歐盟對內(nèi)對外氣候變化政策分析

朱松麗

歐盟是氣候變化全球治理的中堅力量。雖然2009年哥本哈根會議以來，歐盟引領國際氣候談判的話語權和領導力量有所減弱，經(jīng)濟危機也或多或少影響了相關投資，但歐盟并沒有放棄一貫的政治訴求，內(nèi)部低碳發(fā)展決策和行動也沒有停滯，并取得了相當成效。這對推動全球應對氣候變化進程，特別是如期達成有效公平的“2015年協(xié)議”有非常積極的意義。

歐盟內(nèi)部低碳發(fā)展現(xiàn)狀

一、歐盟及其主要成員國基本實現(xiàn)了發(fā)展與排放的絕對脫鉤

2012年歐盟二十八國（EU-28）溫室氣體排放總量（不包括土地利用和土地利用變化）約為45.44億噸二氧化碳當量（CO2-eq，占全球排放10%左右）[1]，比1990年降低18.36%?！毒┒甲h定書》第一承諾期（2008—2012年）EU-28年均排放量為47.09億噸CO2-eq，比1990年降低16.3%；歐盟十五國（EU-15）年均排放量為37.60億噸CO2-eq，比1990年降低11.8%，超額完成第一承諾期年均降低8%的目標（如果考慮土地利用和土地利用變化以及靈活機制，歐盟超額目標的程度還要更高一些）。就人均排放而言，2012年EU-28人均排放已經(jīng)降低至9噸CO2-eq，比1990年降低了四分之一左右；其中能源活動CO2人均排放約為6.91噸（我國已達接近6噸）。就經(jīng)濟發(fā)展而言，從1990年到2012年，EU-28的經(jīng)濟總量增長了40%以上?？梢哉f，在這個階段歐盟作為一個整體，穩(wěn)步實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與溫室氣體排放的“絕對脫鉤”。

歐盟“三駕馬車”——德國、英國和法國——對歐盟低碳發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。2008—2012年間，德國、英國和法國的年均排放量比1990年分別降低了24.6%、23.0%和8.40%，全部超額完成了歐盟內(nèi)部分擔協(xié)議中所確定的任務（分別為21.0%、12.5%和0%）。

二、積極應對氣候變化已經(jīng)成為歐盟主要成員國跨政黨的社會共識

德國很早就提出了2020年溫室氣體總量比1990年降低40%的目標，成為發(fā)達國家中減排力度最大的國家。通過2010年9月和2011年8月德國聯(lián)邦政府分別發(fā)布的“能源概念”和“加速能源轉型決定”，德國形成了完整的“能源轉型戰(zhàn)略”和路線圖，力保實現(xiàn)2050年排放至少降低80%的目標和其他中期目標。2013年9月德國大選，默克爾率領的聯(lián)盟黨獲勝，隨后與社民黨組成“大聯(lián)合政府”，兩黨再一次確認了能源轉型目標，并以法律形式確認了2025年和2035年可再生能源電力發(fā)展目標（2025年為40—45%；2035年的目標為55— 60%， 社民黨一度要求達到75%）。這種跨越政黨的共識已經(jīng)深深根植于德國社會之中。

2008年英國議會通過了《氣候變化法案》（Climate Change Act）（以下簡稱《法案》）， 使英國成為世界上第一個以法律形式明確中長期減排目標的國家，即與1990年溫室氣體排放水平相比，2020年減少34%、2050年減少80%。該法案作為英國政府應對氣候變化的綜合性法案，賦予政府更大的權力制定相應的政策法規(guī)，提出了包括要求制定每五年為一時段的碳預算計劃、建立公司溫室氣體排放報告制度、加快節(jié)能、提高適應能力等內(nèi)容。2009年，英國政府對外發(fā)布了《低碳轉型計劃》（即第一到第三個碳預算計劃），提出英國到2020年向低碳社會轉型的具體發(fā)展目標。第四期碳預算的通過雖然經(jīng)過一些波折，但依然保持了原有的目標（2030年排放降低50%）。

