問策陜甘寧

李承明++張永軍

陜甘寧是一個(gè)特殊的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)外優(yōu)劣勢表現(xiàn)突出。其內(nèi)部資源種類豐富、儲(chǔ)量巨大、資源優(yōu)勢明顯，優(yōu)勢的資源又足以支撐優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；外部適逢西部大開發(fā)、陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃、關(guān)中天水經(jīng)濟(jì)區(qū)等一系列利好政策機(jī)遇。政策的大量傾斜，使區(qū)域具備了很好吸引各類生產(chǎn)要素的外部環(huán)境。同時(shí)，陜甘寧作為西部地區(qū)重要組成部分的經(jīng)濟(jì)區(qū)，因其擁有的豐富資源和富有活力的發(fā)展?jié)摿?，其未來發(fā)展方向極可能是西部未來的縮影。

但是由于陜甘寧地處生態(tài)環(huán)境脆弱的敏感地帶，資源承載能力較差，使得各類生態(tài)環(huán)境問題突出；人力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素受自然、社會(huì)等因素的制約，沒有充分發(fā)揮預(yù)期作用。要發(fā)揮陜甘寧地區(qū)的帶動(dòng)作用就必須走經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益共舉的道路，就要積極探尋雙贏發(fā)展的途徑。

研判陜甘寧

能源經(jīng)濟(jì)作為陜甘寧的支柱，隨著煤炭價(jià)格的一路走低，煤礦面臨大面積停產(chǎn)，陜甘寧正在失去增長動(dòng)力。老區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多困難，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展上的突破首先就要把脈問診，厘清緣由。

首先，地方政府跨區(qū)域合作機(jī)制不完善，導(dǎo)致老區(qū)資源利用不合理，經(jīng)濟(jì)效益低下。

陜甘寧革命老區(qū)位于西北內(nèi)陸，地處省際毗鄰區(qū)，位置偏僻、遠(yuǎn)離各自省份的政治、經(jīng)濟(jì)、交通中心，屬于改革后發(fā)區(qū)中的后發(fā)區(qū)。計(jì)劃色彩的傳統(tǒng)體制長期影響制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，機(jī)制、體制與政策中行政命令色彩濃厚，各級(jí)政府習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的工作特點(diǎn)，對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件的角色定位不明確，對經(jīng)濟(jì)事務(wù)管的過寬過嚴(yán)，從而影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。

我國地方各級(jí)政府實(shí)行分權(quán)管理和財(cái)政包干制度，地方間各自為政，實(shí)行地方市場分割和地方保護(hù)主義，只謀求行政區(qū)域內(nèi)的發(fā)展，忽略地理區(qū)域內(nèi)力量、資源的整合，沒有從整體角度考慮和安排經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也沒有制定相應(yīng)的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，行政經(jīng)濟(jì)盛行。這樣就導(dǎo)致三省區(qū)間缺乏必要的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，雖然區(qū)域內(nèi)各類資源儲(chǔ)量豐富，但卻造成了開采效率低、浪費(fèi)大，局部污染嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)狀況。

其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，深加工能力差。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，結(jié)構(gòu)矛盾突出。受自然、社會(huì)因素影響，農(nóng)業(yè)主要以初級(jí)加工為主，生產(chǎn)條件差，產(chǎn)量低，生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足；各種礦產(chǎn)資源種類多、儲(chǔ)量豐富，為老區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下了很好的資源基礎(chǔ)，第二產(chǎn)業(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總值中比例偏高，明顯高于全國平均水平；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育層次低，結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，在經(jīng)濟(jì)中所占比重過小。

長期以來，只注重于投資見效快的初級(jí)能源開采業(yè)的發(fā)展模式，使得煤、油、化工等深加工業(yè)規(guī)模小，設(shè)備簡陋，集約化程度低，就地轉(zhuǎn)化能力差，深度開發(fā)不足，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品單一，缺乏市場競爭力。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施落后，不能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。

受地形和資金、技術(shù)等因素影響，老區(qū)在包括電力、供水、交通、通訊、郵電等在內(nèi)的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上總體表現(xiàn)比較落后。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相連，以鐵路為例，老區(qū)特殊的產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)以及鐵路在交通運(yùn)輸過程中的特殊作用，使得鐵路的發(fā)展在老區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧的過程中發(fā)揮著巨大的、不可替代的作用。然而，目前在陜甘寧區(qū)域內(nèi)鐵路路網(wǎng)單薄，鐵路標(biāo)準(zhǔn)較低，聯(lián)系通道數(shù)量少，“客貨難以兼顧”的運(yùn)輸瓶頸依然存在。

