，不應(yīng)通過失業(yè)保險(xiǎn)來解決，而應(yīng)通過其他方式加以解決。

公務(wù)員屬于低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、高保障群體，從預(yù)防失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的角度來說，公務(wù)員等群體并無太大參加失業(yè)保險(xiǎn)的必要。但從保障和增強(qiáng)勞動(dòng)力市場的靈活性以及增進(jìn)公平的角度看，將公務(wù)員和參公管理的事業(yè)單位勞動(dòng)者納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍中來，也無不可（但要防止本應(yīng)通過從公務(wù)員工資收入中扣繳的支出通過提高工資水平變相轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政負(fù)擔(dān)）。公務(wù)員群體確實(shí)有與其他就業(yè)群體不一樣的特點(diǎn)，在西方國家，公務(wù)員是否納入覆蓋范圍，與各國自身制度、文化傳統(tǒng)關(guān)系較大。

（四）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍要考慮其他制度安排

失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不能也不必完全依靠失業(yè)保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度盡可能地覆蓋更多人群是我們的良好愿望，但根據(jù)國外一些國家的經(jīng)驗(yàn)，如果跳出失業(yè)保險(xiǎn)制度看失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)還有別的選擇方案。特定群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范可以有不同的選擇，失業(yè)保險(xiǎn)以外還有其他的保障制度也能發(fā)揮保障生活和促進(jìn)就業(yè)的作用，并非所有群體都需要通過失業(yè)保險(xiǎn)來解決失業(yè)時(shí)的生活保障問題。我們注意到，一些福利國家，直接通過高水平的福利制度安排替代了失業(yè)保險(xiǎn)的職能；一些發(fā)達(dá)國家則通過收入補(bǔ)償?shù)绕渌绞絹斫鉀Q暫時(shí)失業(yè)所面臨的困難。通過完善最低生活保障制度、住房和醫(yī)療保障制度等，也能在一定程度上緩解失業(yè)對人們生活造成的沖擊。

此外，失業(yè)保險(xiǎn)制度與就業(yè)促進(jìn)制度可以有機(jī)結(jié)合，就業(yè)專項(xiàng)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金在保障生活和促進(jìn)就業(yè)方面可以統(tǒng)籌使用。對于特定群體，如大學(xué)和其他各類學(xué)校畢業(yè)生、培訓(xùn)結(jié)業(yè)學(xué)員等，可以采取先享受權(quán)益后履行義務(wù)的方式來進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。在特殊時(shí)期（如金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期），可以加大財(cái)政對就業(yè)促進(jìn)資金的投入來應(yīng)對失業(yè)壓力的增加。

（作者單位：人力資源社會(huì)保障部國際勞動(dòng)保障研究所）endprint