聯(lián)合國(guó)制裁措施國(guó)內(nèi)執(zhí)行的法律框架及實(shí)踐困境

吳燕妮+劉筱萌

摘要：聯(lián)合國(guó)制裁機(jī)制成功的核心，在于各個(gè)國(guó)家的普遍遵從，但在我國(guó)目前的國(guó)內(nèi)法律體系上，執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁卻存在著相當(dāng)?shù)目瞻住６谖覈?guó)的實(shí)踐中，也往往通過(guò)外交部通知函和行政文件的形式籠統(tǒng)宣示對(duì)聯(lián)合國(guó)制裁的執(zhí)行，事實(shí)上并不利于對(duì)聯(lián)合國(guó)制裁措施的良好執(zhí)行。從利于我國(guó)法律體系的完善、提升我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一框架性授權(quán)立法的基礎(chǔ)之上，建立我國(guó)的聯(lián)合國(guó)制裁措施國(guó)內(nèi)執(zhí)行體系。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國(guó)制裁；國(guó)際法執(zhí)行；授權(quán)立法

中圖分類號(hào)：D99文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-0X（2014）04-0067-0610

作為集體安全機(jī)制的重要內(nèi)容，聯(lián)合國(guó)的制裁措施一直是國(guó)際法強(qiáng)制執(zhí)行的有力保障。但是，無(wú)論聯(lián)合國(guó)制裁措施本身如何強(qiáng)力，始終無(wú)法離開(kāi)各個(gè)國(guó)家的有效執(zhí)行。我國(guó)雖然是聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)之一，但仍尚未建立執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁的法律框架，這與《中國(guó)執(zhí)行安理會(huì)第1970（2011）號(hào)決議報(bào)告》 所聲明的“中國(guó)是安理會(huì)常任理事國(guó)，一直以負(fù)責(zé)任的態(tài)度認(rèn)真執(zhí)行安理會(huì)決議，已有一套行之有效的運(yùn)作機(jī)制和做法”，無(wú)疑并不相稱。建立完整的執(zhí)行立法框架不僅能夠更加高效地執(zhí)行中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)所承擔(dān)的諸多國(guó)際義務(wù)；而且相比行政手段，法律更加穩(wěn)定可靠，能夠?yàn)樾姓胧┑膱?zhí)行提供可信的淵源和依據(jù)。

一、聯(lián)合國(guó)制裁措施在中國(guó)執(zhí)行的法律基礎(chǔ)

（一）憲法基礎(chǔ)

關(guān)于國(guó)際條約在我國(guó)國(guó)內(nèi)法上的地位問(wèn)題，我國(guó)憲法并無(wú)規(guī)定。不過(guò)，我國(guó)憲法第62條第14項(xiàng)、第67條第14項(xiàng)、18項(xiàng)、第81條、第89條第9項(xiàng)規(guī)定，國(guó)際條約在我國(guó)的締結(jié)和批準(zhǔn)，包括兩種程序：第一種是與戰(zhàn)爭(zhēng)與和平有關(guān)的條約批準(zhǔn)程序，全國(guó)人大決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的權(quán)限包括批準(zhǔn)締結(jié)有關(guān)條約。①第二種是和平時(shí)期的條約批準(zhǔn)程序，即全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除；國(guó)家主席有權(quán)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，批準(zhǔn)和廢除同外國(guó)締結(jié)的條約和重要協(xié)定；國(guó)務(wù)院有權(quán)管理對(duì)外事務(wù)，同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定。

由此可見(jiàn)，我國(guó)憲法并沒(méi)有直接規(guī)定國(guó)際條約在憲法中的地位。不過(guò)，根據(jù)憲法第62條第11項(xiàng)的規(guī)定，全國(guó)人大僅有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。因此，從字面意義理解，全國(guó)人大也有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)條約的決定。可見(jiàn)，我國(guó)憲法的效力是優(yōu)先于條約效力的。

（二）其他法律基礎(chǔ)

