內(nèi)蒙古在基本草原劃定中面臨的問(wèn)題及其對(duì)策

曹 陽(yáng)，張 揚(yáng)，馬 林

(大連民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧大連116605)

一、內(nèi)蒙古基本草原劃定的進(jìn)展

基本草原，是指依法確定實(shí)行特殊保護(hù)的具有草原生態(tài)功能和適用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的天然草原和人工草地。根據(jù)2011年9月28日內(nèi)蒙古自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議通過(guò)修訂的《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》，基本草原范圍如下:(1)對(duì)調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙具有特殊生態(tài)功能的草原;(2)重要放牧場(chǎng);(3)打草場(chǎng);(4)用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的人工草地、飼草飼料地、退耕還草地以及改良草地、草種基地;(5)國(guó)家和自治區(qū)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物生存環(huán)境的草原;(6)草原科研、教學(xué)試驗(yàn)基地;(7)國(guó)家和自治區(qū)規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為基本草原的其他草原。

2005年，內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)廳與國(guó)土資源廳聯(lián)合在15個(gè)旗縣(14個(gè)牧業(yè)旗縣和1個(gè)半農(nóng)半牧業(yè)旗縣)開展了基本草原劃定試點(diǎn)工作，2007年，對(duì)試點(diǎn)旗縣的基本草原劃定工作進(jìn)行了驗(yàn)收。2008年，在全面總結(jié)基本草原劃定試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，在19個(gè)牧業(yè)旗縣全面推開了基本草原劃定工作，錫林郭勒盟結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，將烏拉蓋開發(fā)區(qū)、二連浩特市、太仆寺旗也列入了劃定范圍。2010年，全區(qū)劃定基本草原8.36億畝，占全區(qū)草原面積的63.6%，占劃定基本草原旗縣草原面積84.3%［1］，見(jiàn)表 1。

表1 內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原劃定情況統(tǒng)計(jì)表 單位:萬(wàn)畝

為進(jìn)一步推進(jìn)自治區(qū)基本草原劃定工作，加強(qiáng)草原保護(hù)、建設(shè)與管理，按照自治區(qū)政府的安排部署，從2012年起全面推開農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)基本草原劃定工作，到2015年實(shí)現(xiàn)基本草原劃定面積達(dá)到草原總面積的90%以上［2］。

二、內(nèi)蒙古基本草原劃定中存在的主要問(wèn)題

在基本草原劃定過(guò)程中，由于歷史、地理、技術(shù)等因素的影響，在劃定過(guò)程中也曾出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

1.工作量大成本高，缺少制度性保障經(jīng)費(fèi)

必要的工作經(jīng)費(fèi)是基本草原劃定工作正常開展的基本保障?；静菰瓌澏üぷ髁看?，涉及內(nèi)容多，需要大量的人力、物力。特別是草原地廣人稀，交通不發(fā)達(dá)，基本草原劃定成本高。內(nèi)蒙古在基本草原劃定試點(diǎn)工作檢查驗(yàn)收過(guò)程中，各地對(duì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的反映和意見(jiàn)也最為集中和強(qiáng)烈。大部分地區(qū)由于沒(méi)有工作經(jīng)費(fèi)投入，或者只有極少的工作經(jīng)費(fèi)，致使基本草原劃定工作開展起來(lái)捉襟見(jiàn)肘。有些地方只能邊籌錢邊劃定，不僅延誤了整體劃定工作的進(jìn)度，更關(guān)系到基本草原劃定工作的質(zhì)量。

2.部門之間利益沖突日顯突出

一方面，由于惠農(nóng)政策和糧食補(bǔ)貼政策的落實(shí)，人們?yōu)榱俗非笱矍敖?jīng)濟(jì)利益，非法開墾草原種植經(jīng)濟(jì)作物日益嚴(yán)重。另一方面，隨著國(guó)家生態(tài)建設(shè)力度的加大，宜林地占用牧區(qū)草場(chǎng)逐年增加。加之半農(nóng)半牧區(qū)草原與農(nóng)田、林地等相互交錯(cuò)，部分地方各類土地界限不清，管理權(quán)限不明，造成農(nóng)業(yè)、林業(yè)和草原部門之間的利益沖突不斷加劇，給基本草原的劃定和落實(shí)帶來(lái)了較大阻力。

