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    中美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈之啟示

    2014-09-18 02:31:24劉明彥
    銀行家 2014年9期
    關(guān)鍵詞:保險(xiǎn)制度存款利率

    劉明彥

    目前,中國(guó)學(xué)者和政府機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)行積極的研究、探討,甚至官方也聲稱要推進(jìn)中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè),一些學(xué)者已經(jīng)就保費(fèi)的制定和征收、銀行破產(chǎn)后的救助與存款人賠付等細(xì)節(jié)提出了系統(tǒng)性的意見和建議。諸多跡象表明,中國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)已迫在眉睫。但是,產(chǎn)生于沒有資本充足率監(jiān)管、沒有存款準(zhǔn)備金制度、實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、利率管制環(huán)境下的20世紀(jì)30年代的存款保險(xiǎn)制度,在混業(yè)經(jīng)營(yíng)、嚴(yán)格資本充足率監(jiān)管、充足存款準(zhǔn)備金率和利率市場(chǎng)化加深的今天是否合時(shí)宜,中國(guó)有沒有建立存款保險(xiǎn)制度的必要?這個(gè)問題并不多余。我們?cè)噲D通過對(duì)美國(guó)存款保險(xiǎn)制度創(chuàng)立以來的效果進(jìn)行研究,從而對(duì)中國(guó)是否需要建立存款保險(xiǎn)制度提出自己的看法。

    美國(guó)存款保險(xiǎn)制度黃金期

    在19世紀(jì)末,美國(guó)國(guó)會(huì)就已經(jīng)開始討論存款保險(xiǎn)的話題,1829?1917年期間,美國(guó)有14個(gè)州建立了存款保險(xiǎn)制度。美國(guó)真正的存款保險(xiǎn)制度始于20世紀(jì)30年代,美國(guó)國(guó)會(huì)于1933年通過了《格拉斯—斯蒂格爾法案》,1934年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(英文簡(jiǎn)稱FDIC)作為一家政府機(jī)構(gòu)成立,負(fù)責(zé)為銀行存款提供保險(xiǎn),避免擠兌,開創(chuàng)了世界存款保險(xiǎn)制度的先河。

    美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的數(shù)據(jù)顯示,從1934年到1980年的47年中,F(xiàn)DIC保險(xiǎn)的銀行破產(chǎn)數(shù)量總數(shù)為480家,平均每年有12家銀行破產(chǎn),遠(yuǎn)低于1934年至2014年間平均每年破產(chǎn)50家銀行的水平。本階段美國(guó)存款保險(xiǎn)制度奏效的主要原因有三點(diǎn):一是美國(guó)金融業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng),銀行很少涉及證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù),銀行交易賬戶資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的占比極低;二是美國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)施嚴(yán)格的“Q條款”和金融管制,銀行不能為活期存款支付利息,并對(duì)銀行的跨區(qū)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行限制,銀行面臨較低的利率風(fēng)險(xiǎn);三是美國(guó)經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng),這個(gè)期間美國(guó)經(jīng)濟(jì)的平均增速為4.74%,因此,美國(guó)銀行業(yè)面臨著理性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