法國在應對氣候變化方面雖然一直比較低調(diào)，但20世紀70年代以來形成的優(yōu)越的電源結構（75%為核電）為其帶來先天優(yōu)勢，這得益于法國超前的戰(zhàn)略思維和技術儲備。2013年以來，法國在全國范圍內(nèi)開展了“能源轉型辯論”，希望基于國家辯論能夠在2014年出臺相關國家法律。目前提出的目標有兩個，分別針對“去碳”和“去核”：第一，2050年溫室氣體排放量降低到1990年的25%；第二，2025年將核能比例降低到50%。在節(jié)能的基礎上，剩余的能源供應缺口將主要依靠可再生能源提供?；讵毺氐摹昂宋幕?，目前法國政府和公司在適應氣候變化方面又先行一步，指導各大公司建立“適應戰(zhàn)略”，保證能源系統(tǒng)的運行和安全不受和少受氣候變化的負面影響。此外，法國政府和相關機構正努力為“2015年氣候變化巴黎會議（COP21）”的順利進行開展斡旋，展現(xiàn)歐盟和法國更積極的立場。

三、歐盟主要成員國選擇了不同的低碳發(fā)展路徑

德國選擇可再生能源作為低碳發(fā)展的著力點。德國成功的上網(wǎng)電價政策（feed-in tariff）對推動風電、太陽能光伏等技術的發(fā)展起到了決定性的作用。[2]帶有調(diào)節(jié)機制的上網(wǎng)電價政策既能夠產(chǎn)生適當?shù)募钭饔茫滞ㄟ^與時俱進、量體裁衣式的靈活設計推動企業(yè)的創(chuàng)新精神，促進可再生能源技術越來越具有成本競爭力。目前在德國北部風力發(fā)電的長期成本不超過6歐分/kWh，在德國南部光伏發(fā)電的長期成本不超過8歐分/kWh，不遜于新建燃煤發(fā)電站。到目前為止，德國能源轉型已經(jīng)取得了顯著成效，可再生能源已經(jīng)成為德國能源供應體系中的重要組成部分。截至2012年底，德國可再生能源發(fā)電所占比重已經(jīng)接近23%，可再生能源占終端能源消費的比重超過12%，溫室氣體排放量比1990年下降了25%。雖然上網(wǎng)電價政策最終將成本上升傳遞到消費端，但電力價格增長并沒有超過公眾支付能力。2011年和2012年，因執(zhí)行《可再生能源法》（Renewable Energy Sources Act）而產(chǎn)生的額外成本約為121億和190億歐元；對普通消費者而言，額外費用約為3.53歐分/kWh，2012年上漲到3.59歐分/kWh，相當于一個年均電力消費3500kWh的家庭每月電力賬單增加10.5歐元。[3]

英國的溫室氣體排放下降更多依賴于天然氣和核電。英國“轉向天然氣”（gas for dash）運動興起的緣由可追溯至20世紀90年代初出現(xiàn)的英國電力市場自由化。該自由化風潮催生私營電力公司的出現(xiàn)，并推動這些公司投入大量資金用于興建新型燃氣發(fā)電廠。究其原因，主要是天然氣價格低廉且天然氣發(fā)電廠建設周期較短。此外，“轉向天然氣”運動還得益于20世紀90年代出現(xiàn)和完善的聯(lián)合循環(huán)燃氣渦輪機（CCGT）技術。“轉向天然氣”運動帶來碳排放的大幅削減，并促使二氧化硫與氮氧化物（均為酸雨的主要來源）排放量呈驟減趨勢。1990年，英國能源供應行業(yè)共計排放二氧化碳2.36億噸，相當于總排放量的30.3%；至2012年，該行業(yè)二氧化碳排放量驟降近20%至1.90億噸，相當于總排放量的32.5%。自2009年以來，支持者們紛紛要求英國開展第二次“轉向天然氣”運動，以此加強能源安全。這一要求起源于英國大型非常規(guī)天然氣（又稱頁巖氣）儲備的開發(fā)潛能，運動支持者們希望藉此復制美國的有益經(jīng)驗，通過助推國內(nèi)頁巖氣行業(yè)的蓬勃發(fā)展壓低能源價格。2013年以來，英國計劃對“水力壓裂”技術給予稅收方面的激勵，支持對頁巖氣的大規(guī)模開采[4]。對待核能，英國的態(tài)度一度趨冷，后又開放市場，并成為能源國際合作的主要領域。英國可再生能源發(fā)展起步晚，基礎薄弱，2011年可再生能源在能源消費中的比例僅為3.8%，遠低于歐盟平均水平（13%），在28個成員國中僅高于馬耳他（0.4%）；可再生能源電力在電力生產(chǎn)中的比例為8.7%，而歐盟平均水平為21.8%。這為遠期的深度減排帶來隱憂。

