如何發(fā)揮經(jīng)責(zé)審計在防控腐敗中的預(yù)警和威懾作用

饒仁貴

經(jīng)濟責(zé)任審計是現(xiàn)代審計理論和方法與中國審計實踐相結(jié)合而產(chǎn)生的一種審計制度創(chuàng)新，是一種獨具中國特色的審計制度安排。它主要是對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)受托經(jīng)濟責(zé)任的履行狀況進行審查，并將審計結(jié)果報告給委托人的一種審計。在審計的過程中，如果發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)的行為，將視具體情況移交司法部門、紀(jì)檢監(jiān)察以及主管部門處理。懾于經(jīng)濟責(zé)任審計查處問題的后果，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部將認真履行其受托經(jīng)濟責(zé)任。此外，在經(jīng)濟責(zé)任審計過程中，審計人員發(fā)現(xiàn)存在的一些問題，會及時予以糾正，以避免微小的錯誤發(fā)展成為重大的違規(guī)違紀(jì)問題，因此，經(jīng)濟責(zé)任審計具有預(yù)防腐敗的功能。從經(jīng)濟責(zé)任審計實踐活動來看，通過對違規(guī)違紀(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員移送司法、紀(jì)檢監(jiān)察部門的做法，揭露了存在的貪污、受賄等腐敗行為，起到了治理腐敗的功能。同時，由于經(jīng)濟責(zé)任審計能夠揭露腐敗，因此能夠產(chǎn)生一種威懾作用，使得領(lǐng)導(dǎo)干部減少腐敗行為，進而達到預(yù)防腐敗的功能。在當(dāng)前新的形勢下，經(jīng)濟責(zé)任審計需要不斷創(chuàng)新工作思路和方法、健全工作制度、加大審計結(jié)果運用，以充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計懲防并舉、監(jiān)督與服務(wù)的雙重作用。

一、要切實加大審計工作力度。十八大報告指出：要健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計等權(quán)力運行和監(jiān)督制度，讓權(quán)力在陽光下運行。李克強總理在國務(wù)院第二次廉政會議上明確指示：要通過審計揭露問題、查處腐敗、改進管理。因此，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督是審計機關(guān)義不容辭、責(zé)無旁貸的責(zé)任。一要創(chuàng)新工作機制，注重擴展監(jiān)督范圍。堅持任中審計與離任審計并重，以任中審計為主，逐步實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移。通過加強與紀(jì)檢、組織、財政、人事等部門的協(xié)調(diào)配合，形成職責(zé)明確、高效運轉(zhuǎn)、整體聯(lián)動的運行機制，對于財政財務(wù)收支數(shù)額較大、社會關(guān)注度較高、群眾反映較為強烈的重點部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部重點安排審計。對于領(lǐng)導(dǎo)干部任現(xiàn)職滿三年的，一律要有計劃地安排任中審計。二要提高審計質(zhì)量。要緊緊圍繞“經(jīng)濟”和“責(zé)任”開展經(jīng)濟責(zé)任審計和評價，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的過程和效果，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)情況。要按照權(quán)責(zé)對等的要求，把握領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任評價的原則，突出對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟行為和經(jīng)濟責(zé)任的評價，突出對重大經(jīng)濟事項決策過程和效果的評價，突出對大額資金使用合規(guī)性和效益性評價，突出對領(lǐng)導(dǎo)干部負有直接責(zé)任事項的評價，力求審計結(jié)果達到“五性”：法律依據(jù)的準(zhǔn)確性，語言與數(shù)據(jù)的精確性，證據(jù)資料的嚴(yán)謹性，問題定性的恰當(dāng)性，評價的公允性。使審計結(jié)果可用、好用、管用，充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的整體效能。三要注重整合審計資源。目前，審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾比較突出是個不爭的事實，這既有審計人員少的原因，也有審計任務(wù)安排方面的原因。為解決經(jīng)濟責(zé)任任務(wù)重與審計力量不足的矛盾，審計時要充分利用現(xiàn)有的審計力量，將經(jīng)濟責(zé)任審計工作計劃的編排與財政預(yù)算執(zhí)行審計、專項審計、績效審計等工作有機地結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排項目計劃、合理調(diào)配審計力量，從而有效避免重復(fù)審計、提高工作效率。同時，在經(jīng)濟責(zé)任審計過程中，重視運用財政預(yù)算執(zhí)行審計和專項審計的結(jié)果，將在財政預(yù)算執(zhí)行審計和專項審計中發(fā)現(xiàn)的問題以及審計整改情況，及時地進行信息的對接、整理，促進審計成果轉(zhuǎn)化運用，實現(xiàn)信息資源共享。