陜甘寧老區(qū)位于鄂爾多斯盆地及邊緣地區(qū)，相對于其他西北地區(qū)而言更接近中東部發(fā)達(dá)地區(qū)，擁有較好的地緣優(yōu)勢，根據(jù)非均衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長理論，這是一種先天的貿(mào)易輸出區(qū)域優(yōu)勢。但是受傳統(tǒng)行政思想和績效考核的負(fù)效應(yīng)影響，這種優(yōu)勢帶來的跨區(qū)貿(mào)易量在總量中所占比重較小。

第四，二元結(jié)構(gòu)凸顯，城市化水平低。

西部大開發(fā)使西安、重慶、成都等核心城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌得到了巨大的改觀，但對于更廣泛的二三線城市，并沒有帶來預(yù)期產(chǎn)生的效果。由于區(qū)域內(nèi)地廣人稀，群眾受教育程度低，自然條件惡劣，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較困難，城鄉(xiāng)居民收入差距大，以農(nóng)民為主的消費(fèi)群體消費(fèi)水平偏低，不能發(fā)揮消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距不斷拉大。依靠資源發(fā)展起來的工業(yè)經(jīng)濟(jì)使第二產(chǎn)業(yè)高度畸重，輕重比例嚴(yán)重失調(diào)，工業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)度很低，工業(yè)二元結(jié)構(gòu)問題突出。

農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展既是城市化的原始動(dòng)力，又是城市化的基礎(chǔ)，工業(yè)化和城市化總是起步于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)良好的地區(qū)。由于受自然環(huán)境、人口素質(zhì)和分布等因素影響，區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市化的原始動(dòng)力不足。由國家投資興建的能源、冶金等重工企業(yè)在本區(qū)工業(yè)中唱主角，地方工業(yè)非常薄弱，第三產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后，使企業(yè)對規(guī)?；图鄣淖非鬀]有成為實(shí)現(xiàn)城市化的前提條件，區(qū)域城市化的動(dòng)力有限，水平較低。

第五，補(bǔ)償機(jī)制落后，生存環(huán)境惡劣。

區(qū)域內(nèi)城市大多屬于資源型城市，擁有豐富的石油、煤炭自然資源，是我國重要的能源重化工基地，而目前國內(nèi)資源的開發(fā)仍舊是以某個(gè)專門的專管部門為中心成立的開發(fā)總公司來承擔(dān)。這種開發(fā)管理方式，如果只注意本系統(tǒng)的利益而忽視地方的利益，達(dá)不到促進(jìn)資源開發(fā)、拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。如果在開采非可再生資源的同時(shí)，不去注意如何提高開采區(qū)當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏?，發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，脫貧致富，一旦資源開采完畢，將使開采區(qū)陷入永世不能翻身的疲困狀態(tài)。

在現(xiàn)實(shí)中，區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)利益分配過度向央企傾斜。每年開采資源所獲利益中70%以上歸央企所有，國家獲益20%以上，地方僅僅收益2%，這種嚴(yán)重的分配不均，使得三方共管的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長期難以實(shí)現(xiàn)。

區(qū)域西部有烏蘭布和沙漠、庫布其沙漠和毛烏素沙漠，在強(qiáng)風(fēng)力作用下，沙漠化面積不斷擴(kuò)大；中部河套平原為典型荒漠綠洲過渡區(qū)；東部是我國北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶，氣候干燥，水資源短缺，生態(tài)調(diào)節(jié)能力脆弱。長期以來“后治理”的傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式致使該區(qū)生態(tài)環(huán)境退化、污染加劇，人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益尖銳。

第六，人才匱乏，可持續(xù)性難以為繼。

人力資源是陜甘寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。人力資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、決定性的作用，它直接關(guān)乎著企業(yè)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的提升速度，是企業(yè)競爭、經(jīng)濟(jì)競爭的最強(qiáng)資本，這充分體現(xiàn)在智力資本和知識(shí)管理的儲(chǔ)備作用。

建言陜甘寧

做好頂層設(shè)計(jì)，建立協(xié)同發(fā)展機(jī)制。在更高層面推進(jìn)區(qū)域合作的體制機(jī)制、分工協(xié)作、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互撐、基礎(chǔ)設(shè)施共享、統(tǒng)籌規(guī)劃、利益補(bǔ)償、制度法規(guī)等頂層設(shè)計(jì)與機(jī)制創(chuàng)新。

