我國行政體制改革：職能優(yōu)化的視角

吳秀榮

改革開放后，巨大“改革紅利”的釋放，使我國經(jīng)濟保持了三十多年的高速增長。但隨著經(jīng)濟體制改革進入深水區(qū)，長期滯后的政府行政體制改革開始成為市場經(jīng)濟發(fā)展與完善的羈絆?；诖耍绾紊钊胪七M行政體制改革便成為近年來社會各方關(guān)注的焦點問題。2013年11月黨的十八屆三中全會公報提出，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”；2014年3月李克強總理在《政府工作報告》中著重強調(diào)要“深入推進行政體制改革。進一步簡政放權(quán)，這是政府的自我革命。”來自黨和國家的聲音預(yù)示著行政體制改革將持續(xù)成為我國政府進行自我發(fā)展與完善的重要命題。

行政體制改革必須

以行政職能優(yōu)化為核心

“行政體制改革的實質(zhì)是對政府與個人、市場、社會之間的利益關(guān)系進行重新調(diào)整，并轉(zhuǎn)化為法律對權(quán)力與權(quán)利的界定、規(guī)范、保障和促進，在公權(quán)力與私權(quán)利之間、個體自由與集體自由之間、個體利益與公共利益之間尋求必要的張力和動態(tài)平衡，從而實現(xiàn)個體人權(quán)與集體人權(quán)的和諧發(fā)展?！盵1]也就是說，政府行政體制改革不同于簡單的行政機構(gòu)調(diào)整，它更側(cè)重于一種多元“公共治理主體”間關(guān)系的重新厘清和界定。當然，這也并非否定機構(gòu)調(diào)整作為行政體制改革的重要內(nèi)容及其價值，事實上，行政體制改革的外在體現(xiàn)在很大程度上是行政組織機構(gòu)在數(shù)量上的增減。改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次行政機構(gòu)改革。在2008年第六次行政機構(gòu)改革前，我國行政機構(gòu)改革與調(diào)整始終沒有革除“已經(jīng)精簡的機構(gòu)很快又恢復起來，出現(xiàn)并形成了一種精簡—膨脹—越精簡—越膨脹的惡性循環(huán)的行政現(xiàn)象”[2] 。究其原因，則是行政機構(gòu)的改革與調(diào)整只是著眼于主觀上“量”的判斷，而忽視了“轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心”[3]這一正確命題。2008年與2013年所進行的兩次大部制改革，都緊緊抓住了政府行政職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化這一核心，這不僅實現(xiàn)了政府行政機構(gòu)量的縮減整合，還達到了提高行政效率和增強政府公共服務(wù)意識的目的。未來我國政府行政體制的改革，應(yīng)牢記用好“職能優(yōu)化”這一核心抓手，并需常抓不懈。

行政職能優(yōu)化是一種適應(yīng)“善治”需要，實現(xiàn)政府行政職能結(jié)構(gòu)的“帕累托最優(yōu)” [4]的持續(xù)追求。行政職能優(yōu)化包括機構(gòu)內(nèi)與機構(gòu)外優(yōu)化兩個維度。機構(gòu)內(nèi)行政職能優(yōu)化指的是基于權(quán)力與義務(wù)關(guān)系的政府不同層級、不同部門、不同轄區(qū)之間的職能向好性調(diào)整，即政府只是在做內(nèi)部既有權(quán)力的重新分配，不涉及政府公共權(quán)力邊界的問題；機構(gòu)外行政職能優(yōu)化指的是基于政府行政權(quán)力邊界重新廓清的職能向好性調(diào)整，即對政府與社會、政府與市場及政府與公民個人權(quán)力及權(quán)利關(guān)系進行了重新調(diào)整。

