村集體資產(chǎn)流失現(xiàn)狀與對策

唐武武

摘 要：在城市建設對村居集體資產(chǎn)的征遷中，政府往往不能補償?shù)轿欢斐纱寰蛹w資產(chǎn)大量流失，影響了村居集體經(jīng)濟的發(fā)展實力，使一些農(nóng)民在城市化中喪失集體經(jīng)濟的福利。該文就因征地造成村居集體資產(chǎn)流失情況作了調(diào)查，并提出一些對策建議。

關鍵詞：村集體資產(chǎn)；流失；對策

中圖分類號F302.6 文獻標識碼A 文章編號1007-7731（2014）14-11-03

莆田市城廂區(qū)霞林街道辦事處地處城鄉(xiāng)結合部。近幾年來因城市發(fā)展空間不斷拓展，征地拆遷頻發(fā)，所轄11個村居均有涉及征地。這其中涉及到不少村居集體資產(chǎn)資源，如空地、村道、橋梁、防洪堤、樹木、房產(chǎn)、宮廟、電桿等的征用。村居集體除獲得土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償?shù)荣M用外，還可享受經(jīng)濟發(fā)展留用地或保障性用房供給政策、獲得配套設施建設用地及相應的建設資金，以及其它征遷資金等。村居利用這些資金資產(chǎn)資源，建起了市場、綜合樓等，把土地轉(zhuǎn)化成了商鋪、廠房等商業(yè)物業(yè)，一些原財政空殼村因此盤活了集體資產(chǎn)，村財收入有了持續(xù)、穩(wěn)定的來源。此外，村居還建設了一些公益設施（如老人活動中心、運動場等）豐富群眾文化生活。但是村居集體資產(chǎn)被征遷往往無法按政策、文件等的規(guī)定補償?shù)轿?，流失情況較為嚴重，村居集體經(jīng)濟利益受到了損害，影響了村居集體經(jīng)濟的發(fā)展實力，集體積累難以為繼，運轉(zhuǎn)費用失去來源；有的村居還要背負沉重的失地后帶來的負擔，村財收入僅能維持日常開支甚至擠占挪用其它專項資金，寅吃卯糧，沒有足夠的財力去補助失地農(nóng)民，從而使一些農(nóng)民在城市化中喪失集體經(jīng)濟的福利，群眾意見較大。本文就因征地造成村居集體資產(chǎn)流失情況作了調(diào)查，并提出一些對策建議。

1 村集體資產(chǎn)流失現(xiàn)狀

1.1 經(jīng)濟發(fā)展留用地得不到享受，保障性用房未能供給到位 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展留用地指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例（一般按10%），作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設用地。留用地的使用權及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。村居可以利用這些留用地進行經(jīng)濟開發(fā)，以此來大大增加村財收入。近8～9a來，因城市道路及其它重點項目建設的征地，霞林街道辦事處主要集中在8個村居，單這些村居就被征地共約266.67hm2，可劃撥留用地約26.67hm2，平均每個村居近3.33hm2。2007年開始政府不再實行單一的留用地方式，而是按征地面積8m2/667m2的建筑面積安排給村居集體保障性用房，按征地266.67hm2計算，保障性用房面積為32 000m2，平均每個村居約4 000m2。但不管是留用地還是保障性用房，截至目前均未能兌現(xiàn)，最長拖欠時間已達9a之多。雖然政府以會議紀要等正式文件予以確認，承諾，村居、街道辦事處也多次向上級有關部門及政府反映，但至今仍沒有得到有效解決，村居集體資產(chǎn)嚴重流失，經(jīng)濟損失無法估量。

1.2 補償安置未能置換、補償?shù)轿?村居集體一些房產(chǎn)被征后，以產(chǎn)權置換方式進行補償安置，莆糖居委會2006年被征集體房屋建筑總面積5 695m2，其中以產(chǎn)權置換面積3 080m2，安置房為臨街一幢建占面積2 400m2的12層帶4坎店面樓房。該安置房雖于2010年建成，但目前仍未驗收、結算和交付使用，從被征遷至今已有8a之久。居委會無法利用這些樓房進行出租以增加居財收入。保守估計，集體經(jīng)濟每年因此損失至少40萬元。此外，該社區(qū)還有2 615m2的房產(chǎn)和2 715m2的空地實行貨幣方式安置，按協(xié)議居委會早已委托相關具有房地產(chǎn)評估資質(zhì)的評估機構評估，價值400萬元左右，但土地部門不予認定，也不再重新安排評估，至今未給居委會一分補償。不僅造成村居集體經(jīng)濟損失，而且群眾意見也極大，影響社會安定穩(wěn)定，社區(qū)干部壓力因此也很大。