首先，加強(qiáng)地方政府跨區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展。

加快市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能從領(lǐng)導(dǎo)型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)社會(huì)治理與公共服務(wù)意識(shí)，明確分工，做到依法行政、依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，提高行政辦事效率，為各類市場主體創(chuàng)造一個(gè)公平、公正的發(fā)展環(huán)境。

陜甘寧老區(qū)的區(qū)域一體是一種典型的弱弱聯(lián)合，各方要想打破低水平的均衡狀態(tài)，首先就要打破行政上的各自為政，解決好能源開發(fā)利用中出現(xiàn)的利益沖突問題；加強(qiáng)聯(lián)合，共同開發(fā)區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢資源，促進(jìn)各方優(yōu)勢互補(bǔ)和生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)；加快統(tǒng)一大市場的形成，以發(fā)揮規(guī)模集聚效應(yīng)；改善毗鄰區(qū)投資環(huán)境，促進(jìn)毗鄰區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次，提高人力資源素質(zhì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供精神動(dòng)力和智力支持。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)首先要從思想觀念的轉(zhuǎn)變?nèi)胧帧＠蠀^(qū)并不是不想改革、不想發(fā)展，而主要是受一種在社會(huì)上比較普遍的保守、守舊思想所阻礙。因此要打破這種思想限制，首先就要加大干部隊(duì)伍，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部思想解放的力度；同時(shí)在社會(huì)上做好政策宣傳工作，在學(xué)術(shù)理論界鼓勵(lì)學(xué)術(shù)跟進(jìn)，努力改變百姓和各類投資者的觀念，創(chuàng)造良好的開放、開發(fā)、競爭的社會(huì)輿論氛圍，塑造良好的地區(qū)形象。

要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，而影響勞動(dòng)生產(chǎn)率的重要因素之一就是人力資本。人力資本的核心是人力資源，研究人力資源，根本目的是為了運(yùn)用人力。人力的基本方面就是體質(zhì)和智力，智力是人們認(rèn)識(shí)事物、運(yùn)用知識(shí)、解決問題的能力。智力的提升很大程度上要靠文化素質(zhì)的提高來實(shí)現(xiàn)，因此就要加快教育的發(fā)展，加大對教育的資金投入，提升資金利用率，優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高師資力量，提升綜合教育實(shí)力，加強(qiáng)自身人才“造血”能力；同時(shí)改進(jìn)人才激勵(lì)制度，改善工作生活環(huán)境，吸引保留各路人才。

第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)效益。

陜甘寧革命老區(qū)獨(dú)特的氣候條件、復(fù)雜的地形，造就了生態(tài)環(huán)境類型的多樣性。綠色、特色農(nóng)業(yè)資源豐富，因此可以通過完善產(chǎn)業(yè)政策，加大針對農(nóng)業(yè)的政策指導(dǎo)和資金、技術(shù)投入，以市場為導(dǎo)向，以地域?yàn)槠放?，?yōu)化農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位。

發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)輕重工業(yè)發(fā)展；加大資金、技術(shù)投入，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新；加快建設(shè)立體能源化工基地，推進(jìn)區(qū)域能源資源開發(fā)的上游、中游、下游產(chǎn)品鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的對接及延伸；同時(shí)要從長遠(yuǎn)角度規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極尋求發(fā)展多元化替代產(chǎn)業(yè)。

給予第三產(chǎn)業(yè)更多關(guān)注和政策支持，加大對第三產(chǎn)業(yè)的宣傳，改變舊的就業(yè)觀念，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展塑造良好的社會(huì)輿論氛圍；將旅游業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)相融合，圍繞旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部食、住、行、游等各要素，構(gòu)建生態(tài)旅游主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——旅游輔助產(chǎn)業(yè)——旅游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的大生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)發(fā)展、效益提高。

第四，完善交通網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大跨區(qū)貿(mào)易。

基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的必要前提條件，沒有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然很難有區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展。財(cái)政瓶頸是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的老大難問題，因此要積極擴(kuò)大資金來源，吸納各方財(cái)力提升資金利用率，加快公路、鐵路等交通運(yùn)輸網(wǎng)的空間布置和電網(wǎng)、水利等大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，提升基礎(chǔ)設(shè)施的總體水平。