行政職能優(yōu)化為行政組織

帶來的“質(zhì)”與“量”的嬗變

一、行政職能優(yōu)化為行政組織帶來“量”的嬗變

行政職能優(yōu)化在政府行政組織“量”的方面，主要表現(xiàn)為兩種嬗變：一是“量”的增加。這主要體現(xiàn)在新行政職能的設(shè)定與新行政機構(gòu)的設(shè)立所帶來的政府組織規(guī)?！傲俊钡臄U增。就政府行政機構(gòu)內(nèi)部的行政職能優(yōu)化而言，可能存在因行政主體分工的重新調(diào)整，帶來行政職能“量”的擴增及行政機構(gòu)規(guī)模的擴張。依據(jù)現(xiàn)實公共需要，部分行政職能的擴展與新行政機構(gòu)的設(shè)立有著合理的價值。也就是說，基于現(xiàn)實公共問題治理與公共服務(wù)供給的需要，政府應(yīng)該在厘清自身責任的前提下，積極主動地承擔起合理的公共職能，即使這種需求的滿足會帶來職能的擴展與機構(gòu)的增設(shè)，而不應(yīng)一味地響應(yīng)“小政府”的改革目標，任意減縮政府應(yīng)有職能和撤并相應(yīng)機構(gòu)；二是“量”的減縮。這主要表現(xiàn)為部分行政職能的取消與行政機構(gòu)的撤并所帶來的政府組織規(guī)?！傲俊钡臏p少。就政府行政機構(gòu)內(nèi)部職能優(yōu)化而言，存在著這樣一種情況，即出于行政主體間公共權(quán)力重新配置的需要，對原有行政職能再調(diào)整，進而在組織上表現(xiàn)為“量”的減縮，如大部制改革；另一方面，在政府行政機構(gòu)外部，隨著市場經(jīng)濟的完善、公民社會的成熟及個人自治意識的增強，在政府與市場、社會及公民個人關(guān)系調(diào)整與重新界定過程中，一些原本不必要的政府經(jīng)濟職能，如有礙市場公平競爭的“管制”職能和“管制”機構(gòu)，應(yīng)及時予以取消或撤并，從而有利于十八屆三中全會提出的要使“市場機制在資源配置中起決定性作用”目標的實現(xiàn)。同理，在梳理并界定政府與社會、公民個人關(guān)系的過程中，也會有一系列的社會職能及執(zhí)行社會職能的機構(gòu)需要取消和撤并，為社會發(fā)展釋放出更多的空間。從“量”的角度來看，行政職能的優(yōu)化并不能保證行政組織變化的單一向度。因此，行政組織的“量”無論增加還是減少都不足以作為行政體制改革效能的評判標準。行政體制改革的效能最為核心的評判標準是行政“經(jīng)濟與效率”的提高，也即威爾遜所說的“政府如何盡可能以最大的效率和最少的資金或資源等成本來完成之（職能）”[5]以及對“社會正義與公正等公共利益的實現(xiàn)”[6] 。

二、行政職能優(yōu)化為行政組織帶來“質(zhì)”的嬗變

行政職能優(yōu)化在政府行政組織“質(zhì)”的方面帶來的嬗變表現(xiàn)為：在界清政府、市場與社會多元公共治理主體關(guān)系的前提下，政府行政結(jié)構(gòu)與行政效能持續(xù)保持向好的狀態(tài)，也即始終保持政府行政能力追求“帕累托”最優(yōu)的沖動。這種“質(zhì)”的變化是行政體制改革的出發(fā)點和落腳點，任何“量”的調(diào)整與變化都應(yīng)服務(wù)于“質(zhì)”的變化。2008年以前，我國歷史上所進行的歷次行政體制改革都將行政組織“量”的減縮作為主要目標，忽視了引起機構(gòu)膨脹與效率低下的職能結(jié)構(gòu)中的不合理因素，也即缺乏一種職能優(yōu)化引導下推動行政組織“質(zhì)”的躍升的意識和觀念。行政職能優(yōu)化根本上就是要追求這種“質(zhì)”的變化，也只有出現(xiàn)這種“質(zhì)”的變化，行政體制的改革才能談得上效果。正所謂“創(chuàng)建高績效政府是增進政府公信力的重要途徑，是當前行政體制改革深化發(fā)展的必然要求” [7]，而政府高績效的提升過程，正是行政組織內(nèi)在“質(zhì)”的嬗變過程。也就是說，行政體制改革是在行政組織“量”的減縮或增長的條件下，對組織功能“質(zhì)”的不斷掘進過程。

行政職能優(yōu)化的路徑選擇

現(xiàn)實中，行政職能優(yōu)化存在著內(nèi)外兩條可資選擇的路徑。另外，為弱化職能優(yōu)化過程中的阻力，在行政職能優(yōu)化過程中還應(yīng)善用邊際調(diào)適哲學。