在法國，核電占電力消費的75%，占一次能源消費總量的38%；核工業(yè)提供了數(shù)十萬直接和間接就業(yè)崗位。在日本地震和核事故后，法國多次重申法國能源政策不變，將繼續(xù)走核電發(fā)展道路。最新一輪法國大選之后，隨著奧朗德總統(tǒng)的上臺，法國核電政策發(fā)生某些變化，但不影響核電的主體地位：到2025年，法國核能發(fā)電占全法發(fā)電總量的比例將降至50%，2016年將關閉費斯內(nèi)姆核電站的兩個核反應堆，未來在諾曼底地區(qū)弗拉芒維爾市建造的歐洲壓水核反應堆EPR將是未來五年內(nèi)法國唯一投產(chǎn)的核反應堆。奧朗德的目標是使法國能源結構更趨合理，通過減少核電，推動可再生能源發(fā)展，保持產(chǎn)業(yè)競爭力；加快住宅的地熱供暖建設，降低法國對核能和石油能源的依賴度?！叭ズ恕焙汀叭ヌ肌毕嗷ヒ蕾?，減少的核電供應將主要由可再生能源提供。

不同的氣候和能源政策基于不同的資源稟賦、文化傳統(tǒng)甚至倫理道德方面的考量，歐洲各國均保持了相互理解的態(tài)度。德國棄核是2000年以來就開始的討論的結果，日本核事故只是加速了原有計劃的實施。其中原因更多在于民族意識（對核威脅、核戰(zhàn)爭的徹底放棄）、倫理道德判斷（對核事故和風險的認知）和對可再生能源發(fā)展的強大信念。法國率先發(fā)展大規(guī)模核電完全出于對能源安全和獨立的考慮。英國則深受自由經(jīng)濟影響，更強調(diào)市場機制的作用。

歐盟2030年氣候

和能源一攬子政策設計

2008年歐盟提出了“20-20-20”的氣候和能源一攬子政策，確定了2020年前減排目標[5]，切實推動了“巴厘路線圖”的談判。2014年1月，歐盟委員會又率先提出了到2030年歐盟相對1990年減排40%、可再生能源比例達到27%的“后2020年”低碳發(fā)展目標，等待歐盟理事會和歐洲議會的批準[6]。潘基文給予高度贊揚，希望歐盟能盡快將其法律化，帶到2014年9月聯(lián)合國氣候變化峰會會場。

同時，歐盟提出了對碳排放交易制度的改革措施和對能源效率目標的期待。作為碳排放交易先驅(qū)的歐盟排放權交易體系（EU ETS），近年來遭遇嚴重挑戰(zhàn)，較長一段時間以來碳價一直徘徊在每單位排放許可4—5歐元，無法對企業(yè)形成有效的激勵。表面原因當然是供過于求，深層次的原因很復雜[7]。一是雖然經(jīng)過近十年的摸索，但體系自身的設計依然存在缺陷，包括配額的免費發(fā)放、不夠緊縮的排放總量限制和有松有緊、努力程度不一的國別目標；二是歐洲經(jīng)濟整體尚沒有擺脫經(jīng)濟危機，工業(yè)規(guī)模降低，生產(chǎn)低迷，排放量自然走低，對排放許可和碳信用的需求也持續(xù)降低；三是碳排放交易政策與其他政策（例如可再生能源上網(wǎng)電價政策）之間的相互影響目前還不很清楚，有些影響是負面的；四是歐盟大規(guī)模開放碳市場，清潔發(fā)展機制和聯(lián)合履約機制[8]等產(chǎn)生的碳信用大量涌入，而歐盟又幾乎為唯一的購買者，成為供過于求局面形成的原因之一。此次委員會建議在2021年新一期交易期起始之際設立市場穩(wěn)定庫存（Market Stability Reserve）[9]，解決排放許可大量結余問題，提高市場的穩(wěn)健性。

