構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的創(chuàng)新與實(shí)踐

杭州市國土資源局江干分局 李志堅(jiān)

構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的創(chuàng)新與實(shí)踐

杭州市國土資源局江干分局 李志堅(jiān)

為認(rèn)真貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的工作格局，2012年5月起，江干區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)了《江干區(qū)土地資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制實(shí)施意見》（江委辦〔2012〕60號），把構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制作為嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)管、破解土地管理難題的一項(xiàng)重要舉措來抓，取得了初步成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年以來新發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)的違法用地和違法建筑共37宗，占地面積76.23畝其中占用耕地面積2.85畝，相比2012年同期分別下降54.32%、77.26和87.3%。

一、實(shí)踐探索

1.成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確部門職責(zé)

江干區(qū)成立了土地資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)長任組長，兩位分管副區(qū)長任副組長，成員由鎮(zhèn)政府（街道辦事處）和區(qū)紀(jì)委（監(jiān)察局）、區(qū)委組織部、拆違辦、農(nóng)業(yè)局、住建局、城管局、財(cái)政局、安監(jiān)局，江干國土分局、規(guī)劃分局、工商分局、消防大隊(duì)、區(qū)公檢法等15個(gè)相關(guān)部門組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)做好聯(lián)系協(xié)調(diào)、通報(bào)情況、銜接配合等工作。同時(shí)，對各成員單位在土地資源執(zhí)法監(jiān)管及違法用地查處工作中的職責(zé)，《實(shí)施意見》作了進(jìn)一步明確，理清了各部門間的職責(zé)界限，避免產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，解決了各部門該“發(fā)揮什么作用、如何發(fā)揮作用”的問題，為最大程度地增強(qiáng)工作合力奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用

一是建立聯(lián)合防控機(jī)制，完善土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮鎮(zhèn)（街道）的主導(dǎo)作用和管理優(yōu)勢，以村（社區(qū)）為基礎(chǔ),以聯(lián)合巡查、聯(lián)合制止、聯(lián)合拆違為手段，保持區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級有機(jī)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化“預(yù)防在先”，形成區(qū)域聯(lián)合防控體系，努力把違法用地遏制在萌芽狀態(tài)。二是建立部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對巡查發(fā)現(xiàn)的違法用地，及時(shí)通報(bào)情況，實(shí)現(xiàn)信息共享，并明確規(guī)定部門與鎮(zhèn)街間通報(bào)、查處、移交的時(shí)限，通過強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)配合壓縮由發(fā)現(xiàn)直至組織拆除的時(shí)間差，能夠有效地防止搶搭搶建的行為，并大大降低了拆除的難度。三是建立國土司法執(zhí)法聯(lián)絡(luò)機(jī)制，江干國土分局、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)公安分局、檢察院、法院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)察、公安、檢查、法院、國土部門在國土資源執(zhí)法中協(xié)作聯(lián)動(dòng)的意見》，建立了江干區(qū)國土司法執(zhí)法工作協(xié)調(diào)小組，設(shè)立了國土司法執(zhí)法聯(lián)絡(luò)室。對重大土地違法案件，由公檢法部門及時(shí)介入，提高了對違法當(dāng)事人的震懾力。四是建立公眾監(jiān)督參與機(jī)制，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、新聞媒體等社會各界力量對土地執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督，暢通公開電話、意見箱、網(wǎng)絡(luò)投訴等多種渠道，提高土地執(zhí)法工作的群眾參與度和滿意度。五是建立土地執(zhí)法工作目標(biāo)考核責(zé)任制，將土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任履行情況列為對各部門、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）年度工作目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。

國土二所人員執(zhí)法中做好提示和解釋工作

3.嚴(yán)格制度落實(shí)，實(shí)行一票否決

一是嚴(yán)格落實(shí)聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由土地資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長召集，每年召開不少于兩次。如因工作需要，可由辦公室組織召開。二是嚴(yán)格通報(bào)制度，按照江干區(qū)政府江政辦發(fā)〔2010〕140號《江干區(qū)違法建筑防控預(yù)警制度（試行）》的規(guī)定，江干國土分局每月根據(jù)集體土地違法用地違法建筑的不同情況進(jìn)行計(jì)分，區(qū)城管執(zhí)法局每月根據(jù)國有土地違法建設(shè)的不同情況進(jìn)行計(jì)分，各鎮(zhèn)（街道）每月根據(jù)集體土地違法建筑加層（加高）的不同情況進(jìn)行計(jì)分，區(qū)拆違辦經(jīng)匯總后進(jìn)行每月定期通報(bào)，并作為區(qū)政府對各鎮(zhèn)（街道）全年耕地保護(hù)、拆違工作責(zé)任制考核的重要依據(jù)和指標(biāo)。三是嚴(yán)格約談制度，對一年中轄區(qū)內(nèi)違法占用耕地面積占新增建設(shè)占用耕地面積比例超過5%的，不履行土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任的，預(yù)警積分排名靠前或有重大違法行為的鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、政府（辦事處）、村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行警示約談，要求被約談單位限期整改，并書面上報(bào)整改落實(shí)情況。四是嚴(yán)格一票否決制度。鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）因組織不力，對違法用地沒有有效及時(shí)制止，造成重大影響；或經(jīng)警示約談后，對違法用地行為未在限定期限內(nèi)組織整改驗(yàn)收合格的，列為違法用地重點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）治理。有關(guān)部門對所涉鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行各類先進(jìn)評比時(shí)，采取“一票否決制”。