在涉及執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁的立法選擇上，各個(gè)國(guó)家并不相同。一些國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞采取了專門立法的形式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，也有一些國(guó)家如日本則選擇分散立法的方式，在各部門法中對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。但我國(guó)則尚未有明確的法律規(guī)則。盡管在具體的法律制度中存在一些相關(guān)規(guī)定，但通常也僅限于條約的使用和執(zhí)行，而缺乏其他國(guó)際法律文件如聯(lián)合國(guó)制裁措施的相應(yīng)規(guī)定。有些部門法規(guī)定條約在一定條件下（通常是國(guó)內(nèi)法與條約的規(guī)定不一致且我國(guó)未做出保留）有直接適用性，如《民法通則》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等，有些則規(guī)定條約需要通過(guò)國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化方能適用。此外，最高人民法院曾經(jīng)依據(jù)民事訴訟法以司法解釋明確《承認(rèn)與執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決公約》在我國(guó)的直接效力；而在司法實(shí)踐中，即使缺乏有關(guān)立法和司法解釋，法院也往往會(huì)考慮條約的規(guī)定，甚至直接適用某些條約。但總體而言，聯(lián)合國(guó)制裁措施在中國(guó)的執(zhí)行仍然缺乏基本的法律規(guī)范和原則指導(dǎo)。

二、我國(guó)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁措施的實(shí)踐

（一）外交部函件

從目前我國(guó)的執(zhí)行實(shí)踐來(lái)看，尚未就聯(lián)合國(guó)制裁措施的執(zhí)行問(wèn)題訴諸任何法律手段，而是更多通過(guò)外交部行政函件的方式通知國(guó)務(wù)院各部門，進(jìn)而由各行政部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“在執(zhí)行過(guò)程中如遇重大問(wèn)題，請(qǐng)及時(shí)會(huì)商外交部”，保證外交部以及行政部門在涉及重大外交問(wèn)題時(shí)能夠保持一定的控制。

通常外交部行政函件包含正文和附件兩部分，標(biāo)題為“關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)……決議的通知”，這種外交部通知（以下簡(jiǎn)稱“通知”）的抬頭一般是國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，各省、市、自治區(qū)人民政府外事辦公室，包括了國(guó)務(wù)院其他平級(jí)機(jī)關(guān)和外交部下屬的各機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)。正文部分則對(duì)聯(lián)合國(guó)相關(guān)制裁決議進(jìn)行簡(jiǎn)介，文末則以“為履行我國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，請(qǐng)各單位采取措施嚴(yán)格執(zhí)行上述決議。如遇重大問(wèn)題，請(qǐng)及時(shí)會(huì)商外交部”結(jié)尾。在附件中則會(huì)附加聯(lián)合國(guó)相關(guān)決議的正式中文本或中英文本。

（二）其他部委函件

在外交部印發(fā)相應(yīng)的通知函件之后，我國(guó)各有關(guān)部門通常會(huì)就外交部通知文件逐級(jí)轉(zhuǎn)發(fā)。一部分轉(zhuǎn)發(fā)屬于知會(huì)和通報(bào)性質(zhì)，例如交通運(yùn)輸部國(guó)際合作司印發(fā)的通知文件，通常在情況通報(bào)之外不再做進(jìn)一步的措施規(guī)定；參見(jiàn)例如，交通運(yùn)輸部國(guó)際合作司文件：《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第2016號(hào)決議的通知》，部國(guó)際合作司國(guó)際組函〔2012〕2號(hào)，2012年1月13日。 另一部分的轉(zhuǎn)發(fā)則涉及到具體制裁執(zhí)行措施的制定，包括中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（“證監(jiān)會(huì)”）、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（“銀監(jiān)會(huì)”）以及海關(guān)總署等部門通知函件，在一定程度上都反映出我國(guó)在具體執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁措施上的方式和方法。

1 證監(jiān)會(huì)通知

根據(jù)證監(jiān)會(huì)文件所規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)外交部通知和相關(guān)制裁決議的執(zhí)行包含了專人負(fù)責(zé)制和報(bào)告制度兩種方式。證監(jiān)會(huì)以及下屬監(jiān)管局轄區(qū)證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)有關(guān)決議事項(xiàng)，在涉及到聯(lián)合國(guó)制裁個(gè)人或?qū)嶓w問(wèn)題上，還應(yīng)密切關(guān)注聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相關(guān)決議公布的受制裁實(shí)體及個(gè)人清單。各監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)將其轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的落實(shí)情況以及相關(guān)線索報(bào)送證監(jiān)會(huì)稽查局處理，同時(shí)抄送證監(jiān)會(huì)國(guó)際部。