一、內(nèi)部途徑：既定行政權(quán)力的科學化配置

行政職能是“國家行政機關(guān)因其國家公共權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機關(guān)各種職責的總稱”[8]。因此，行政職能的合法性來源于國家公共行政權(quán)力。若沒有公共行政權(quán)力的支撐，“行政職能”通常就會面臨“錯位”或“越位”的合法性危機。故而，行政職能的優(yōu)化從本質(zhì)上來講是行政權(quán)力的科學化配置問題。這種配置包括組織內(nèi)既定行政權(quán)力的科學化配置，以及行政組織相對于多元公共治理主體的公權(quán)邊界的重新配置兩個維度。此處所言及的行政職能優(yōu)化的內(nèi)部途徑，即行政組織內(nèi)既定公共權(quán)力邊界下的行政權(quán)力的科學化配置。

內(nèi)部途徑主要是解決政府在職責范圍內(nèi)如何提高行政績效與行政民主的問題，主要表現(xiàn)為對行政職能“錯位”與“缺位”現(xiàn)象的治理。現(xiàn)實中，在公權(quán)“逐利”沖動未被合理遏制的情境下，“九龍治水”式的行政職能“錯位”現(xiàn)象、“踢皮球”式的行政職能“缺位”現(xiàn)象還普遍存在。無論是行政職能的“錯位”抑或“缺位”都會帶來行政職能設(shè)置的混亂，以及行政績效的低下和對行政民主的侵犯。要治理這種現(xiàn)象，根本上還需要從行政職能背后的公共權(quán)力著手，做好公共行政權(quán)力的科學化配置。這需要做到以下幾點：一是做好組織內(nèi)部權(quán)力邊界的清晰化。組織內(nèi)部權(quán)力邊界的清晰化主要是為防止不同行政轄區(qū)之間、上下級之間、部門之間，以及相近職能之間出現(xiàn)權(quán)力的相對擴張與滲透。內(nèi)部權(quán)力邊界的清晰化主要依據(jù)公共服務(wù)的范圍、對象與效力期限來確定。為防止已經(jīng)清晰化的權(quán)力邊界被重新模糊化，還應(yīng)進一步完善和執(zhí)行好《行政組織法》，及其他配套的具體性法規(guī)文件；二是公共權(quán)力的配置應(yīng)具有動態(tài)性。由于公共服務(wù)范圍、對象以及服務(wù)時限的變更，組織內(nèi)公共權(quán)力的配置應(yīng)在地區(qū)、部門、上下級以及相近職能間進行適應(yīng)性調(diào)整。現(xiàn)實中許多職能交叉重疊與行政缺位現(xiàn)象就是由于公權(quán)配置的滯后和僵化造成的。要做好公共權(quán)力配置的動態(tài)性，需要相關(guān)機構(gòu)，如行政編制部門等，對整個行政組織進行實時監(jiān)控；三是弱化權(quán)力的利益屬性。在我國，行政權(quán)力往往附屬著資金、地位、榮譽等多種利益，因此，作為公共職能踐履者的行政人員，一旦掌握更大的行政權(quán)力，通常也就意味著會獲得更大的利益支配權(quán)。這也是行政人員追求更大行政權(quán)力，及行政權(quán)力自我膨脹的一大原因。要使行政權(quán)力的科學化配置得以順利推行及保障既定格局的穩(wěn)定，弱化公權(quán)附屬的各種利益，增強其公共屬性是必然選擇。正如學者張康之所言，“無論采取什么措施，我們所要達到的目標是在行政人員這個群體中形成一種信仰，那就是崇拜公共權(quán)力的公共性”[9]。

