在分類改革背景下地勘單位績(jī)效預(yù)算的構(gòu)建與實(shí)施

□（，天津地?zé)峥辈殚_發(fā)設(shè)計(jì)院 天津 0050 天津市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局 天津009）

一、引言

在上個(gè)世紀(jì)90年代興起，并在西方發(fā)達(dá)國(guó)家取得了較大成功的新一輪績(jī)效預(yù)算改革，是政府績(jī)效管理的重要組成部分，它是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，其強(qiáng)化政府預(yù)算為社會(huì)大眾服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。

目前，屬地化管理的地勘單位職工總數(shù)59.22萬(wàn)人，在職職工28.61萬(wàn)人，中央管理的地勘行業(yè)單位9.52萬(wàn)人，在職職工4.66萬(wàn)人，隨著地勘單位事業(yè)單位分類改革的不斷深入與發(fā)展，對(duì)地勘單位的績(jī)效預(yù)算也提出了新的要求。地勘單位要取得更好的發(fā)展，在抓住機(jī)遇的同時(shí)，更需要構(gòu)建一個(gè)合理、科學(xué)的績(jī)效預(yù)算體系，以此來(lái)保證財(cái)政預(yù)算資金使用的科學(xué)性和高效性，利用完整、科學(xué)、合理的預(yù)算體系來(lái)促進(jìn)整個(gè)地勘單位的發(fā)展和進(jìn)步。

二、地勘單位績(jī)效預(yù)算的概念闡述

績(jī)效預(yù)算是指事業(yè)單位以及企業(yè)將公共支出目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要進(jìn)行的活動(dòng)以及完成這些活動(dòng)所需要的資金三者聯(lián)系在一起編制的中期預(yù)算，并將中期預(yù)算轉(zhuǎn)化為具體的年度預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的3E標(biāo)準(zhǔn)（E-conomy，Efficiency，Effectiveness） 評(píng) 估預(yù)算執(zhí)行情況，并根據(jù)評(píng)估情況分析預(yù)算實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，以改進(jìn)預(yù)算管理的過(guò)程。通俗的講就是對(duì)活動(dòng)、目標(biāo)以及資金三者合理有機(jī)的結(jié)合，然后通過(guò)一個(gè)科學(xué)的分析和整合以實(shí)現(xiàn)整個(gè)地勘單位利益的最大化。在地勘單位績(jī)效預(yù)算的實(shí)施過(guò)程中，關(guān)鍵的一點(diǎn)就是需要在充分了解實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的分析和整合。

三、地勘單位績(jī)效預(yù)算構(gòu)建的重要性

確切地說(shuō)，所謂的績(jī)效預(yù)算體系是指在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下，各個(gè)單位和部門在發(fā)展到一定的程度和階段之后所采取的一種符合實(shí)際發(fā)展需要，加強(qiáng)對(duì)整個(gè)單位或者企業(yè)資金管理的一種客觀性的選擇和要求。它不僅是單位內(nèi)部資金平穩(wěn)運(yùn)行的需要，更是整個(gè)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展、運(yùn)行體系建設(shè)的需要?？?jī)效預(yù)算體系的構(gòu)建不僅可以較好地去評(píng)價(jià)地勘單位預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性，還能對(duì)整個(gè)預(yù)算起到監(jiān)督與促進(jìn)作用。另一方面，地勘單位進(jìn)行績(jī)效預(yù)算，可以在很大程度上對(duì)資金鏈進(jìn)行有機(jī)的整合，通過(guò)績(jī)效預(yù)算的分析，促進(jìn)地勘單位資金使用有目的、有方向，對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和自籌資金進(jìn)行充分、合理的分配，以節(jié)省單位的資金消耗，實(shí)現(xiàn)資源的真正合理有效的配置。構(gòu)建一套完善科學(xué)的績(jī)效預(yù)算體系，既是形勢(shì)發(fā)展的需要，也是地勘單位自身發(fā)展的根本保障。而如何構(gòu)建地勘單位績(jī)效預(yù)算體系，需要我們吸收和引進(jìn)先進(jìn)的績(jī)效預(yù)算理論和思想，同時(shí)充分考慮到自身的實(shí)際情況。

四、地勘單位績(jī)效預(yù)算體系存在問(wèn)題的原因分析

當(dāng)前，地勘單位績(jī)效預(yù)算制度的建立既缺乏理論指導(dǎo)，又沒有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建和實(shí)施過(guò)程中也存在著一定的問(wèn)題和不足，如：預(yù)算的編制未能反映工作成果或產(chǎn)出績(jī)效；預(yù)算編制僵化無(wú)法適應(yīng)突發(fā)狀況；預(yù)算執(zhí)行變成預(yù)算消化；績(jī)效衡量與預(yù)算評(píng)價(jià)受到制度和技術(shù)的限制；預(yù)算績(jī)效評(píng)估中的預(yù)算目標(biāo)制定和績(jī)效衡量存在博弈現(xiàn)象等。出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因集中體現(xiàn)在：