2 銀監(jiān)會(huì)通知及相關(guān)文件

與證監(jiān)會(huì)類似，在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的轉(zhuǎn)發(fā)體系中，相關(guān)通知的發(fā)文主體仍然是銀監(jiān)會(huì)辦公廳，對(duì)象涵蓋了所有政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行，同時(shí)還包括由銀監(jiān)會(huì)直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司以及金融租賃公司。盡管在銀監(jiān)會(huì)的轉(zhuǎn)發(fā)通知中通常只提及報(bào)告制度，但從銀監(jiān)會(huì)的實(shí)踐來(lái)看，聯(lián)合國(guó)制裁執(zhí)行并不僅限于對(duì)文件的轉(zhuǎn)發(fā)，同時(shí)也會(huì)制定專門措施加強(qiáng)對(duì)聯(lián)合國(guó)制裁措施在銀行系統(tǒng)內(nèi)部的執(zhí)行。

2010年1月11日，銀監(jiān)會(huì)辦公廳下發(fā)通知，就“銀行在執(zhí)行聯(lián)合國(guó)相關(guān)制裁決議中的法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題做出與賬戶管理有關(guān)的規(guī)定。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳文件：《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于加強(qiáng)銀行賬戶管理有效執(zhí)行聯(lián)合國(guó)相關(guān)制裁決議的通知》，銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕12號(hào)，2010年1月11日。在《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于加強(qiáng)銀行賬戶管理有效執(zhí)行聯(lián)合國(guó)相關(guān)制裁決議的通知》（“賬戶管理通知”）中，銀監(jiān)會(huì)較為系統(tǒng)地提出了我國(guó)銀行在執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁決議方面的要求。該項(xiàng)賬戶管理通知分別從海外分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管、信息系統(tǒng)建設(shè)以及實(shí)名制管理等層面作出了規(guī)定。對(duì)于在海外設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的銀行，其海外分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照當(dāng)?shù)胤梢?guī)定執(zhí)行制裁決議，而在當(dāng)?shù)胤梢?guī)定與國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，則應(yīng)向國(guó)內(nèi)相關(guān)政府部門及時(shí)請(qǐng)示。國(guó)內(nèi)銀行則需要“建立和完善相應(yīng)的信息管理系統(tǒng)，及時(shí)錄入、更新有關(guān)制裁名單和可疑交易客戶等信息”，同時(shí)其相關(guān)負(fù)責(zé)人員還應(yīng)當(dāng)“主動(dòng)登錄聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站和海外分支機(jī)構(gòu)所在地的政府網(wǎng)站，及時(shí)查詢包括聯(lián)合國(guó)制裁決議在內(nèi)的與銀行經(jīng)營(yíng)相關(guān)的國(guó)際事件信息”。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳文件：《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于加強(qiáng)銀行賬戶管理有效執(zhí)行聯(lián)合國(guó)相關(guān)制裁決議的通知》，銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕12號(hào)，2010年1月11日。此外，在賬戶審查方面，銀監(jiān)會(huì)還要求各銀行應(yīng)當(dāng)“按照‘知悉你的客戶原則，認(rèn)真落實(shí)賬戶實(shí)名制，進(jìn)一步提高專業(yè)審慎性”。