4.加強(qiáng)內(nèi)部管理，規(guī)范執(zhí)法辦案

江干國土分局把土地執(zhí)法作為重點(diǎn)工作之一，切實(shí)嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)，密切科室配合，規(guī)范程序流程，不斷提高土地執(zhí)法辦案的效率和水平。修訂完善了《執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作暫行辦法(試行)》，對國土所、執(zhí)法監(jiān)察科（大隊(duì)）的各自職責(zé)、巡查頻率和范圍、案件查辦等作了具體規(guī)定。制定了《江干國土分局年度土地變更調(diào)查聯(lián)動(dòng)協(xié)作制度(試行)》，明確相關(guān)科室積極參與到土地變更調(diào)查工作中來，共同保障涉及違法用地得以順利查處到位和完成整改。創(chuàng)新土地執(zhí)法“一案一卷”制度，實(shí)行“一個(gè)案子、一套案卷”，規(guī)范案卷質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對違法案件的跟蹤處理力度。嚴(yán)格落實(shí)重大案件集體會審制度，由班子成員及相關(guān)科室共同討論，加強(qiáng)對自由裁量權(quán)的約束，避免產(chǎn)生行政瑕疵。在全局開展了崗位業(yè)務(wù)技能比武活動(dòng)，實(shí)行全員辦案，加強(qiáng)案卷評比，不斷提升干部職工的實(shí)踐辦案能力和辦案水平。

土地衛(wèi)片執(zhí)法中對違法用地進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)

二、幾點(diǎn)啟示

1.抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出黨委政府在土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制中的主體地位

一是要緊緊抓住區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）是轄區(qū)內(nèi)土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制的責(zé)任主體不放，真正把耕地保護(hù)上升為黨委、政府行為。二是要合理界定職責(zé)權(quán)限，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任體制。責(zé)任和義務(wù)必須具體到位，真正做到職責(zé)分明、責(zé)任到人，各司其職、各負(fù)其責(zé)。建立和完善決策失誤責(zé)任追究制，行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，失職瀆職責(zé)任追究制、監(jiān)督失察責(zé)任追究等制度，增強(qiáng)各級各部門責(zé)任人的責(zé)任意識。三是要在共同責(zé)任機(jī)制框架內(nèi)，合理設(shè)定量化剛性目標(biāo)，如耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)劃控制指標(biāo)、年度建設(shè)用地計(jì)劃、違法用地面積及比例、項(xiàng)目投資強(qiáng)度、單位GDP土地資源消耗量等。

2.探索實(shí)現(xiàn)路徑，不斷增強(qiáng)落實(shí)土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任制的原動(dòng)力

一是要加大宣傳教育力度，充分強(qiáng)調(diào)落實(shí)土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任制對“保紅線、保發(fā)展”的重要性，切實(shí)消除思想認(rèn)識上的誤區(qū)。不能簡單地認(rèn)為構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制僅僅是一種形式上的標(biāo)新立異，也不能認(rèn)為共同責(zé)任機(jī)制就是常規(guī)管理，無須過多勞神費(fèi)力等。要通過正面宣傳引導(dǎo)努力避免因認(rèn)識上的不全面、不到位而導(dǎo)致工作落實(shí)不力的現(xiàn)象。二是要積極探索多樣化的實(shí)現(xiàn)途徑，不斷增強(qiáng)落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制的原動(dòng)力。在充分利用行政手段自上而下推動(dòng)實(shí)施的同時(shí)，也要積極考慮利用經(jīng)濟(jì)手段，建立完善經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲制度，引導(dǎo)各責(zé)任主體主動(dòng)參與，特別是要引導(dǎo)本應(yīng)當(dāng)作為耕地保護(hù)主體的農(nóng)民積極參與，實(shí)現(xiàn)由行政主導(dǎo)推動(dòng)向利益引導(dǎo)驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

3.土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制有待于形成常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)

一是要將管理責(zé)任真正轉(zhuǎn)化為黨委政府的自覺行動(dòng)，真正體現(xiàn)到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究暫行辦法》的要求上來，落實(shí)到?jīng)Q策、實(shí)施、監(jiān)管各項(xiàng)具體工作中去。二是要將監(jiān)管行為真正分解到防、查、糾各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)定期通報(bào)、信息共享、聯(lián)動(dòng)防控、移交移送、督查督辦等制度執(zhí)行，注重預(yù)防預(yù)警、規(guī)范監(jiān)管行為、落實(shí)查究整改，努力在典型、重大違法案件聯(lián)動(dòng)制止、聯(lián)合查處、督查整改、查事查人上有所作為，發(fā)揮好聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的震懾、警示、引領(lǐng)作用，真正形成保障科學(xué)發(fā)展、保護(hù)耕地紅線的監(jiān)管機(jī)制，決不能讓共同監(jiān)管責(zé)任機(jī)制形同虛設(shè)，成為檢查的“花瓶”、工作的擺設(shè)。