二、外部途徑：公共治理主體的合理分工

行政職能優(yōu)化的外部途徑涉及到公共行政權(quán)力邊界的重新調(diào)整和界定。此時，公共行政權(quán)力出現(xiàn)的“量”的變化，不再是組織內(nèi)部既定公共行政權(quán)力重新配置的問題。近代以來，特別是資本主義制度出現(xiàn)后，政府公共行政權(quán)力的邊界隨著“治理”理念的變更，也一直處在收縮—擴展—再收縮—再擴展的循環(huán)變動過程中。隨著“行政國”的出現(xiàn)，政府行政職能從歷史的角度來看，總體上呈現(xiàn)出一種不斷擴增的趨勢。但上世紀末以來的“新公共管理運動”、“有限政府”改革等思想對政府的這種擴增趨勢還是起到了一定程度上的遏制作用。當前，現(xiàn)代“治理”理念的大行其道，促使人們對政府權(quán)威“單中心”治理模式重新審視，由此引發(fā)了一個關(guān)于社會公共權(quán)威的“多中心”治理結(jié)構(gòu)的討論。當這種討論的勃興與成熟的外部工具性條件，如市場機制、公民社會、自治意識等相結(jié)合時，必定引發(fā)廣泛的政府改革運動。政府行政職能的擴張，在滿足社會公共需求的同時，也帶來了一系列的問題，如公民權(quán)利的保障、市場機制的自由發(fā)揮、政府能力的提升等。故而，現(xiàn)下全能政府逐漸讓位于“有限政府”，政治經(jīng)濟、政治社會邊界清晰化界定的呼聲日漸高漲。政府絕大部分的行政職能優(yōu)化都應(yīng)基于政府與外部公共治理主體功能的清晰劃分。政府將自己更擅長而又必須承擔的公共職能主動承擔起來，并力求集中有限資源將公共服務(wù)做得更為出色。正如公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的民營化，已經(jīng)成為“20世紀80年代以來西方國家乃至世界范圍內(nèi)政府改革的戰(zhàn)略，也是21世紀政府改革的一個重要趨勢”[10]。通過民營化，政府可以將更多的職能轉(zhuǎn)移出去，建構(gòu)一種“把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開的體制”[11]。政府與市場及多元治理主體之間的權(quán)力與權(quán)利邊界的界清，需要從以下幾個方面著手：一是重新進行政府功能定位。政府功能定位對于政府需要承擔什么樣的職能有著決定性的影響?！靶姓臍v史是一個從統(tǒng)治行政向管理行政發(fā)展的過程，在人類的未來，還將出現(xiàn)一個全新的服務(wù)行政模式”[12]。在三種不同的行政模式下，政府的功能存在著本質(zhì)的差異，導致政府所承擔的行政職能也有著天壤之別。當前，我國整體上仍處于管理行政階段，服務(wù)行政尚是未來公共治理的發(fā)展圖景和期待。此時，我們應(yīng)將政府功能定位于從管理行政向服務(wù)行政過渡，因此，行政職能與權(quán)力邊界應(yīng)當比管理行政相對要窄狹，比服務(wù)行政相對要寬泛；二是政府應(yīng)當主動放權(quán)。政府主動放權(quán)，而不是為情勢倒逼放權(quán)，這既是一個政府是否具有改革精神和魄力的表現(xiàn)，又是一個政府自身能力鍛造的良好途徑。通過政府的主動放權(quán)，進而縮小政府活動邊界，使部分職能得以整合、轉(zhuǎn)移，從而達到行政職能的優(yōu)化；三是積極促動市場經(jīng)濟與公民社會及公民個人力量的崛起。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，既要有健全的法律保障，又要有維護和尊重法律的政府主體。公民社會的成熟與個人自治精神的強大是政府公共職能社會化的重要前提。只有市場機制健全發(fā)揮，公民社會成熟運作，及公民個人部分事務(wù)實現(xiàn)自治，政府縮小公共權(quán)力邊界的目標才能成為現(xiàn)實。