（一）觀念落后，認(rèn)知不足。當(dāng)前，不少地勘單位以及工作人員對(duì)績(jī)效預(yù)算缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)，而且存在著一定的誤區(qū)。認(rèn)為績(jī)效預(yù)算只是單方面的對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的物質(zhì)生產(chǎn)而言的；也有人認(rèn)為地勘單位當(dāng)前應(yīng)該把績(jī)效和預(yù)算分離開來(lái)，績(jī)效在一定程度上會(huì)影響預(yù)算的進(jìn)行；從事績(jī)效預(yù)算工作的相關(guān)人員理論知識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)不夠，遇到問(wèn)題時(shí)，不能及時(shí)加以解決，只能憑主觀臆斷。

（二）績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。當(dāng)前，地勘單位對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究主要集中在財(cái)政以及財(cái)務(wù)收支方面，對(duì)績(jī)效預(yù)算的推廣和實(shí)施也是采用傳統(tǒng)的手段和方法，沒有將績(jī)效預(yù)算中的經(jīng)濟(jì)性以及時(shí)效性結(jié)合起來(lái)。隨著地勘單位的不斷發(fā)展以及績(jī)效預(yù)算領(lǐng)域改革的不斷深入，單純定量的預(yù)算已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代預(yù)算的管理要求，需要將定性與定量的方法相結(jié)合，同時(shí)結(jié)合自身實(shí)際情況和特點(diǎn)進(jìn)行績(jī)效預(yù)算，只有這樣，才能最大發(fā)揮績(jī)效預(yù)算的價(jià)值，才能充分調(diào)動(dòng)廣大地質(zhì)工作者的能動(dòng)性。

（三）預(yù)算基礎(chǔ)資料失實(shí)。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)預(yù)算資料的科學(xué)性的把握，只有在預(yù)算資料充分真實(shí)的情況下，才能得出最有價(jià)值的預(yù)算報(bào)告。也就是說(shuō)，作為預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的資料必須建立在真實(shí)與合理的基礎(chǔ)之上。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不真實(shí)，直接導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算結(jié)果的不真實(shí)。而當(dāng)前，部分地勘單位提供的預(yù)算資料不夠準(zhǔn)確，甚至是失真的，導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)并不可靠，缺乏針對(duì)性，會(huì)給整個(gè)預(yù)算結(jié)果帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）績(jī)效預(yù)算工作的相關(guān)制度體系有待完善。完善的績(jī)效預(yù)算管理制度，是績(jī)效預(yù)算得以順利實(shí)施的重要保證。目前，由于地勘單位缺少科學(xué)完善的績(jī)效預(yù)算制度體系和必要的職責(zé)體系，造成各相關(guān)部門之間分工不明確，職責(zé)混亂等。

五、地勘單位構(gòu)建和實(shí)施績(jī)效預(yù)算的思考

（一）打破傳統(tǒng)思維模式，大膽創(chuàng)新和實(shí)踐。這需要我們擺脫傳統(tǒng)的績(jī)效預(yù)算模式和限制，樹立預(yù)算部門的權(quán)威性，成立特定的監(jiān)督部門，對(duì)績(jī)效預(yù)算工作進(jìn)行充分的監(jiān)督，以確保其公開、公正。同時(shí)通過(guò)廣泛的宣傳、培訓(xùn)，提高全員、全部門參與意識(shí)，以確保在績(jī)效預(yù)算實(shí)施過(guò)程中獲取最全面、最準(zhǔn)確的信息。

（二）建立完善的制度體系。完善、科學(xué)的制度體系是績(jī)效預(yù)算取得良好結(jié)果的前提和基礎(chǔ)，只有擁有了良好的制度體系才能充分保障績(jī)效預(yù)算的科學(xué)性與合理性。目前績(jī)效預(yù)算制度的建設(shè)需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。首先，要對(duì)績(jī)效預(yù)算給予充分的立法和保護(hù)，保障其合法地位和權(quán)威性。其次，制定一系列的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范來(lái)保障其良好的運(yùn)行。再次，提高預(yù)算人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，保障績(jī)效預(yù)算的效率性和價(jià)值性。最后，要深化頂層設(shè)計(jì)，提高績(jī)效預(yù)算管理的權(quán)威性和執(zhí)行力。地方政府、財(cái)政部門、預(yù)算部門、地勘單位主管部門等應(yīng)出臺(tái)與地勘單位績(jī)效預(yù)算有關(guān)的意見或辦法，構(gòu)建績(jī)效自評(píng)、重點(diǎn)評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)和專家評(píng)價(jià)相結(jié)合的多元化評(píng)價(jià)機(jī)制，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和公信力，為政府決策提供客觀真實(shí)的參考依據(jù)。