3 中國(guó)人民銀行文件

2010年6月11日，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中國(guó)人民銀行執(zhí)行外交部<關(guān)于執(zhí)行安理會(huì)有關(guān)決議通知>的通知》（“執(zhí)行通知”），就制裁執(zhí)行程序，尤其是關(guān)于制裁名單的執(zhí)行程序作了較為全面的規(guī)定。盡管從性質(zhì)上來(lái)看該執(zhí)行通知聲明僅“為落實(shí)《外交部關(guān)于執(zhí)行安理會(huì)第1267和1333號(hào)決議對(duì)有關(guān)個(gè)人和實(shí)體實(shí)施金融制裁的通知》（外發(fā)〔2001〕20號(hào)）和《外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1373號(hào)決議的通知》（外發(fā)〔2001〕18號(hào)）的要求”，是作為執(zhí)行特定聯(lián)合國(guó)制裁決議的特別規(guī)定出現(xiàn)的，但由于該執(zhí)行通知第一次對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)如何具體執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁措施作出了框架性規(guī)定，不僅涉及到確認(rèn)程序、申訴程序以及司法機(jī)關(guān)合作等規(guī)定，同時(shí)也對(duì)“金融賬戶”、“金融交易”、“金融資產(chǎn)”等關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了明確界定，因此在我國(guó)部門執(zhí)行實(shí)踐中具有重要的指導(dǎo)意義。

三、我國(guó)執(zhí)行實(shí)踐中存在的問(wèn)題

如前所述，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，在相關(guān)的法律制度尚不健全和“大行政”思想主導(dǎo)實(shí)踐的情況下，以外交部通知和各行政部門轉(zhuǎn)發(fā)和通知文件的形式啟動(dòng)執(zhí)行安理會(huì)制裁決議的程序，確實(shí)較為簡(jiǎn)便易行，同時(shí)也能夠?qū)Π怖頃?huì)制裁決議作出快速反應(yīng)；但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以行政文件的形式規(guī)定我國(guó)的聯(lián)合國(guó)制裁措施執(zhí)行體系，并不利于我國(guó)法治建設(shè)的完善。

（一）法律屬性限制

從外交部和各部門通知函件的法律屬性上而言，在我國(guó)行政法上均不屬“法”的范疇。它針對(duì)的對(duì)象是不特定的相對(duì)人，但又不同于制定行政法規(guī)、規(guī)章的行政立法行為。38實(shí)際上，“文件”是代表國(guó)務(wù)院外事部門向其他政府機(jī)關(guān)和其所屬部門發(fā)出的通報(bào)，這種通報(bào)的意義在于將安理會(huì)的制裁決定及其相關(guān)信息通報(bào)給政府各部門，僅要求各部門在遇到重大問(wèn)題時(shí)進(jìn)行報(bào)告，或者與外交部進(jìn)行會(huì)商。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，在涉及到剝奪公民人身自由等問(wèn)題上，必須獲得法律的明確授權(quán)，更不能僭越法律的授權(quán)。63因此，在聯(lián)合國(guó)制裁措施涉及到對(duì)個(gè)人或?qū)嶓w進(jìn)行實(shí)質(zhì)性權(quán)利限制時(shí)，外交部通知函件越權(quán)規(guī)定（ultra vires）可能無(wú)法在法院得到支持。國(guó)內(nèi)執(zhí)行極大地依賴于各行政部門的行政轉(zhuǎn)發(fā)體系，通知文件的法律狀態(tài)并不穩(wěn)定，將會(huì)減損我國(guó)在執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議方面的可靠性。在這一點(diǎn)上，無(wú)論是外交部的通知函，還是各部委的轉(zhuǎn)發(fā)函，都面臨極大的法律挑戰(zhàn)。

（二）授權(quán)限制

除外交部函件本身的法律狀態(tài)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)之外，外交部通知文件能否授權(quán)其他部門制定規(guī)則亦存在疑問(wèn)。在外交部的通知函件中，往往包含“為履行我國(guó)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，請(qǐng)各單位采取措施嚴(yán)格執(zhí)行上述決議”這樣的文字，這些文字是否構(gòu)成了外交部對(duì)其他部門的規(guī)則制定授權(quán)？首先，外交部通知寫明“請(qǐng)各單位采取措施”并不具有法律拘束力；其次，外交部本身無(wú)權(quán)對(duì)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁制定規(guī)章，更無(wú)法授權(quán)其他部門進(jìn)行規(guī)則制定。