三、善用邊際調(diào)適哲學

行政職能的優(yōu)化作為一項行政體制改革的核心與主要抓手，涉及到公共權(quán)力邊界的重新界定，而現(xiàn)實中公權(quán)又具有一定的利益屬性。因此，這一界定過程通常也是公權(quán)既得利益主體的博弈與再分配過程。正如馬克思所言，“人類奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)”[13]，在行政體制改革中，當公權(quán)既得利益者受到的威脅與侵害無法規(guī)避時，通常所做出的最本能、最直接的反應(yīng)就是抵制。局部、細微的改革，所產(chǎn)生的利益受損方力量通常相對單薄，這時產(chǎn)生的抵制通常并不會帶來改革的較大阻力。但在幅度較大的系統(tǒng)性改革中，通常會觸及大批的利益受到威脅的“既得利益者”。這時，他們彼此間通常會選擇進行信息溝通，“合縱連橫”形成非正式組織網(wǎng)絡(luò)，共同反制改革。如果此時改革仍然要強力推進的話，通常會“欲速不達”，甚至帶來“適得其反”的結(jié)果。那么，此時行政職能優(yōu)化是不是就要進行妥協(xié)止步？只要還抱有建設(shè)“高績效”政府的期待，這種想法與選擇就是愚蠢的。事實上，林德布洛姆[14]為我們提供了面對較大阻力進行改革的理性選擇：邊際調(diào)適主義。這一哲學最初被林德布洛姆介紹到公共政策的制定與選擇過程，“即把政策制定看作各種政治力量、利益團體相互作用、討價還價的過程，把政策制定看作對過去的政策加以修正、補充的漸進的過程”[15]。邊際調(diào)適既是一種行為哲學，也是一種可具體操作的規(guī)程。我們完全可以將這種哲學借鑒到行政職能優(yōu)化中來，通過漸進而不是“突進”的、局部而不是“全線”的改變，實現(xiàn)“潤物細無聲”的效果。通過這一“術(shù)”的層面的操作，可以有效避免行政職能優(yōu)化的“一步到位”帶來的破壞性影響。現(xiàn)實中，我國行政體制改革曾有過此類哲學的巧妙運用，如鄧小平提出的“摸著石頭過河”的思想，就是希望改革探索應(yīng)循序漸進地在原有經(jīng)驗成果基礎(chǔ)上進行漸次的推進。

行政體制改革作為一項系統(tǒng)性的公共工程，不同于行政機構(gòu)的調(diào)整改革，后者只是前者的重要內(nèi)涵之一。由于認識的局限，在我國改革開放后，曾長期將對行政體制改革等同于行政機構(gòu)的改革，或更確切地說是行政機構(gòu)的精簡。這偏離了行政體制改革的實質(zhì)與要旨。行政體制改革的實質(zhì)與要旨是政府“治理”之道的變革，或者更為確切地說，是對政府與市場、社會及公民個人多邊關(guān)系的一種“適宜”狀態(tài)的尋求。這種多主體關(guān)系的“適宜”狀態(tài)既是政府行政體制改革的目標，也是行政體制改革的參照依據(jù)。要達至這種多主體關(guān)系的“適宜”狀態(tài)，核心一點就是對政府行政職能進行優(yōu)化?？上驳氖?，十八大以來，黨與政府愈加深刻地認識到這一點，并采取了一系列舉措積極推進以政府職能優(yōu)化為核心的行政體制改革。一種推動既定行政權(quán)力的科學化配置和公共治理主體的合理分工，以及善用邊際調(diào)適哲學的行政職能優(yōu)化勢能愈發(fā)顯現(xiàn)。

（作者系江蘇省淮安市行政學院

副教育長，政治學教授）

（責任編輯：蘇童）

[1][5][9] 張國慶：《公共行政學》，北京：北京大學出版社，2007年版，第97頁，第213頁，第73頁。

[2] [3]王德穎：《深入推進行政體制改革 我國行政體制改革近10年的回顧與前瞻》，載《人民日報》，2012年9月10日。

[4] 帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality），也稱為帕累托效率（Pareto efficiency），最早由意大利經(jīng)濟學家維弗雷多·帕累托提出，是指資源分配的一種理想狀態(tài)，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。

[6] 譚功榮：《西方公共行政學思想與流派》，北京：北京大學出版社，2012年版，第207頁。

[7] 張旭霞：《創(chuàng)建高績效政府是行政體制改革的必然要求》，載《北京行政學院學報》，2008年第6期，第40頁。

[8] 于寧、楊小斌：《行政體制改革中的職能科學及其實現(xiàn)路徑》，載《中國行政管理》，2014年第1期，第69頁。

[10] [13] 張康之：《公共行政學》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2003年版，第106頁，第82頁。

[11] 陳振明：《政府工具導論》，北京：北京大學出版社，2009年版，第9頁。

[12] 戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海：上海譯文出版社，2012年版，第1頁。

[14] 查爾斯·林德布洛姆（C.E.Lindblom），美國著名政治經(jīng)濟學家、當代西方著名學者，美國耶魯大學經(jīng)濟學和政治學Sterling教授。

[15]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》，北京：人民出版社，1956年版，第607頁。