績(jī)效預(yù)算流程圖

（三）建立績(jī)效預(yù)算模型。建立統(tǒng)一的績(jī)效預(yù)算模型，既可以在相當(dāng)程度上節(jié)省地勘單位在績(jī)效預(yù)算方面的人力和財(cái)力支出，提高工作效率，又可以為地勘單位實(shí)施績(jī)效預(yù)算提供客觀的模版，這對(duì)地勘單位的發(fā)展幫助很大。根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院2012年度研究報(bào)告表明，所調(diào)研的15個(gè)非試點(diǎn)省（區(qū)、市）的 230個(gè)單位（包括局機(jī)關(guān)）有201個(gè)單位建議劃為公益類，有1家單位建議劃為經(jīng)營(yíng)類，顯而易見，絕大多數(shù)地勘單位更傾向于被劃分為公益類。其理由是，多數(shù)地勘單位都認(rèn)為，地勘單位在礦業(yè)權(quán)配置、土地變性、財(cái)政扶持、稅收減免、住房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各項(xiàng)政策均落實(shí)不到位的前提下，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)缺乏積累，不具備轉(zhuǎn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類的條件。特別是在地質(zhì)找礦戰(zhàn)略行動(dòng)全面推進(jìn)的大背景下，公益性地質(zhì)工作應(yīng)該得到加強(qiáng)，地勘單位要充分發(fā)揮找礦主力軍的作用，因此地勘單位主體應(yīng)劃為公益類。因此，績(jī)效預(yù)算的構(gòu)建應(yīng)重點(diǎn)結(jié)合這一現(xiàn)狀，對(duì)公益一類、公益二類事業(yè)單位的績(jī)效預(yù)算構(gòu)建統(tǒng)一的模型，著重考察地勘單位發(fā)展資金、勘查專項(xiàng)資金等申請(qǐng)依據(jù)的合理性、使用的合法性、成果的實(shí)效性。而針對(duì)改制為企業(yè)的，則構(gòu)建企業(yè)績(jī)效預(yù)算模型，納入企業(yè)全面預(yù)算管理的體系當(dāng)中。構(gòu)建績(jī)效預(yù)算模型主要分為以下幾個(gè)階段：第一，明確機(jī)構(gòu)職能，搜集基礎(chǔ)資料，合理確定量化指標(biāo)和定型范圍；第二，編制預(yù)算；第三，通過(guò)專家審議、職工或社會(huì)公眾評(píng)議等構(gòu)成的評(píng)審系統(tǒng)，進(jìn)行多層面監(jiān)督考核；最后，由抽簽確定的外審專家以及單位內(nèi)部具有獨(dú)立審計(jì)地位的人員構(gòu)成的審計(jì)小組，對(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。根據(jù)審計(jì)結(jié)果，確定是否采取經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)費(fèi)扣減、或者緩批、停批新項(xiàng)目等措施，并為以后績(jī)效預(yù)算的改進(jìn)和提升提供參考依據(jù)。在構(gòu)建績(jī)效預(yù)算模型中，我們可以發(fā)現(xiàn)，它是與PDCA循環(huán)法環(huán)環(huán)相扣的。P.D.C.A.即 Plan（計(jì)劃）、Do（實(shí)施）、Check（查核）、Action（處置），是從事持續(xù)改進(jìn)（改善）所應(yīng)遵行的基本步驟。具體流程可見下圖。

（四）制定績(jī)效實(shí)施的戰(zhàn)略規(guī)劃。地勘部門要根據(jù)自身實(shí)際情況在充分結(jié)合績(jī)效預(yù)算理論的基礎(chǔ)上制定一個(gè)切實(shí)可行的戰(zhàn)略規(guī)劃?？梢?-5年為一個(gè)階段，然后各部門之間需要根據(jù)制定的戰(zhàn)略規(guī)劃嚴(yán)格加以執(zhí)行，并且在進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的過(guò)程中，要以制定出的戰(zhàn)略規(guī)劃為總的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在每一個(gè)分階段戰(zhàn)略完成時(shí)對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行情況及時(shí)進(jìn)行總結(jié)和分析，以便針對(duì)存在的問(wèn)題采取措施及時(shí)加以調(diào)整和完善，推動(dòng)地勘單位績(jī)效預(yù)算向深層次的發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

地勘單位未來(lái)仍然有很大的發(fā)展空間。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段，無(wú)論是服務(wù)于公共需求、民生需求和公益性的地質(zhì)工作，還是服務(wù)于資源保障、產(chǎn)業(yè)需求的商業(yè)性礦產(chǎn)勘查工作，都面臨快速增長(zhǎng)的需求。推進(jìn)地勘單位分類改革，無(wú)疑會(huì)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展注入一針強(qiáng)心劑，是大勢(shì)所趨，而構(gòu)建和實(shí)施統(tǒng)一的地勘單位績(jī)效預(yù)算也將成為提高投入產(chǎn)出比的重要內(nèi)容。在目前形勢(shì)下，地勘單位需要積極學(xué)習(xí)和引進(jìn)先進(jìn)的績(jī)效預(yù)算理論知識(shí)，同時(shí)結(jié)合自身實(shí)際情況，來(lái)構(gòu)建一套符合自身發(fā)展需要的績(jī)效預(yù)算體系，唯有如此，地勘單位才能取得長(zhǎng)足的進(jìn)步與發(fā)展，才能創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。