1.3 征遷服務費、過渡費被大量拖欠 征遷服務費（包括征地服務費和房屋拆遷服務費，前者按征地補償費總額8%比例提取，后者按被拆遷房屋建筑面積26元/㎡提取，村占其中的一定比例，主要用于征遷入戶動員、政策宣傳等相關費用；參與征遷工作人員的獎勵）未能及時足額發(fā)放到位。我辦各村居均被拖欠，且拖欠金額較大，時間較長。粗略計算，截至2013年底，近8～9a來應付給征地集中的8個村居征遷服務費共約850萬元，實到位370萬元，尚欠480萬元，平均每個村居欠約50多萬元。一些村居征遷過渡費也被拖欠，如上述莆糖居委會以產(chǎn)權置換面積3 080m2，按安置方案過渡費每m26元/月，3a后翻倍，從被征遷至今已近8a，過渡費計算至2013年底已達231萬元，實到位僅70萬元，尚有161萬元未付清。又如肖厝村2011年綜合商務區(qū)項目征遷的宮廟臨時過渡房建設資金40萬元未下?lián)艿轿?，村集體只好挪用其它專項經(jīng)費用于建設宮廟臨時過渡房。

1.4 征地提留款被拖欠 按照貫例，作為附加條件，村居在征地時會要求用地單位直接支付一定數(shù)額的征地提留款給村居集體作為村財收入，一般按征地款的30%計提，但個別用地單位失守信用，有意拖欠，導致村財流失。如嶼上村2010年征地2.53hm2，提留款85 920元被用地單位一直拖欠至今。

1.5 配套設施不完善 村居集體土地被征遷后，政府一般會給予每個村居配套安排市場、老人活動中心、宮廟等生活、民俗設施建設用地，并撥付專項補助資金（如每個市場補助200萬元）用于這些配套設施的建設。但這其中也存在問題導致村居集體資產(chǎn)流失。一是配套設施未能配套到位，如嶼上村2005年因城市道路建設征地配套1 334m2土地用于建設市場，但因安置房不足，該地塊被土地部門用于建設為7層安置房，僅留1～2層給村集體（約750m2/層），3層以上全部用于安置拆遷戶，也不再另行安排其它地方建設市場。村集體除失去部分補助款外，還因此每年損失至少7～8萬元的市場經(jīng)營效益。又如肖厝村荔園路與新村連接道路未配套建設，影響群眾出入，村集體只好暫行墊資19萬元用于修建，土地部門答應予以補償，但至今未兌現(xiàn)。二是規(guī)劃起點低，建設不完善。如肖厝村征地配套的老年人活動中心設計為6層建筑面積約2 000m2，不符合將來發(fā)展要求，村委會、辦事處曾請求有關部門重新規(guī)劃設計為高層建筑。另外我辦4個安置區(qū)共50多幢安置房，現(xiàn)居住群眾3萬多人，相關道路、下水道、生活垃圾處理等配套設施建設不到位，造成安置區(qū)內(nèi)衛(wèi)生狀況差，經(jīng)常污水橫流，村居因此投入大量的資金用于日常維護，增加了村財負擔，無形中也造成了村居集體資產(chǎn)的流失。三是配套設施的建設進度緩慢，周期長。如2011年征遷配套的肖厝村老人活動中心目前僅有設計圖紙；同年征遷配套的棠坡居委會市場建設至今未投入使用，無法及時為居委會產(chǎn)生效益，這些都無形中使集體資產(chǎn)流失。

1.6 村居集體資產(chǎn)未能得到有效開發(fā)而無法保值增值 我辦屬于城鄉(xiāng)結合部，片區(qū)改造項目多，但有的片區(qū)征遷進展十分緩慢，一些村居從征遷開始至今已7～8a仍只完成局部。因規(guī)劃限制，村居集體資產(chǎn)資源得不到開發(fā)利用，無法為集體產(chǎn)生經(jīng)濟效益。如村居有邊角地因不能建設只能租作臨時停車場，有20世紀80年代蓋的舊廠房但不能改建，有天然溫泉但不能開發(fā)等，只要一有動作，就以“兩違”（違法用地、違章建設）處理。有的村居舊村部被征遷，而要建新村部又得不到審批，只能臨時暫租套房辦公。以上這些造成了集體資產(chǎn)不能保值增值，也是集體資產(chǎn)流失的一方面。

2 對策建議

2.1 各級政府要提高對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作重要性的認識 集體資產(chǎn)是廣大農(nóng)民多年來辛勤勞動積累的成果，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎，因此維護集體資產(chǎn)的安全與完整，對于壯大集體經(jīng)濟實力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，增強農(nóng)村基層組織的凝聚力，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，都有著十分重要的意義。集體資產(chǎn)的流失，不僅使集體經(jīng)濟遭受了損失，使農(nóng)村生產(chǎn)力受到破壞，而且導致一些地方的黨群、干群關系緊張，增加了不安定因素。對村居集體資產(chǎn)的征遷，要充分尊重村居集體資產(chǎn)的所有權，依法依規(guī)進行，要維護既定政策的嚴肅性、連續(xù)性和統(tǒng)一性，不能為趕進度，求政績而對村居集體進行行政威懾拆遷，漠視、損害村居集體的經(jīng)濟利益，甚至將應賠付給村居的集體資產(chǎn)停留在口頭上、文字上，把集體資產(chǎn)當作“唐僧肉”而隨意拖欠、改變權屬、無償占用。對暫時沒有辦法解決兌現(xiàn)的，要給村集體、群眾以合理公開透明的說明、解釋。