    美國(guó)儲(chǔ)貸危機(jī)對(duì)存款保險(xiǎn)制度影響

    20世紀(jì)70年代美國(guó)的高通脹(平均CPI高達(dá)7.5%)和高利率(聯(lián)邦基金利率超過10%)使得通過短期儲(chǔ)蓄存款融資但發(fā)放長(zhǎng)期固定利率房地產(chǎn)貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)所面臨的利率風(fēng)險(xiǎn)驟升。1982年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過一項(xiàng)法案,允許儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)投資安全和不安全的貸款,甚至可以投資垃圾債券。1986年,美國(guó)取消了規(guī)定存款利率上限的“Q條款”,這使得儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)進(jìn)行激進(jìn)的高息攬存。資產(chǎn)負(fù)債期限的錯(cuò)配和存貸利率的倒掛(存款利率20%,貸款利率8%),使美國(guó)近30%的依靠吸收短期儲(chǔ)蓄存款,投放于房地產(chǎn)貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)陷入困境。1986?1995年期間,聯(lián)邦儲(chǔ)貸保險(xiǎn)公司(英文簡(jiǎn)稱FSLIC)關(guān)閉了1043家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu),超過20世紀(jì)80年代初期美國(guó)所有儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)總數(shù)的1/3。從1980年到1994年,F(xiàn)DIC也關(guān)閉或強(qiáng)行變賣了1600多家非信貸機(jī)構(gòu)的小銀行。截至1999年,所有銀行還款和資產(chǎn)證券化所得款最終結(jié)算結(jié)果顯示,美國(guó)政府共損失了1200億?1300億美元。救助儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的巨額成本,最終導(dǎo)致了1987年的FSLIC資不抵債,并入FDIC。儲(chǔ)貸危機(jī)期間美國(guó)歷年破產(chǎn)銀行數(shù)量如圖1所示。

    儲(chǔ)貸危機(jī)期間美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈的原因有兩個(gè)方面。一是對(duì)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力,無法抑制其冒險(xiǎn)行為(過度投資高風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)房地產(chǎn)及不計(jì)成本地吸收儲(chǔ)蓄存款)的道德風(fēng)險(xiǎn);二是利率市場(chǎng)化、高通脹、放松管制等宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境引發(fā)了金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),這超出了存款保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)范圍。

    次貸危機(jī)對(duì)存款保險(xiǎn)制度沖擊

    2007年4月,美國(guó)第二大次級(jí)抵押貸款公司——新世紀(jì)金融破產(chǎn),標(biāo)志著次貸危機(jī)的爆發(fā)。次貸危機(jī)的蔓延,使重倉次貸債券和相關(guān)衍生品債務(wù)擔(dān)保憑證(英文簡(jiǎn)稱CDO)的投資銀行和大型商業(yè)銀行損失慘重。其中對(duì)美國(guó)金融體系沖擊最大的是2008年9月雷曼兄弟的破產(chǎn),引發(fā)了超過6000億美元的債券違約,導(dǎo)致美國(guó)金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩,加大了大型銀行交易賬戶的損失,使金融危機(jī)進(jìn)一步惡化。而同期FDIC的資本余額僅為346億美元,一家像華盛頓互惠銀行(存款1880億美元)的中型銀行破產(chǎn)即可耗盡FDIC的資本。在此背景下,美國(guó)政府推出巨額救助計(jì)劃,對(duì)“兩房”、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)(英文簡(jiǎn)稱AIG)、花旗、摩根大通等大型機(jī)構(gòu)注資超過3000億美元,才避免了金融危機(jī)的擴(kuò)散。盡管如此,自2007年以來,美國(guó)商業(yè)銀行總共破產(chǎn)了516家銀行,而且五大投行中貝爾斯登和美林證券被收購,雷曼兄弟破產(chǎn),美國(guó)股票市場(chǎng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)均遭受重創(chuàng)。次貸危機(jī)以來,美國(guó)歷年銀行破產(chǎn)數(shù)量如圖2所示。

    次貸危機(jī)中美國(guó)存款保險(xiǎn)制度失靈的原因主要包含三個(gè)方面。一是在混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下,保險(xiǎn)和證券公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過金融市場(chǎng)迅速傳遞到商業(yè)銀行的交易賬戶,導(dǎo)致銀行資產(chǎn)出現(xiàn)巨額減計(jì),而保險(xiǎn)和證券公司的資產(chǎn)(債券、CDO、信用違約互換CDS等)并未保險(xiǎn);二是大型銀行的資金來源中,近50%是非存款負(fù)債,主要是債券和票據(jù)等,這些非存款負(fù)債無需交納保費(fèi),但卻面臨更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn);三是混業(yè)經(jīng)營(yíng)下,商業(yè)銀行交易賬戶和表外資產(chǎn)占比大幅上升,在金融市場(chǎng)動(dòng)蕩情況下,這些資產(chǎn)可能遭受巨額減計(jì),使商業(yè)銀行承擔(dān)了比銀行賬戶更高的風(fēng)險(xiǎn)。