毫無(wú)疑問(wèn)，外交部通知文件在機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)是有效力的；但是對(duì)于國(guó)務(wù)院其他部門而言則有所不同。外交部的主要職責(zé)中，與執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議最為相關(guān)的包括：“（七）……組織協(xié)調(diào)有關(guān)我國(guó)履行國(guó)際公約、協(xié)定工作”，以及“（十四）指導(dǎo)、協(xié)調(diào)地方和國(guó)務(wù)院各部門外事工作，審核地方和國(guó)務(wù)院各單位的重要外事規(guī)定和上報(bào)國(guó)務(wù)院的外事請(qǐng)示，會(huì)同有關(guān)部門研究提出對(duì)重大外事違規(guī)違紀(jì)事件的處理意見(jiàn)”。中華人民共和國(guó)外交部主要職責(zé)，http：//wwwprcgovcn/chn/pds/wjb/y/， 訪問(wèn)日期2013年9月20日。 可見(jiàn)，外交部在進(jìn)行與國(guó)際義務(wù)履行相關(guān)的工作之時(shí)，具有的職能更多的是“組織”與“協(xié)調(diào)”，而并不涉及到制定對(duì)其他部門具有拘束力條款。因此，可以認(rèn)為外交部通知函中通常包含的“請(qǐng)各單位采取措施”條款，在性質(zhì)上僅僅屬于一項(xiàng)協(xié)調(diào)請(qǐng)求，對(duì)國(guó)務(wù)院其他部門和單位而言并不具有任何拘束性效力，其他部門是否采取措施、如何采取措施則完全屬于其自由裁量范圍。

因此，外交部通知文件在“采取措施”條款上的效力則分成了兩個(gè)不同的層面：對(duì)于外交部直屬機(jī)構(gòu)和下級(jí)機(jī)構(gòu)（例如各級(jí)政府外事辦公室）產(chǎn)生約束效力，而對(duì)于其他不具有行政隸屬關(guān)系的部門則不產(chǎn)生任何效力。但令人遺憾的是，無(wú)論是試圖對(duì)上述任何一個(gè)層面進(jìn)行法律探討都會(huì)進(jìn)入一個(gè)循環(huán)悖論，即外事部門在行政系統(tǒng)中完全無(wú)權(quán)就任何影響個(gè)人或?qū)嶓w實(shí)質(zhì)性權(quán)利的事項(xiàng)作出規(guī)定（無(wú)論是抽象行政行為還是具體行政行為），而只能夠協(xié)調(diào)其他機(jī)關(guān)的行政行為，而其他機(jī)關(guān)所應(yīng)采取的行政行為在我國(guó)目前又缺乏足夠的法律依據(jù)，反過(guò)來(lái)需要依據(jù)外事部門的通知。

（三）行政手段限制

由于我國(guó)在立法上的欠缺，行政機(jī)關(guān)通知文件自然受到行政手段的限制，而無(wú)法采取更具有強(qiáng)制性的刑罰措施。截至目前，中國(guó)應(yīng)聯(lián)合國(guó)相關(guān)制裁委員會(huì)要求共向聯(lián)合國(guó)提交了9份執(zhí)行報(bào)告，涉及朝鮮、利比亞、伊朗和剛果四個(gè)國(guó)家。 根據(jù)上述執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容，中國(guó)目前在實(shí)踐中對(duì)安理會(huì)制裁決議的執(zhí)行體系分為兩大部分：有關(guān)普通制裁手段（例如出入境限制、資金凍結(jié)等）則通過(guò)行政渠道完成執(zhí)行；而在涉及到軍用物項(xiàng)以及涉核物項(xiàng)時(shí)，則通過(guò)訴諸既有立法體系實(shí)施限制措施。

根據(jù)上述執(zhí)行報(bào)告，“中國(guó)歷來(lái)高度重視對(duì)常規(guī)武器、大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具以及相關(guān)材料、設(shè)備和技術(shù)的管理，制定并實(shí)施了一系列法律法規(guī)，形成了一整套涵蓋核、生物、化學(xué)和導(dǎo)彈等各類敏感物項(xiàng)和技術(shù)及所有軍品的完備的出口管制法規(guī)體系，為更好地實(shí)現(xiàn)防擴(kuò)散目標(biāo)提供了充分的法律依據(jù)和機(jī)制保障”，并且該出口管制法規(guī)體系“與國(guó)際通行做法一致”?？梢?jiàn)，我國(guó)目前在制裁決議涉及到上述領(lǐng)域時(shí)，例如關(guān)于武器禁運(yùn)、特定物品限制等方面，多數(shù)情況下?lián)碛锌梢灾苯釉男姓ㄒ?guī)及規(guī)則，而無(wú)需另行制定。