基于老區(qū)能源、原材料工業(yè)占據(jù)大量比重的現(xiàn)期發(fā)展結(jié)構(gòu)，貨運(yùn)量的需求彈性相對較高，因此承擔(dān)貨物長途運(yùn)輸?shù)蔫F路建設(shè)顯得更為緊迫和重要。要加快構(gòu)建以鐵路為核心的陸路綜合交通體系，同時(shí)強(qiáng)化與中東部地區(qū)通道建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系；公路要加快完善以高速公路為骨架的干線道路網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)引外聯(lián)、通江達(dá)海；交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要與地區(qū)城市體系建設(shè)相結(jié)合，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長極的樞紐作用，建設(shè)以中心城市為核心的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。

老區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在面臨著總需求與總供給微弱均衡的狀態(tài)，在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)中還存在“貧困—生態(tài)環(huán)境破壞”之間的惡性循環(huán)，整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)基本上陷入了“低水平均衡陷阱”和“貧困惡性循環(huán)”。要打破低水平均衡實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，根據(jù)老區(qū)現(xiàn)狀就應(yīng)采取“非均衡重點(diǎn)突破”的戰(zhàn)略，選擇區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)地區(qū)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)進(jìn)行集中投資；努力加強(qiáng)與中東部鄰近地區(qū)的區(qū)域聯(lián)系，借助其市場，擴(kuò)大貿(mào)易，增加需求，以期實(shí)現(xiàn)各類生產(chǎn)要素跨區(qū)的流動(dòng)和補(bǔ)充，最終達(dá)到老區(qū)“低谷”隆起的發(fā)展目的。

第五，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，打破二元結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)發(fā)展不均不僅影響區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定，因此要加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。繼續(xù)加大對農(nóng)村的財(cái)政資金投入，尤其是加大對偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的扶貧支持力度；加強(qiáng)政府引導(dǎo)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件；建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，為農(nóng)民創(chuàng)造平等的就業(yè)機(jī)會(huì)；搞好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保護(hù)現(xiàn)存農(nóng)村用地。以此改善農(nóng)村生活環(huán)境，增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)民消費(fèi)需求。

協(xié)調(diào)輕重工業(yè)、三大產(chǎn)業(yè)、區(qū)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展基礎(chǔ)，帶動(dòng)城市化的發(fā)展，依靠城市的規(guī)?；图坌岳瓌?dòng)企業(yè)的集中，進(jìn)而形成區(qū)域內(nèi)人口的集中、城市人口的增加。

第六，完善補(bǔ)償機(jī)制，搞好生態(tài)建設(shè)。

自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，在陜甘寧區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境有了較大改善，但局部好轉(zhuǎn)、整體惡化的趨勢并沒有得到根本性改變，生態(tài)環(huán)境問題依然十分突出。

在目前無力改變整體自然環(huán)境的情況下，要加強(qiáng)對現(xiàn)存未受影響的區(qū)域的保護(hù)，努力改善、改變已受影響的區(qū)域；加大資金投入，積極推進(jìn)天保、三北防護(hù)林建設(shè)工作的開展和退耕還林還草、退牧還草工程的實(shí)施；樹立政府綠色GDP的核算評(píng)價(jià)體系；運(yùn)用宣傳、教育等手段開展環(huán)保教育，提高公眾環(huán)境意識(shí)；明確“誰受益誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理”的補(bǔ)償原則。

資源合理利用是可持續(xù)發(fā)展的核心。要實(shí)現(xiàn)資源的合理開發(fā)，首先要建立完善的資源開發(fā)規(guī)劃，以協(xié)調(diào)各個(gè)區(qū)域間的關(guān)系，劃分各級(jí)政府的權(quán)力；其次要完善資源價(jià)格體系，利用市場供求來決定資源價(jià)格，來保護(hù)資源不被破壞或減少破壞；再次要建立完善的資源政策體系，處理好資源開發(fā)利用與保護(hù)、資源開發(fā)利用與區(qū)域發(fā)展、資源開發(fā)利用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，做到政策上配套、行動(dòng)上保證；第四要建立完善的資源法律體系，進(jìn)一步完善實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)監(jiān)督和執(zhí)法力度；最后要建立新型的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，明確參與各方的權(quán)責(zé)，尤其要處理好中央、企業(yè)、地方政府三者的關(guān)系，合理分配資源開發(fā)的收益，要本著“支持老區(qū)，回報(bào)老區(qū)”的思想，通過資源開發(fā)來最終帶動(dòng)老區(qū)的發(fā)展，在對資源開發(fā)造成的環(huán)境治理壓力中，也要做到“中央、央企、地方三方共治”。

最后，要建立健全完善的人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，真正實(shí)現(xiàn)以人為核心的現(xiàn)代管理團(tuán)隊(duì)。才能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭中擔(dān)當(dāng)重任。