    中國(guó)存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)緩行

    目前,學(xué)者們對(duì)中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了大量的研究,支持建立存款保險(xiǎn)制度的理由主要有三個(gè):一是有助于銀行承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),而不是由中央財(cái)政買單;二是當(dāng)前的隱性存款保險(xiǎn)由于不向銀行收取保費(fèi)而使其具有更大的道德風(fēng)險(xiǎn);三是隱性存款保險(xiǎn)制度不利于銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰。筆者不同意以上觀點(diǎn),認(rèn)為目前中國(guó)存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)緩行,主要理由如下。

    一是中國(guó)目前市場(chǎng)化程度較低,土地、能源、資金(銀行)等生產(chǎn)要素均掌握在政府手中,中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),而存款保險(xiǎn)制度無力應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),因此,中央政府比存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更有能力應(yīng)對(duì)銀行破產(chǎn)的沖擊和擴(kuò)散。

    二是絕大多數(shù)銀行的大股東都是中央政府或地方政府,即使建立存款保險(xiǎn)制度,當(dāng)銀行面臨破產(chǎn)時(shí),政府仍然需要承擔(dān)銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

    三是由于絕大多數(shù)銀行的大股東是政府,存款人基于對(duì)政府的信任,相信政府不會(huì)放任銀行破產(chǎn)。因此,即使沒有存款保險(xiǎn)制度,中國(guó)銀行業(yè)發(fā)生擠兌的風(fēng)險(xiǎn)仍然較低,銀行經(jīng)營(yíng)的道德風(fēng)險(xiǎn)可通過資本充足率監(jiān)管得以抑制。

    四是美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)表明,像中、農(nóng)、工、建這樣的系統(tǒng)性重要銀行,如果陷入破產(chǎn)境地,即使建立存款保險(xiǎn)制度,也不可能對(duì)其破產(chǎn)清算進(jìn)行保障,只能進(jìn)行救助,而且只能由中央政府救助,存款保險(xiǎn)制度對(duì)系統(tǒng)性重要銀行并沒有實(shí)質(zhì)作用。

    五是在當(dāng)前中國(guó)利率市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)下行的背景下,銀行業(yè)的不良率正面臨“雙升”。截至目前,銀行業(yè)不良率已連續(xù)7個(gè)季度上升,此時(shí)實(shí)施存款保險(xiǎn)制度會(huì)加劇市場(chǎng)的擔(dān)憂,甚至導(dǎo)致中小銀行存款流向大型銀行,不利于金融體系的穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。

    六是存款保險(xiǎn)制度從理論講就是一種公共產(chǎn)品,其保險(xiǎn)的對(duì)象是銀行的存款,但銀行的風(fēng)險(xiǎn)卻來自其持有的貸款等資產(chǎn),在無法有效監(jiān)管銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下,存款保險(xiǎn)制度不可能有效運(yùn)行。如果存款保險(xiǎn)公司有權(quán)對(duì)銀行的資產(chǎn)配置進(jìn)行監(jiān)管,中國(guó)銀行業(yè)將承擔(dān)更重的被監(jiān)管負(fù)擔(dān),而且大部分監(jiān)管可能是重復(fù)工作。

    總之,在政府仍然掌握主要金融資源的背景下,再設(shè)立一家政府機(jī)構(gòu)存款保險(xiǎn)公司(如果屬于非政府機(jī)構(gòu)則得不到市場(chǎng)的信任),除了重復(fù)建設(shè),使政府機(jī)構(gòu)更加龐大外,對(duì)金融體系的穩(wěn)定不會(huì)起到什么積極的作用。

    (作者單位:中國(guó)民生銀行信息管理部)

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