二、要著力提高審計能力。經(jīng)濟責(zé)任審計派生于大審計，又相對獨立于其他審計，除了對靜態(tài)的物和資金等進行審計外，尤其要突出對動態(tài)的“人”的基金行為和經(jīng)濟活動的審計。由于審計對象的特殊性，決定了經(jīng)濟責(zé)任審計工作的特殊性。也就是說，經(jīng)濟責(zé)任審計的對象無論從能力還是綜合素質(zhì)等方面，都遠遠超越一般審計人。如何才能在短時間內(nèi)，通過訪談、問卷調(diào)查、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析、理性判斷等方式為被審人準(zhǔn)確“畫像”，并要對這樣高水平的特殊性群體進行審計監(jiān)督，作出審計評價，審計人員的能力和智慧至關(guān)重要。為此，要做好經(jīng)濟責(zé)任審計工作，審計人員就必須在強素質(zhì)上下功夫。一是要加強學(xué)習(xí)，改善知識結(jié)構(gòu)。學(xué)習(xí)是多方面的，既要學(xué)法規(guī)、學(xué)業(yè)務(wù)，也要學(xué)政治、學(xué)經(jīng)濟，要通過學(xué)習(xí)來提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和遵紀(jì)守法意識。二是要開拓創(chuàng)新。經(jīng)濟責(zé)任審計理論和實踐創(chuàng)新，對每一個審計人提出了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。我們必須跳出自我、否定舊我、鍛造新我，緊跟時代，順應(yīng)時勢，適應(yīng)形勢，接受新觀點、學(xué)習(xí)新知識，掌握新方法，實現(xiàn)新要求。三是要善于發(fā)現(xiàn)問題。在目前經(jīng)濟發(fā)展水平和治理狀態(tài)下，被審計對象沒有問題是相對的，有問題是絕對的。如果審計發(fā)現(xiàn)不了問題就說明我們的審計能力還有差距，沒有發(fā)現(xiàn)問題的審計報告在一定程度上可以說是質(zhì)量不高的審計報告。因此，審計人員必須具備敏銳的審計嗅覺，練就“火眼金睛”，做到明察秋毫。四是要熟悉法律法規(guī)。依法治國是國家的基本方略，也是審計工作的基本遵循。學(xué)習(xí)、掌握和熟練運用相關(guān)法律法規(guī)是提升審計能力的必修課。法律是審計的尚方寶劍和評判標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)法、懂法、用法是審計人員能挺直腰桿遵法、護法的關(guān)鍵。五是要及時了解相關(guān)政策。經(jīng)濟責(zé)任審計對象的權(quán)力運行和責(zé)任落實涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，如果我們掌握黨和國家各項方針政策的廣度和深度在一定程度上不能高于他們，就無法正確把握和審視其政令是否暢通，更無法正確履行審計職能作用。因此，深厚的政策理論功底是強壯審計能力的血脈，如果不盡快補充新鮮血液，審計人員就會因缺血而出現(xiàn)“貧血癥”。六是要掌握現(xiàn)代審計方法。要充分利用計算機審計技術(shù)和統(tǒng)計學(xué)、系統(tǒng)論等諸多現(xiàn)代審計手段來提高審計效率。要以查賬為主要方法的平面審計向綜合運用查賬、走訪、約談、現(xiàn)場視察、審計公示、實名舉報、履職效果測評等多種審計手段共同應(yīng)用的立體式審計轉(zhuǎn)變。七是要善于把握全局。審計人員要掌握以大觀小，以小見大，從大處著眼、小處著手的思維和工作方法，做到對人對事都從工作大局出發(fā)，從有利于推動工作全局來考慮，只有這樣才能“志存高遠”，做到“正者無敵”。

三、要注重審計成果運用。審計結(jié)果運用是經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和最終目的，也是經(jīng)濟責(zé)任審計工作效果的最終體現(xiàn)。要確保經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果得到充分合理有效運用，高質(zhì)量的審計結(jié)果是前提，健全完善的良性互動機制是保障，探索創(chuàng)新運用形式是動力，規(guī)范操作、充分履行職責(zé)是根本。只有具備上述條件，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果運用才能真正落到實處。