3.半農(nóng)半牧區(qū)基本草原劃定的復(fù)雜性使其成為整體工作難點(diǎn)

與牧區(qū)基本草原劃定工作相比，半農(nóng)半牧區(qū)草原面積分布較分散，加之有些地方“雙權(quán)一制”落實(shí)不徹底，劃定工作中困難重重，使半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)的紅線劃定成為基本草原劃定整體工作的難點(diǎn)。在農(nóng)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)非法開墾情況屢禁不止，使本來(lái)非常脆弱的草原受到毀滅性破壞。這也成為了草原面積逐年減少的重要原因之一。

4.對(duì)劃定后草原保護(hù)和管理的力度還需加強(qiáng)

對(duì)于基本草原，劃定是前提，重點(diǎn)是保護(hù)，關(guān)鍵在管理。長(zhǎng)期以來(lái)，由于人們對(duì)草原保護(hù)的認(rèn)識(shí)不到位，缺乏自覺(jué)保護(hù)、合理利用的自覺(jué)性。各地亂開濫墾、亂征濫占基本草原的現(xiàn)象比較普遍。加之半農(nóng)半牧區(qū)草原與農(nóng)田、林地等相互交錯(cuò)，部分地方各類土地界限不清，管理權(quán)限不明，對(duì)于以后的管理和保護(hù)工作將是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

5.基本草原保護(hù)劃定的規(guī)范化、信息化水平亟待提高

由于目前尚無(wú)全國(guó)性的有關(guān)基本草原劃定的成熟制度和規(guī)定，內(nèi)蒙古相關(guān)制度規(guī)范存在立法層次低、法律執(zhí)行差等問(wèn)題，有些地區(qū)還存在著草原檔案資料與實(shí)地不符、基本草原保護(hù)圖、表等檔案資料不完整，數(shù)據(jù)不齊備等問(wèn)題，部分地區(qū)在草原行政執(zhí)法，調(diào)解權(quán)屬界線糾紛等方面還缺乏有效的法制手段，今后要統(tǒng)一納入制度化的軌道。此外，盡管當(dāng)前部分地區(qū)建立了有關(guān)基本草原劃定、保護(hù)和管理的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，但普及面不廣，這些都制約和影響了基本草原的劃定以及劃定后各項(xiàng)成果的鞏固和落實(shí)。

三、內(nèi)蒙古實(shí)施基本草原劃定的啟示及對(duì)策

劃定基本草原的根本目的在于加強(qiáng)草原保護(hù)和合理利用，確保草原面積不減少，用途不改變，質(zhì)量不下降，在保持草原生態(tài)與生產(chǎn)功能提高的同時(shí)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。分析內(nèi)蒙在基本草原劃定工作中所存在的問(wèn)題，獲得的重要啟示是，從國(guó)家層面上迫切需要制定一種剛性的政策，對(duì)草原像對(duì)耕地一樣，即劃定草原保護(hù)紅線，使草原保護(hù)紅線與耕地保護(hù)紅線一樣具有不可撼動(dòng)的國(guó)家戰(zhàn)略意義和重大歷史意義。

在內(nèi)涵上，草原保護(hù)紅線應(yīng)該是指通過(guò)國(guó)家立法，確保草原基本生態(tài)功能、支撐牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)和傳承草原文化所必需恪守的最小草原面積，是中國(guó)草原牧區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、產(chǎn)業(yè)功能和草原文化傳承功能的基本制度性保障［3］。草原保護(hù)紅線的劃定，能夠?qū)崿F(xiàn)基本草原劃定工作的制度化、系統(tǒng)化、保障化和規(guī)范化，使目前許多牧區(qū)在基本草原劃定中所存在的問(wèn)題能夠得到根本性解決。

