中美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈之啟示

劉明彥

目前，中國(guó)學(xué)者和政府機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)行積極的研究、探討，甚至官方也聲稱要推進(jìn)中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)，一些學(xué)者已經(jīng)就保費(fèi)的制定和征收、銀行破產(chǎn)后的救助與存款人賠付等細(xì)節(jié)提出了系統(tǒng)性的意見和建議。諸多跡象表明，中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)已迫在眉睫。但是，產(chǎn)生于沒有資本充足率監(jiān)管、沒有存款準(zhǔn)備金制度、實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、利率管制環(huán)境下的20世紀(jì)30年代的存款保險(xiǎn)制度，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)、嚴(yán)格資本充足率監(jiān)管、充足存款準(zhǔn)備金率和利率市場(chǎng)化加深的今天是否合時(shí)宜，中國(guó)有沒有建立存款保險(xiǎn)制度的必要？這個(gè)問題并不多余。我們?cè)噲D通過對(duì)美國(guó)存款保險(xiǎn)制度創(chuàng)立以來的效果進(jìn)行研究，從而對(duì)中國(guó)是否需要建立存款保險(xiǎn)制度提出自己的看法。

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度黃金期

在19世紀(jì)末，美國(guó)國(guó)會(huì)就已經(jīng)開始討論存款保險(xiǎn)的話題，1829?1917年期間，美國(guó)有14個(gè)州建立了存款保險(xiǎn)制度。美國(guó)真正的存款保險(xiǎn)制度始于20世紀(jì)30年代，美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，1934年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（英文簡(jiǎn)稱FDIC）作為一家政府機(jī)構(gòu)成立，負(fù)責(zé)為銀行存款提供保險(xiǎn)，避免擠兌，開創(chuàng)了世界存款保險(xiǎn)制度的先河。

美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的數(shù)據(jù)顯示，從1934年到1980年的47年中，F(xiàn)DIC保險(xiǎn)的銀行破產(chǎn)數(shù)量總數(shù)為480家，平均每年有12家銀行破產(chǎn)，遠(yuǎn)低于1934年至2014年間平均每年破產(chǎn)50家銀行的水平。本階段美國(guó)存款保險(xiǎn)制度奏效的主要原因有三點(diǎn)：一是美國(guó)金融業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，銀行很少涉及證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，銀行交易賬戶資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的占比極低；二是美國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)施嚴(yán)格的“Q條款”和金融管制，銀行不能為活期存款支付利息，并對(duì)銀行的跨區(qū)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行限制，銀行面臨較低的利率風(fēng)險(xiǎn)；三是美國(guó)經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)，這個(gè)期間美國(guó)經(jīng)濟(jì)的平均增速為4.74%，因此，美國(guó)銀行業(yè)面臨著理性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

美國(guó)儲(chǔ)貸危機(jī)對(duì)存款保險(xiǎn)制度影響

20世紀(jì)70年代美國(guó)的高通脹（平均CPI高達(dá)7.5%）和高利率（聯(lián)邦基金利率超過10%）使得通過短期儲(chǔ)蓄存款融資但發(fā)放長(zhǎng)期固定利率房地產(chǎn)貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)所面臨的利率風(fēng)險(xiǎn)驟升。1982年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過一項(xiàng)法案，允許儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)投資安全和不安全的貸款，甚至可以投資垃圾債券。1986年，美國(guó)取消了規(guī)定存款利率上限的“Q條款”，這使得儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)進(jìn)行激進(jìn)的高息攬存。資產(chǎn)負(fù)債期限的錯(cuò)配和存貸利率的倒掛（存款利率20%，貸款利率8%），使美國(guó)近30%的依靠吸收短期儲(chǔ)蓄存款，投放于房地產(chǎn)貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)陷入困境。1986?1995年期間，聯(lián)邦儲(chǔ)貸保險(xiǎn)公司（英文簡(jiǎn)稱FSLIC）關(guān)閉了1043家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，超過20世紀(jì)80年代初期美國(guó)所有儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)總數(shù)的1/3。從1980年到1994年，F(xiàn)DIC也關(guān)閉或強(qiáng)行變賣了1600多家非信貸機(jī)構(gòu)的小銀行。截至1999年，所有銀行還款和資產(chǎn)證券化所得款最終結(jié)算結(jié)果顯示，美國(guó)政府共損失了1200億?1300億美元。救助儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的巨額成本，最終導(dǎo)致了1987年的FSLIC資不抵債，并入FDIC。儲(chǔ)貸危機(jī)期間美國(guó)歷年破產(chǎn)銀行數(shù)量如圖1所示。

儲(chǔ)貸危機(jī)期間美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈的原因有兩個(gè)方面。一是對(duì)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力，無法抑制其冒險(xiǎn)行為（過度投資高風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)房地產(chǎn)及不計(jì)成本地吸收儲(chǔ)蓄存款）的道德風(fēng)險(xiǎn)；二是利率市場(chǎng)化、高通脹、放松管制等宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境引發(fā)了金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這超出了存款保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)范圍。