首先要探索建立完備的、可操作性強的經(jīng)濟責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)和審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系。經(jīng)濟責(zé)任審計所評價的對象是領(lǐng)導(dǎo)干部，所鑒定的內(nèi)容是領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，直接目的是為監(jiān)督和管理干部提供重要依據(jù)，最終落腳點是“評人”，關(guān)系到被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生命，政策性非常強。因此，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事和審計部門必須通力協(xié)作，研究制定經(jīng)濟責(zé)任的界定標(biāo)準(zhǔn)和審計評價規(guī)范，建立一整套科學(xué)的界定、評價體系，保證經(jīng)濟責(zé)任審計成果的有效性和公正性。經(jīng)濟責(zé)任涵蓋的范圍非常廣泛，不同部門領(lǐng)導(dǎo)干部之間的經(jīng)濟責(zé)任范圍有很大差異。責(zé)任界定和評價規(guī)范應(yīng)堅持定量與定性相結(jié)合，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握各部門之間的差異，確定出不同性質(zhì)的部門領(lǐng)導(dǎo)干部的評價標(biāo)準(zhǔn)。在實際操作中，做到只要根據(jù)評價辦法進行打分量化，就能確定評價等次，使審計評價更加準(zhǔn)確直觀，為經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的直接運用創(chuàng)造條件。

其次要健全完善經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果運用工作制度，探索創(chuàng)新擴大審計結(jié)果運用的形式和平臺。一是全面推行審計結(jié)果公開制度。將審計結(jié)果進行公開是一把雙刃劍，既是對審計機關(guān)審計質(zhì)量的考驗，也是對被審計單位、被審計領(lǐng)導(dǎo)干部存在問題的曝光，有利于加強群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，有利于密切黨群干群關(guān)系，有利于對審計查出的問題迅速進行整改。二是完善審計查出問題整改情況反饋制度。經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告報出后，審計機關(guān)向?qū)徲嫿Y(jié)論落實協(xié)作單位發(fā)送審計建議書，把審計整改情況和審計建議落實作為經(jīng)濟責(zé)任審計成果的考核指標(biāo)。通過審計回訪、召開專題會議等形式定期調(diào)度被審計單位落實審計結(jié)論和整改的情況。三是將審計結(jié)果運用與干部任前公示相結(jié)合。將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果納入干部任前公示的內(nèi)容，一方面可以進一步完善公示制度，讓群眾更全面、更具體地了解擬任用的干部情況，尤其是經(jīng)濟上的問題；另一方面可以有效增強經(jīng)濟責(zé)任審計的作用和效果，提高經(jīng)濟責(zé)任審計在群眾中的威信和地位。

第三要強化審計問責(zé)，加大責(zé)任追究力度。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，要由有關(guān)部門根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，作出相應(yīng)處理。領(lǐng)導(dǎo)干部任用機關(guān)不認真采用審計結(jié)果，導(dǎo)致用人失誤失察的，應(yīng)視情嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，防止和杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部“帶病上崗”、“帶病履職”、“帶病提拔”等問題。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中充分利用審計成果，對審計提供的信息以及反映的問題和線索，及時梳理。同時，將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果歸入被審計者廉政檔案，作為被審計者執(zhí)行廉政規(guī)定情況的一項重要內(nèi)容。對審計結(jié)論提出的問題，相關(guān)責(zé)任部門要充分發(fā)揮職能作用，依法履行部門職責(zé)，根據(jù)審計機關(guān)的決定書、建議書、移送處理書等，對審計發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題依法及時予以處理，對相關(guān)責(zé)任人依紀(jì)予以處分，并將處理結(jié)果及時通知審計機關(guān)。無正當(dāng)理由不處理的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四、要充分發(fā)揮聯(lián)席會的作用?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》第十條明確規(guī)定：各級黨委和政府要建立經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議制度。但在審計實踐活動中，該項規(guī)定執(zhí)行的并不到位，在一定程度上影響了經(jīng)濟責(zé)任審計作用的發(fā)揮。鑒于此，審計聯(lián)席會議制度建設(shè)只能加強不能削弱。一是做到審前互商計劃，加強項目計劃銜接。目前經(jīng)濟責(zé)任審計大都是依據(jù)組織部門的委托進行，往往容易造成經(jīng)濟責(zé)任審計滯后于干部任免的情況。在年初審計局與組織部門溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上召開聯(lián)席會議，按照控制總量，突出重點、加大任中審計比例、經(jīng)濟責(zé)任審計與其他審計項目有機結(jié)合的原則，確定本年度經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃，就能使審計的關(guān)口前移。二是制定聯(lián)席會議制度細則，著力加強會議實效性。聯(lián)席會議的重點是“議”，議的質(zhì)量高低直接關(guān)系到經(jīng)濟責(zé)任審計及其成果運用的水平。因此，應(yīng)圍繞議事程序、所議事項、議事責(zé)任等方面從實際出發(fā)進行制度設(shè)計和細化，并根據(jù)形勢需要，不斷進行調(diào)整、充實和完善。用制度安排和制度約束配合法律法規(guī)約束，確保聯(lián)席會議所議事項落到實處，取得實效。同時，通過聯(lián)席會議的有效運作，達到對黨委政府、被審計領(lǐng)導(dǎo)干部以及人民負責(zé)的目標(biāo)。三是推動聯(lián)席會議制度創(chuàng)新，助力審計事業(yè)新跨越。領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)著轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和科學(xué)發(fā)展的重擔(dān)，審計監(jiān)督的目的是推動轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，著力加強反腐倡廉建設(shè)，確保公權(quán)力正確行使。同時，為適應(yīng)社會和公眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的政績高度關(guān)注這一形勢，聯(lián)席會議應(yīng)研究和推行創(chuàng)新審計監(jiān)督模式，對人財物管理使用關(guān)鍵崗位、大額公共財政資金和重大投資項目的部門領(lǐng)導(dǎo)的審計監(jiān)督，由聯(lián)席會議成員單位各抽調(diào)專業(yè)人員組成聯(lián)合審計組，協(xié)同作戰(zhàn)，從各自角度進行監(jiān)督，綜合進行評價，以此創(chuàng)新審計模式。這一做法，可有效降低審計風(fēng)險，形成風(fēng)險責(zé)任共擔(dān)，也可促進對領(lǐng)導(dǎo)干部評價的客觀公正性。