但是在涉及到其他制裁措施方面，中國(guó)執(zhí)行報(bào)告中可以得到的信息并不多，通常在提及我國(guó)外交部已“發(fā)出執(zhí)行決議通知，要求各部委、各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及香港、澳門特別行政區(qū)政府依法認(rèn)真執(zhí)行決議”之外，僅聲明中國(guó)政府將采取措施執(zhí)行安理會(huì)決議，而具體執(zhí)行細(xì)節(jié)則無(wú)從知曉。例如在2002年聯(lián)合國(guó)安理會(huì)正式將“東突厥斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”列入制裁名單之后，9月13日外交部立即發(fā)文通知國(guó)務(wù)院各部委，各直屬機(jī)構(gòu)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府外事辦公室，以及香港、澳門特區(qū)政府，要求采取措施，嚴(yán)格執(zhí)行安理會(huì)決議，并特別注意調(diào)查并凍結(jié)“東突”組織的資產(chǎn)?！锻饨徊客ㄖ簣?zhí)行聯(lián)合國(guó)決議 全國(guó)凍結(jié)東突資產(chǎn)》，載《江南時(shí)報(bào)》2002年9月26日第十一版。當(dāng)隨后被問(wèn)及“此次對(duì)‘東突組織的制裁，尤其是金融制裁主要涉及國(guó)內(nèi)的哪些機(jī)構(gòu)，主要工作會(huì)在哪些地區(qū)展開(kāi)時(shí)，外交部官員并未做正面回答，只是嚴(yán)肅地表示，中國(guó)是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，又是此次提出要求對(duì)‘東突組織進(jìn)行制裁的四個(gè)國(guó)家之一，安理會(huì)的決議一定會(huì)得到嚴(yán)格執(zhí)行?！迸c其他部分國(guó)家的執(zhí)行報(bào)告相比，我國(guó)的執(zhí)行報(bào)告性質(zhì)更接近于肯定性的政治承諾。

四、我國(guó)執(zhí)行框架的構(gòu)建

盡管在我國(guó)聯(lián)合國(guó)部分制裁措施也能夠得到有效執(zhí)行，但能夠規(guī)范我國(guó)對(duì)國(guó)際法的適用和實(shí)踐，指導(dǎo)我國(guó)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議的法律框架仍然是欠缺的。因此，從有利于我國(guó)完善法治，建立負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的角度出發(fā)，構(gòu)架完整的執(zhí)行法律體系，是十分必要的。

（一）條約適用及效力的規(guī)定入憲

從立法角度講，我國(guó)現(xiàn)行憲法中并沒(méi)有對(duì)國(guó)際法以及國(guó)際條約在我國(guó)國(guó)內(nèi)的適用及效力問(wèn)題做出直接和具體的規(guī)定，而僅規(guī)定了締結(jié)條約的主體及批準(zhǔn)的主體。這種立法方式使所有相關(guān)規(guī)定都分散在一系列不同法律中；同時(shí)，不同的法律規(guī)定還隱含著相互沖突的可能。這也造成了在司法實(shí)踐中，法官很難把握條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系。因此，國(guó)際法或國(guó)際條約的地位寫入憲法是完全必要的。

（二）立法模式的選擇

從世界各國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，大致包括了不同的三種立法模式：

其一，制定在先授權(quán)立法（enabling legislation），對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的制裁決議如何在國(guó)內(nèi)獲得執(zhí)行以及相應(yīng)的程序和責(zé)任方式作出整體性規(guī)定。采取這種立法模式的國(guó)家包括美國(guó)、新加坡以及加拿大等。