鑒于提高能源效率對于能源安全的重要意義，委員會對能效目標持開放態(tài)度，希望通過深入研究后再審慎提出。烏克蘭危機以來，歐盟進一步認識到提高能源自給率的重要性，于2014年7月23日提出了“2030年氣候和能源一攬子政策”中的量化能效目標選擇[10]。歐盟深入研究了能效目標分別為25%、27-30%、35%和40%（相比1990年降低的比例）等情景下歐盟2030年的能源消費總量、額外成本和投資需求以及天然氣進口需求，基于此，歐盟建議能效目標應該提升至30%，較之前的25%有較大幅度提升。

按照中長期低碳發(fā)展目標，2020年和2030年歐盟的人均排放將分別降低至7.55和6.44噸CO2-eq /人，能源活動CO2排放將分別降低至約5.8 噸和4.9噸CO2 /人。2050年，歐盟的人均排放更將降低至2—3噸CO2-eq。

歐盟“2015年協(xié)議”

立場和策略簡析

歐盟積極推動國內(nèi)低碳發(fā)展的同時，也積極推動國際氣候治理。雖然其背后的動機和動因多種多樣[11]，但這種積極的立場足以使其獲得先發(fā)優(yōu)勢和話語權，在國際關系中占據(jù)道義制高點，為其他國家施加壓力。

從歷史上看，歐盟重視在國際法和多邊機制框架內(nèi)協(xié)商解決各國“責權利”問題，追求區(qū)別于美國的特征。這使得歐盟始終堅持以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為主體推動全球氣候治理，在美國退出《京都議定書》的情況下通過提出文本草案并積極尋求與發(fā)達國家和發(fā)展中國家的妥協(xié)與合作，推動和領導了《京都議定書》的生效。2011年德班會議上歐盟力促“德班增強行動平臺”（以下稱德班平臺）的通過，即從2012年起就2020年后包括所有締約方的“議定書”、“其他法律文書”或“經(jīng)同意的具有法律效力的成果”（簡稱“2015年協(xié)議”）進行談判，最晚于2015年結束談判，2020年起生效。歐盟的領導力得以回升。2012年多哈會議歐盟和發(fā)展中國家一起推動達成《京都議定書》二期，隨后全力投入到德班平臺談判中。

對正在談判中的“2015年協(xié)議”，歐盟延續(xù)了既有的立場，但在與美國和“基礎四國”的較量中，不得不在某些方面做出妥協(xié)。

對于基本原則，歐盟與其他發(fā)達國家的立場基本一致，即不應固守公約附件一和非附件一締約方的二分法，而應動態(tài)適用“共同但有區(qū)別的責任和各自能力”原則，打破二者之間的“防火墻”。但在相關談判策略上，由于美國、日本等“傘形”國家打破二分法的呼聲很強烈，歐盟采取了較保守的姿態(tài)。

對于協(xié)議的模式，歐盟主張新協(xié)議應該是一種在力度和廣度上加強的《京都議定書》模式，即要求所有締約方承擔同樣性質(zhì)的減緩責任，并且建立目標調(diào)整機制來加強減緩力度，在一定程度上體現(xiàn)“自上而下”的要求。歐盟放棄了根據(jù)或參考“2℃”目標“自上而下”確定主要排放國家減緩責任的理想模式，但依然希望協(xié)議能以具有較強法律約束力（legally-binding）的形式體現(xiàn)，這與美國有本質(zhì)區(qū)別。

關于協(xié)議的內(nèi)容，歐盟與發(fā)展中國家的立場較為一致，認為新協(xié)議應當包括減緩、適應、資金、技術等公約各方面的內(nèi)容，但歐盟也特別強調(diào)透明度、核算、遵約等與減緩直接相關、確保各方履行減緩公約義務的機制。

在談判進程中，除了加強與集團內(nèi)部的其他發(fā)達國家的溝通外，歐盟特別善于“拉攏”小島國集團和最不發(fā)達國家，分化發(fā)展中國家陣營。這在“德班平臺”通過的談判中表現(xiàn)得尤為明顯。在目前的談判中，歐盟繼續(xù)和擴大這種結盟策略，在道義上為排放大國施加壓力，“基礎四國”的團結或多或少受到影響。