次貸危機(jī)對(duì)存款保險(xiǎn)制度沖擊

2007年4月，美國(guó)第二大次級(jí)抵押貸款公司——新世紀(jì)金融破產(chǎn)，標(biāo)志著次貸危機(jī)的爆發(fā)。次貸危機(jī)的蔓延，使重倉(cāng)次貸債券和相關(guān)衍生品債務(wù)擔(dān)保憑證（英文簡(jiǎn)稱CDO）的投資銀行和大型商業(yè)銀行損失慘重。其中對(duì)美國(guó)金融體系沖擊最大的是2008年9月雷曼兄弟的破產(chǎn)，引發(fā)了超過6000億美元的債券違約，導(dǎo)致美國(guó)金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩，加大了大型銀行交易賬戶的損失，使金融危機(jī)進(jìn)一步惡化。而同期FDIC的資本余額僅為346億美元，一家像華盛頓互惠銀行（存款1880億美元）的中型銀行破產(chǎn)即可耗盡FDIC的資本。在此背景下，美國(guó)政府推出巨額救助計(jì)劃，對(duì)“兩房”、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（英文簡(jiǎn)稱AIG）、花旗、摩根大通等大型機(jī)構(gòu)注資超過3000億美元，才避免了金融危機(jī)的擴(kuò)散。盡管如此，自2007年以來，美國(guó)商業(yè)銀行總共破產(chǎn)了516家銀行，而且五大投行中貝爾斯登和美林證券被收購(gòu)，雷曼兄弟破產(chǎn)，美國(guó)股票市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)均遭受重創(chuàng)。次貸危機(jī)以來，美國(guó)歷年銀行破產(chǎn)數(shù)量如圖2所示。

次貸危機(jī)中美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈的原因主要包含三個(gè)方面。一是在混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下，保險(xiǎn)和證券公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過金融市場(chǎng)迅速傳遞到商業(yè)銀行的交易賬戶，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)出現(xiàn)巨額減計(jì)，而保險(xiǎn)和證券公司的資產(chǎn)（債券、CDO、信用違約互換CDS等）并未保險(xiǎn)；二是大型銀行的資金來源中，近50%是非存款負(fù)債，主要是債券和票據(jù)等，這些非存款負(fù)債無需交納保費(fèi)，但卻面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；三是混業(yè)經(jīng)營(yíng)下，商業(yè)銀行交易賬戶和表外資產(chǎn)占比大幅上升，在金融市場(chǎng)動(dòng)蕩情況下，這些資產(chǎn)可能遭受巨額減計(jì)，使商業(yè)銀行承擔(dān)了比銀行賬戶更高的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)緩行

目前，學(xué)者們對(duì)中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了大量的研究，支持建立存款保險(xiǎn)制度的理由主要有三個(gè)：一是有助于銀行承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而不是由中央財(cái)政買單；二是當(dāng)前的隱性存款保險(xiǎn)由于不向銀行收取保費(fèi)而使其具有更大的道德風(fēng)險(xiǎn)；三是隱性存款保險(xiǎn)制度不利于銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。筆者不同意以上觀點(diǎn)，認(rèn)為目前中國(guó)存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)緩行，主要理由如下。

一是中國(guó)目前市場(chǎng)化程度較低，土地、能源、資金（銀行）等生產(chǎn)要素均掌握在政府手中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而存款保險(xiǎn)制度無力應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，因此，中央政府比存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更有能力應(yīng)對(duì)銀行破產(chǎn)的沖擊和擴(kuò)散。

二是絕大多數(shù)銀行的大股東都是中央政府或地方政府，即使建立存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)銀行面臨破產(chǎn)時(shí)，政府仍然需要承擔(dān)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三是由于絕大多數(shù)銀行的大股東是政府，存款人基于對(duì)政府的信任，相信政府不會(huì)放任銀行破產(chǎn)。因此，即使沒有存款保險(xiǎn)制度，中國(guó)銀行業(yè)發(fā)生擠兌的風(fēng)險(xiǎn)仍然較低，銀行經(jīng)營(yíng)的道德風(fēng)險(xiǎn)可通過資本充足率監(jiān)管得以抑制。

四是美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)表明，像中、農(nóng)、工、建這樣的系統(tǒng)性重要銀行，如果陷入破產(chǎn)境地，即使建立存款保險(xiǎn)制度，也不可能對(duì)其破產(chǎn)清算進(jìn)行保障，只能進(jìn)行救助，而且只能由中央政府救助，存款保險(xiǎn)制度對(duì)系統(tǒng)性重要銀行并沒有實(shí)質(zhì)作用。

五是在當(dāng)前中國(guó)利率市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)下行的背景下，銀行業(yè)的不良率正面臨“雙升”。截至目前，銀行業(yè)不良率已連續(xù)7個(gè)季度上升，此時(shí)實(shí)施存款保險(xiǎn)制度會(huì)加劇市場(chǎng)的擔(dān)憂，甚至導(dǎo)致中小銀行存款流向大型銀行，不利于金融體系的穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。

六是存款保險(xiǎn)制度從理論講就是一種公共產(chǎn)品，其保險(xiǎn)的對(duì)象是銀行的存款，但銀行的風(fēng)險(xiǎn)卻來自其持有的貸款等資產(chǎn)，在無法有效監(jiān)管銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，存款保險(xiǎn)制度不可能有效運(yùn)行。如果存款保險(xiǎn)公司有權(quán)對(duì)銀行的資產(chǎn)配置進(jìn)行監(jiān)管，中國(guó)銀行業(yè)將承擔(dān)更重的被監(jiān)管負(fù)擔(dān)，而且大部分監(jiān)管可能是重復(fù)工作。

總之，在政府仍然掌握主要金融資源的背景下，再設(shè)立一家政府機(jī)構(gòu)存款保險(xiǎn)公司（如果屬于非政府機(jī)構(gòu)則得不到市場(chǎng)的信任），除了重復(fù)建設(shè)，使政府機(jī)構(gòu)更加龐大外，對(duì)金融體系的穩(wěn)定不會(huì)起到什么積極的作用。

（作者單位：中國(guó)民生銀行信息管理部）