其二，采用特別（ad hoc）立法的方式執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁措施。這種方式直接通過(guò)立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)內(nèi)的執(zhí)行程序和方式進(jìn)行控制，最大的優(yōu)勢(shì)在于立法機(jī)關(guān)可以采用的執(zhí)行措施是非常廣泛的，可以根據(jù)不同的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議要求，既可以對(duì)個(gè)人實(shí)體權(quán)利進(jìn)行民事限制，也可以引用刑事條款對(duì)個(gè)人或?qū)嶓w課以刑罰，這些是傳統(tǒng)意義上行政機(jī)關(guān)措施所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。但采取這種方式的缺陷也較為明顯：由于立法機(jī)關(guān)制定法律的過(guò)程通常耗時(shí)巨大，在執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁決議方面有著嚴(yán)重滯后，在極端的情況下，當(dāng)聯(lián)合國(guó)制裁措施已經(jīng)終止之時(shí)，可能相關(guān)的國(guó)內(nèi)執(zhí)行立法還未制定完畢。因此，在實(shí)踐中采用這種方式的國(guó)家或地區(qū)也較少，往往限制在某些領(lǐng)域。例如香港特區(qū)即在關(guān)于反恐這一聯(lián)合國(guó)持續(xù)關(guān)注的問(wèn)題上根據(jù)安理會(huì)決議和相關(guān)國(guó)際公約制定。90

其三，分散立法模式，如日本，即在各個(gè)部門法中均包含有專門的執(zhí)行條款。但這種模式的弊端則在于無(wú)法及時(shí)對(duì)部門法進(jìn)行更新，以適應(yīng)聯(lián)合國(guó)制裁的變化。通常在聯(lián)合國(guó)制裁措施為貿(mào)易限制和武器禁運(yùn)時(shí)，各部門法均有涉及，但如果聯(lián)合國(guó)制裁措施采取新的方式，如金融定向制裁，往往在國(guó)內(nèi)很難找到可供援引的法律。此外，隨著聯(lián)合國(guó)制裁措施越來(lái)越向綜合性手段演變，通常不僅涉及到傳統(tǒng)的行政法領(lǐng)域，還有刑法、經(jīng)濟(jì)法等各部門，因此，在分散立法模式下，即使是執(zhí)行一項(xiàng)安理會(huì)制裁決議也需要援引相當(dāng)數(shù)量的國(guó)內(nèi)不同部門法，不僅零散復(fù)雜，同時(shí)也不利于執(zhí)行措施的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，傳統(tǒng)的行政手段較為豐富，行政渠道的執(zhí)行速度又相對(duì)快速，因此，我國(guó)采用框架授權(quán)立法的方式，盡管立法成本較高，但對(duì)我國(guó)目前的執(zhí)行渠道整體而言卻改動(dòng)最小，能夠以較小的變動(dòng)方式在國(guó)內(nèi)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁措施。

（三）框架立法內(nèi)容

1 法律屬性

從法律屬性上而言，框架立法應(yīng)當(dāng)是具有一般授權(quán)性質(zhì)的框架規(guī)則。一方面，安理會(huì)制裁決議本身往往具有相當(dāng)?shù)膹椥裕瑐€(gè)案授權(quán)（casebycase）立法成本過(guò)大。在實(shí)踐中，安理會(huì)每一決議針對(duì)具體情勢(shì)所確定的制裁措施并不相同，在固定的立法文本中很難予以確定。例如，在實(shí)踐之中安理會(huì)就不同地區(qū)所決定的制裁措施，制裁對(duì)象、禁運(yùn)物品的種類或予以豁免制裁的情況等，在內(nèi)容及具體措辭上往往有不同，如果采用立法中全面規(guī)定的方式未必能如實(shí)反映當(dāng)中的差異，不但無(wú)助于省減立法機(jī)關(guān)以及執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作，反而需要用更多時(shí)間核對(duì)安理會(huì)通過(guò)的每一項(xiàng)新決議與立法條文的差異。另一方面，采取一般授權(quán)的方式，更有利于發(fā)揮我國(guó)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行上的靈活性。從我國(guó)現(xiàn)有執(zhí)行機(jī)制的實(shí)踐來(lái)看，如果忽視目前行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行聯(lián)合國(guó)制裁措施中的協(xié)作與執(zhí)行效率，而由立法機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)踐中遇到的各種具體問(wèn)題作出嚴(yán)格規(guī)定和限制，并不現(xiàn)實(shí)。