2.2 加強對村居集體資產(chǎn)拆遷薄弱環(huán)節(jié)的管理 要不斷完善農(nóng)村集體資產(chǎn)拆遷的政策，成立專門機構予以跟蹤落實監(jiān)管，抓緊將征遷造成村集體資產(chǎn)流失問題納入治理程序，農(nóng)業(yè)行政主管部門要予以村居集體這方面的支持與協(xié)調(diào)。村居自身也應加強集體資產(chǎn)管理的基礎工作。首先要熟悉征遷的相關法律法規(guī)，掌握相關的征遷補償政策，做到心中有一本賬。其次，在平時就要摸清家底，特別是村集體留的機動地，村四邊小塊地，舊土塘，舊磚瓦窯等易忽略的零散土地資源，建立完整規(guī)范的臺賬，以防在征遷時遺漏造成征遷前的流失。再者，征遷后要做好有關征遷補償安置文件、合同協(xié)議、會議紀要等資料的收集歸檔工作，并以這些資料為依據(jù)將這些賬外資產(chǎn)分類登記造冊，即對這些看不到實物的未達資產(chǎn)也進行“一臺賬兩附件”進行管理，以書面的形式將這些資產(chǎn)進行掛賬，建立臺賬，避免口頭賬、記憶賬，或因村居干部換屆離任造成進一步的流失。這些資料要報一份給鎮(zhèn)街三資監(jiān)管中心備案。

2.3 配套設施規(guī)劃環(huán)節(jié)起點要高，要有遠慮 要從更高、更長遠的角度去思考如何與城市產(chǎn)業(yè)布局、建設規(guī)劃、公共基礎設施、社會和環(huán)境綜合效益的對接；要（下轉(zhuǎn)26頁）（上接12頁）充分考慮集體經(jīng)濟的長遠造血功能，規(guī)劃要納入大霞林、大城廂，特別是社區(qū)的計生、土地納入城市管理，相應的基礎設施等也要跟上。對現(xiàn)有存在問題的基礎設施進行完善，提升設施功能；對將要開發(fā)建設的項目要加強管理，盡快完善設施建設、項目開發(fā)審核工作的聯(lián)動管理機制，以便做好計劃，成熟考慮，避免產(chǎn)生半拉子工程而造成村居集體資產(chǎn)的隱性流失。

2.4 在遵循大政策、大原則的前提下，適當靈活調(diào)優(yōu)政策 一是用活留用地政策。留用地對無地村、少地村是一項重要的生產(chǎn)資料，村集體經(jīng)濟組織可通過留用地的開發(fā)發(fā)展“樓宇經(jīng)濟”、“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”，打破目前大部分村居以租金收入為主的單一經(jīng)濟來源格局，對壯大集體經(jīng)濟、安置失地農(nóng)民，提高集體事務管理能力有著重要的作用，其實質(zhì)是一種有效安置方法。一方面有關部門要積極引導村居對今后留用地開發(fā)建設項目的立項，既要服從土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，又要有利于村級經(jīng)濟發(fā)展，使之符合《劃撥供地目錄》，為各村居及早享受留用地政策打下基礎；另一方面，如果留用地政策就地難以實現(xiàn)的，可打破村莊行政界線統(tǒng)籌安排，對各村留用地在本街范圍內(nèi)跨村居就近安排，集中布置，集約用地。同時實行宏觀調(diào)控，加強規(guī)劃引導，避免出現(xiàn)一個村一個小規(guī)劃，破壞城市用地布局的平衡；再一方面對因用地緊張、受城市規(guī)劃限制等因素造成安排留用地難以實現(xiàn)而轉(zhuǎn)為“集體保障性用房補償”或“貨幣補償”方式的，也要給予村居一定的優(yōu)惠條件，如可在村居周邊回購商業(yè)店面后轉(zhuǎn)讓給村居，解決本村保障性用房房源不足問題，雖然這兩種方式缺乏明顯的政策優(yōu)勢和吸引力，但在對留用地何時兌現(xiàn)的期望遙遙無期的情況下，村居還是可以接受的，也能最大限度挽回村集體的資產(chǎn)流失。二是遵循“嚴控總量、優(yōu)化結構、區(qū)別對待、有保有壓”的原則，增加規(guī)劃彈性，出臺的政策要實事求是，不能一刀切。要將村集體建設與“兩違”區(qū)別開來，對有利于村居集體經(jīng)濟發(fā)展的項目，政府在政策上要予以支持、傾斜，確保村居集體資產(chǎn)的保值增值。 （責編：徐煥斗）