黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換實踐的意義

　　2009年初，水利部啟動了黃河水域水資源普查工作。2009年1月15日，黃河水利工作委員會主任李國英在全河年度工作會議上指出，黃河水利工作委員會已加快水權(quán)制度建設(shè)，并初步構(gòu)建了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理體系，明晰了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)化第二階段實施的目標(biāo)和方向。
　　最近，清華大學(xué)國情研究中心副主任王亞華也發(fā)表文章，集中論述了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換的重大現(xiàn)實意義。為了解決日益嚴(yán)峻的黃河斷流問題，2003年開始水利部黃河水利委員會(黃委)與寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)共同開展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作。水權(quán)轉(zhuǎn)換是在不增加黃河分水指標(biāo)的前提下，通過企業(yè)投資農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水，為新建工業(yè)項目提供水源，解決制約缺水地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水資源問題。王亞華對黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換實踐進(jìn)行了總體評價，闡述了水權(quán)市場在我國的發(fā)展前景，并對黃河流域水權(quán)市場的發(fā)展提出建議。
　　1999年，清華大學(xué)“黃河斷流趨勢、影響及對策研究”課題組發(fā)表了一份研究成果。研究認(rèn)為，黃河水資源短缺、斷流現(xiàn)象突出，黃河農(nóng)業(yè)用水比例高，但水資源利用效率低下，特別是上下游不同省份的灌溉效益差異很大。黃河流域有潛在的水市場，引入市場配置水資源是有可能的。但是由于水資源特性非常復(fù)雜，完全利用市場不具有可行性。因此，課題組提出“準(zhǔn)市場”優(yōu)化配置水資源的新思路，主張我國轉(zhuǎn)型期引入的水市場是一個“準(zhǔn)市場”。2000年，原水利部部長汪恕誠發(fā)表了“水權(quán)和水市場”這篇重要講話。時逢東陽一義烏水權(quán)交易事件發(fā)生，水利系統(tǒng)掀起了“水權(quán)和水市場大討論”。在此背景下，2003年黃委開始在寧蒙地區(qū)開展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點。通過水權(quán)轉(zhuǎn)換，寧蒙地區(qū)已經(jīng)從過去黃河水資源的超采大戶，正在變?yōu)榱克小⒁运òl(fā)展，高效配置水資源的—個典范。水權(quán)轉(zhuǎn)換試點有力支持了水權(quán)水市場理論，生動證明了市場機(jī)制能夠成為水資源優(yōu)化配置的有效途徑。截至2008年10月，黃委已審批26個水權(quán)轉(zhuǎn)換項目，其中內(nèi)蒙古20個，寧夏6個，合計轉(zhuǎn)換水量2 28億立方米，節(jié)水工程總投資12.26億元。
　　美國西部的水權(quán)市場，已經(jīng)有一個多世紀(jì)的歷史，澳大利亞的水權(quán)市場也有幾十年的歷史。與這些發(fā)達(dá)國家相比，我國的水權(quán)市場歷史比較短、不夠成熟，但逐漸形成了自己的特點，王亞華稱之為“有中國特色的水權(quán)市場”。首先，目前寧蒙地區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)換實踐是在政府主導(dǎo)下的權(quán)利轉(zhuǎn)換，政府既是市場的宏觀調(diào)控者、監(jiān)管者，也是市場的直接推動者、參與者。這一市場形式與我國現(xiàn)階段的國情相適應(yīng)。中國的一大基本國情就是小農(nóng)戶分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，全國戶均土地經(jīng)營規(guī)模不足0.5公頃，而在水權(quán)市場比較發(fā)達(dá)的澳大利亞墨累一達(dá)令流域，農(nóng)戶平均經(jīng)營的土地約3000公頃，美國農(nóng)戶平均經(jīng)營土地也高達(dá)250公頃，這兩個國家以農(nóng)戶為基礎(chǔ)的水權(quán)交易能夠產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。而我國的水權(quán)市場難走以農(nóng)戶為單位的交易模式，而必須以灌區(qū)、灌域和取水許可大戶為市場交易主體。在黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換試點中，黃委和寧蒙兩自治區(qū)采取了積極穩(wěn)妥的方針，在政府統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，由灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為出讓方，以灌區(qū)為單元進(jìn)行實施，這是符合我國國情的正確做法。
　　中國的水權(quán)轉(zhuǎn)換另一大特點是，采取“兩權(quán)分離”的思路，即在國家持有水資源所有權(quán)的同時，將水資源的使用權(quán)賦予用水戶。2002年頒布實施的新《水法》，把取水許可制度賦予的權(quán)利進(jìn)一步明確為取水權(quán)，這種權(quán)利本質(zhì)上是“行政許可權(quán)”。2007年頒布的《物權(quán)法》，將取水權(quán)納入了用益物權(quán)的保護(hù)范疇，是水權(quán)質(zhì)量得到提高的一個重要標(biāo)志。隨著水權(quán)的權(quán)利質(zhì)量的提高，水權(quán)市場也會不斷完善，這就要求政府的角色應(yīng)由市場的主導(dǎo)者逐步轉(zhuǎn)向市場的監(jiān)管者。但是由于水權(quán)市場的大規(guī)模發(fā)展還涉及到一系列復(fù)雜的體制、社會和生態(tài)問題，政府仍將扮演十分重要的調(diào)控角色。因此，在相當(dāng)長的一段時期，我國的水權(quán)市場都將是一個“準(zhǔn)市場”。
　　目前黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換主要是省區(qū)內(nèi)、行政區(qū)內(nèi)部的水權(quán)轉(zhuǎn)移，理論研究表明，黃河流域的水權(quán)轉(zhuǎn)換如果跨行政區(qū)和跨省區(qū)進(jìn)行，可以帶來更大的經(jīng)濟(jì)效益。王亞華主持的國家自然科學(xué)基金項目“交易成本約束下的水權(quán)市場模擬與管理制度研究”，以《黃河流域“十一五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算表明，如果黃河引入全流域的跨省區(qū)水市場，相對于2010年全流域節(jié)水規(guī)劃投資，工農(nóng)業(yè)兩部門之間的水交易帶來的投資節(jié)約為25億元，相當(dāng)于工農(nóng)兩部門規(guī)劃節(jié)水投資的18.5％。如果黃河上游四個省區(qū)組成一個區(qū)域市場的話，可以節(jié)約14億元節(jié)水投資，相當(dāng)于這四省區(qū)兩部門規(guī)劃投資的17％。
　　水銀行可以作為黃河流域水市場發(fā)展的一個方向。水權(quán)轉(zhuǎn)換試點目前主要是采用點對點的方式，由于水資源流動性強(qiáng)，水文波動性大，供給和需求之間常常有很大的時空差距，使用一對一的現(xiàn)貨交易形式成本很高，而通過水銀行可以大大降低交易成本，美國西部的水市場就大量采用了這種市場形式?！八y行”好比是一個虛擬的銀行，用水有富余的用戶將節(jié)余的用水指標(biāo)存入其中，水短缺的用戶向其拆借。這種高級的市場形式值得借