1.建立草原保護(hù)紅線的推進(jìn)機(jī)制

建立有利于草原建設(shè)和保護(hù)的評(píng)價(jià)考核體系。制定和實(shí)施體現(xiàn)草原生態(tài)文明建設(shè)要求的評(píng)價(jià)體系、考核機(jī)制和激勵(lì)辦法。把草原建設(shè)和保護(hù)成效納入干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，推動(dòng)草原生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)工作落實(shí)到位。探索改進(jìn)統(tǒng)計(jì)方法，將草原總量，質(zhì)量，用途等納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)地方政府積極保護(hù)草原。建議實(shí)行各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制，每年進(jìn)行目標(biāo)考核，對(duì)草原保護(hù)和管理工作不力或存在問(wèn)題的地區(qū)進(jìn)行通報(bào)和警示。要讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)牢固樹立“守草有責(zé)”的生態(tài)意識(shí)，盡快將劃定草原保護(hù)紅線列為考核地方黨政一把手政績(jī)的主要內(nèi)容，從全局的視角來(lái)對(duì)待劃定草原保護(hù)紅線這項(xiàng)重要任務(wù)。

2.建立草原保護(hù)紅線劃定管理機(jī)制

一是國(guó)家設(shè)立草原保護(hù)紅線專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。建議將草原保護(hù)紅線劃定工作所需經(jīng)費(fèi)納入中央或牧區(qū)盟(市)級(jí)以上地方政府財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)用于草原保護(hù)紅線劃定工作。為中國(guó)全面開展草原保護(hù)紅線劃定工作打好基礎(chǔ)，保證劃定工作的正常開展;對(duì)已經(jīng)完成紅線劃定的地區(qū)，特別是試點(diǎn)旗縣，應(yīng)給予部分工作經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)其在劃定工作時(shí)的遺留問(wèn)題或者不完善環(huán)節(jié)進(jìn)行整改。

二是成立多部門聯(lián)合的工作組織。建議針對(duì)草原保護(hù)紅線劃定工作成立草原、國(guó)土、農(nóng)業(yè)和林業(yè)多部門聯(lián)合的工作組織，強(qiáng)化劃定工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。明確草原保護(hù)紅線劃定的技術(shù)規(guī)范，特別是厘清交錯(cuò)區(qū)草原與農(nóng)田、林地性質(zhì)、界限，提升草原保護(hù)紅線劃定效率。

三是盡快制定草原保護(hù)紅線劃定的技術(shù)規(guī)范。草原保護(hù)紅線的劃定離不開技術(shù)支撐。為統(tǒng)一草原保護(hù)紅線劃定的技術(shù)路線、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，規(guī)范草原保護(hù)紅線劃定工作，確保草原保護(hù)紅線劃定的成果質(zhì)量。要積極組織協(xié)調(diào)技術(shù)力量，依托各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，在內(nèi)蒙古《基本草原劃定技術(shù)規(guī)范》基礎(chǔ)上，盡快制定草原保護(hù)紅線劃定工作技術(shù)規(guī)范，完善草原保護(hù)紅線數(shù)據(jù)庫(kù)，繪制草原保護(hù)紅線分布圖。以此為基礎(chǔ)，聯(lián)合組織草原生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的相關(guān)專家，綜合考慮草原對(duì)地區(qū)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐能力，構(gòu)建區(qū)域性的草原牧區(qū)“草—畜”系統(tǒng)平衡優(yōu)化決策模型，定量計(jì)算草原生態(tài)系統(tǒng)管理閾值水平，核算出滿足國(guó)家生態(tài)安全、牧業(yè)生產(chǎn)安全和牧區(qū)社會(huì)安全的所需要的最小草原面積。