結 語

歐盟在全球氣候治理中的地位舉足輕重。一方面，歐盟通過國內(nèi)行動推動開創(chuàng)綠色低碳發(fā)展新模式，取得相當成就；另一方面，歐盟積極引導國際氣候談判，樹立了良好的負責任形象。在低碳發(fā)展進程中，雖然國內(nèi)遭遇了能源價格上升、產(chǎn)業(yè)競爭力下降、排放交易體系出現(xiàn)波折等困難；在國際談判中，一度面臨“邊緣化”、領導力下降的境遇，內(nèi)部成員國的紛爭也使2030年目標算不上特別的“雄心勃勃”[12]，甚至一定程度上限制了歐盟對外氣候政策的靈活性，但這些問題都沒有從根本上動搖歐盟的強大政治意愿。單純從低碳發(fā)展的角度看，世界各國應該為歐盟的作為喝彩。

在應對氣候變化國際合作方面，歐盟重視國際法、青睞多邊機制的行為方式與中國的立場有諸多契合之處；歐盟所推動的“2015年協(xié)議”構架與中國的傾向有共同點，更有不同點。針對共同點，雙方應明確認識擴大共識；針對不同點，雙方應開展坦誠積極的交流溝通，促進相互理解。這種溝通交流有助于中國在“2015年協(xié)議”構建關鍵時期，建立務實的形象和獲取更多的周旋空間，讓世界各國了解中國的貢獻，更理解中國的難處和特殊挑戰(zhàn)。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會能源

研究所環(huán)境中心副主任，副研究員）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] UNFCCC， 2014. Greenhouse Gas Inventory Data - Detailed data by Party. Available at： http：//unfccc.int/di/DetailedByParty/Event.do？event=go [2014-08-14]

[2] 王乾坤、周原冰、宋衛(wèi)東、方彤：《德國可再生能源發(fā)電政策法規(guī)體系及其啟示》，載《能源技術經(jīng)濟》，2010年第22卷第3期，第50-54頁；陽芳、周源?。骸独霉夥暇W(wǎng)電價政策促進我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考——德國光伏上網(wǎng)電價政策及其對我的啟示》，載《價格理論與實踐》，2010年第8期，第42-43頁。

[3] BMU， Renewable Energies - Driving Germanys Energiewende. 2012.10.

[4] Sonja Van Renssen. 2013. Climate savior or spectre？[J] Nature Climate Change. 2013， Vol.3： 440-441.

[5] 即承諾到2020年，歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎上減少20%，可再生能源在總能源消費中的占比提高到20%，能源效率提高20%。

[6] European Commission. 2014. Communication from the commission to the European parliament， the council， the European economic and social committee and the committee of the regions： A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. Available at： http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：52014DC0015&from=EN [2014-01-24]

[7] Koch N.， Fuss S.， Grosjean G. and Edenhofer O. 2014. Causes of the EU ETS price drop： recession， CDM， renewable policies or a bit of everything？ - New evidence. Energy Policy， http：//dx.doi.org/10/1016/j.enpol.2014.06.024

[8]《京都議定書》設定的靈活機制，幫助發(fā)達國家履行其在議定書下的減限排義務。

[9] European Commission. 2014. Proposal for a decision of the European Parliament and of the council concerning the establishment and operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC. Available at：http：//ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2014_20_en.pdf [2014-08-27]

[10] European Commission. 2014. Communication from the commission to the EuropeanParliament and the council： Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework forclimate and energy policy. Available at： http：//ec.europa.eu/energy/efficiency/events/doc/2014_eec_communication_adopted.pdf [2014-08-14]

[11] 傅聰：《2012. 歐盟應對氣候變化的全球治理：對外決策模式和行動動因》，載《歐洲研究》，2012年第1期，第66-80頁。

[12] PBL Netherlands Environmental Assessment Agency. 2014. Greenhouse gas emission reduction targets for 2030： conditions for an EU target of 40%. Available at： http：//www.pbl.nl/en [2014-02-13]