五、要強化“綠色”審計理念。發(fā)展綠色經(jīng)濟是落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。發(fā)展綠色經(jīng)濟對政府績效考評和領(lǐng)導(dǎo)人政績考核提出了新的要求。評價一個政府責(zé)任不能僅僅考慮GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，更要注重經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，考慮“綠色”GDP等綜合發(fā)展指標(biāo)。這就要求在經(jīng)濟責(zé)任審計中還必須對領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任履行情況進行評價。實行綠色經(jīng)濟責(zé)任審計對發(fā)展經(jīng)濟、提高領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，增強領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行職責(zé)的自覺性，增強反腐倡廉的自覺性，將起到積極的促進和推動作用。

對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開展綠色經(jīng)濟責(zé)任審計，是審計環(huán)境變化導(dǎo)致的審計活動發(fā)展與創(chuàng)新，在一定程度上體現(xiàn)了經(jīng)濟責(zé)任審計的未來發(fā)展方向。作為控制和減少環(huán)境污染的一種監(jiān)督手段，綠色經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)該發(fā)揮“抵御、揭露和預(yù)防”的復(fù)合功能。在綠色經(jīng)濟責(zé)任審計實踐中，不僅要核實財務(wù)收支等經(jīng)濟指標(biāo)，還要注意在此基礎(chǔ)上進一步分析經(jīng)濟指標(biāo)的變化對環(huán)境指標(biāo)的影響，關(guān)注經(jīng)濟活動的結(jié)果對可持續(xù)發(fā)展的影響；不僅要審查領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的經(jīng)濟業(yè)績是否真實，還要評價經(jīng)濟業(yè)績的取得是否符合可持續(xù)發(fā)展的理念。在綠色經(jīng)濟責(zé)任審計過程中，審計機關(guān)應(yīng)適應(yīng)新形勢的要求，改變傳統(tǒng)經(jīng)濟責(zé)任審計的模式，探索經(jīng)濟責(zé)任審計與財政審計、環(huán)境審計、績效審計、專項審計相結(jié)合，有效整合業(yè)務(wù)資源，發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的作用。要通過綠色經(jīng)濟責(zé)任審計，有效地揭露黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在使用環(huán)保資金中存在的問題，督促有關(guān)部門從自身長遠利益出發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保政策，力爭以盡可能少的資源消耗和環(huán)境污染，取得盡可能大的經(jīng)濟增長，以確保國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。同時應(yīng)盡快建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標(biāo)體系，貫徹經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)與社會發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合、任期內(nèi)經(jīng)濟指標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合的原則，推進對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的全面、客觀、公正評價。

（作者單位：東鄉(xiāng)縣審計局）