3.建立健全草原保護(hù)紅線劃定的保障機(jī)制

一是著重建立草原保護(hù)紅線劃定的立法保障機(jī)制。草原保護(hù)紅線的劃定必須要用法律法規(guī)來(lái)保障。建議國(guó)務(wù)院責(zé)成農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)等相關(guān)部門和省區(qū)盡快起草草原保護(hù)紅線的相關(guān)法律法規(guī)文件，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大法律委員會(huì)討論審議批準(zhǔn)，把草原保護(hù)紅線作為剛性政策列入《土地管理法》和《草原法》，確保草原保護(hù)紅線不可撼動(dòng)的地位。

二是著重建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，形成導(dǎo)向明確、公平合理的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)相關(guān)各方利益關(guān)系，保障草原保護(hù)紅線劃定地區(qū)的公平發(fā)展權(quán)，提高草原建設(shè)和保護(hù)工作的積極性。建立生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)草原保護(hù)紅線劃定地區(qū)，核算實(shí)施生態(tài)保護(hù)而形成的貢獻(xiàn)，并給予生態(tài)補(bǔ)償［4-6］。

4.強(qiáng)化草原生態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制

草原保護(hù)紅線設(shè)定后，要指定國(guó)土資源和草原監(jiān)理等相關(guān)部門進(jìn)行實(shí)時(shí)、全景和動(dòng)態(tài)檢測(cè)。要建立以科研機(jī)構(gòu)為先導(dǎo)，以政府監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)測(cè)監(jiān)察—預(yù)測(cè)預(yù)警—綜合管控三級(jí)遞進(jìn)的保障機(jī)制。首先，建立草原生態(tài)安全監(jiān)測(cè)與監(jiān)察體系，及時(shí)掌握中國(guó)草原生態(tài)安全的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)。其次，建立草原生態(tài)安全預(yù)測(cè)與預(yù)警體系，客觀分析各種可能蠶食基本草原的潛在威脅信息。最后，建立草原生態(tài)安全管控體系，明確國(guó)家必須以法律法規(guī)手段強(qiáng)化草原生態(tài)保護(hù)。各級(jí)部門和政府要分解任務(wù)，明確責(zé)任，狠抓落實(shí)，確保草原保護(hù)紅線發(fā)揮應(yīng)有的作用。

5.盡快構(gòu)建草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式

草原保護(hù)紅線的劃定與后續(xù)的保持是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面的系統(tǒng)工程，需要以適宜的發(fā)展模式為保障，即亟需構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益相一致，草、農(nóng)、林、工、商各部門相協(xié)調(diào)的草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式。當(dāng)前，中國(guó)草原牧區(qū)有三種典型的可持續(xù)發(fā)展模式:鄂爾多斯現(xiàn)代家庭牧場(chǎng)發(fā)展模式、呼和浩特市和林格爾縣蒙牛澳亞示范牧場(chǎng)模式和青海天峻縣“梅隴”生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展模式。三者以“開放畜牧業(yè)系統(tǒng)+拓寬增收渠道+創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)方式”為框架，兼顧了產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展、民生改善和生態(tài)恢復(fù)三系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡，其經(jīng)驗(yàn)可作為其他牧區(qū)發(fā)展的有益借鑒，建議在全國(guó)草原牧區(qū)加以推廣，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的終極目標(biāo)。

［1］內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理局.內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原劃定工作匯報(bào)［R］.2012.

［2］內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府.內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)［EB/OL］.http://www.nmg.gov.cn/main/nmg/zfxxgk/zfwj/nzf/2012-03-05/2_122602/default.shtml.

［3］馬林.草原生態(tài)保護(hù)紅線劃定的基本思路與政策建議［J］.草地學(xué)報(bào)，2014(3):230.

［4］賈幼陵.草原退化原因分析和草原保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的建立［J］.中國(guó)草原學(xué)報(bào)，2012，33(2):1-6.

［5］尹劍慧，盧欣石.中國(guó)草原生態(tài)功能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［J］.生態(tài)學(xué)報(bào)，2009，29(5):2622-2630.

［6］馬林，張揚(yáng).我國(guó)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的模式與對(duì)策研究［J］.中國(guó)草地學(xué)報(bào)，2013(2):104-109.