人代會(huì)報(bào)告決議需要上報(bào)備案嗎？

根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)審查、撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定，據(jù)此，下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定被依法納入規(guī)范性文件備案審查的范疇。目前，有的地方人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)明確要求下一級(jí)人大在人代會(huì)上通過的各項(xiàng)報(bào)告決議也要上報(bào)備案。有人認(rèn)為，人代會(huì)報(bào)告決議一般都是批準(zhǔn)性的，無(wú)備案審查之必要。

安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì) 滕修福

備案審查合法但無(wú)必要

筆者認(rèn)為，人代會(huì)各項(xiàng)報(bào)告決議上報(bào)備案，看似合法合規(guī)，其實(shí)沒有必要。

地方組織法、監(jiān)督法賦予地方各級(jí)人大常委會(huì)有撤銷下一級(jí)人大不適當(dāng)決議的職權(quán)，一些省級(jí)人大常委會(huì)也制定了諸如“實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定”，明確將下一級(jí)人大決議納入備案審查范疇，因此，人代會(huì)報(bào)告決議報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案審查，有法有規(guī)。但是，所謂“規(guī)范性文件”，顧名思義是內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為性質(zhì)的文件；而人代會(huì)上常規(guī)性的報(bào)告決議并非是嚴(yán)格意義上的規(guī)范性文件。一年一度人代會(huì)上對(duì)人大常委會(huì)和“一府兩院”報(bào)告以及計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告的決議，不外乎“會(huì)議認(rèn)為”、“會(huì)議指出”、“會(huì)議號(hào)召”，對(duì)“兩院”報(bào)告的決議，有的地方僅用“決定批準(zhǔn)這一報(bào)告”一句話而已，無(wú)實(shí)質(zhì)性的具體規(guī)范內(nèi)容，完全是批準(zhǔn)性的，如此要求上報(bào)備案實(shí)無(wú)審查之必要。

人代會(huì)常規(guī)性的報(bào)告決議無(wú)涉監(jiān)督法所明確的應(yīng)該撤銷的不適當(dāng)情形，即無(wú)涉超越法定權(quán)限，無(wú)涉限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，無(wú)涉增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，不具有約束和規(guī)范人們行為性質(zhì)，不具備普遍約束力，只是人大職權(quán)范圍內(nèi)行使報(bào)告批準(zhǔn)權(quán)的常規(guī)“套路”。只有在涉及法律法規(guī)的執(zhí)行，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的決議，才有必要依法依規(guī)報(bào)備審查。

象山縣人大常委會(huì) 陳 勇

人代會(huì)報(bào)告決議無(wú)需上報(bào)備案

監(jiān)督法規(guī)定了規(guī)范性文件經(jīng)過審查予以撤銷的三種“不適當(dāng)”的情形：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是對(duì)其他情形所作的一個(gè)兜底性規(guī)定。

監(jiān)督法的上述立法意圖非常明顯，實(shí)施規(guī)范性文件備案審查主要是為了保障國(guó)家法制的統(tǒng)一，防止“政出多門”，杜絕各類違憲和違法行為，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。而人代會(huì)報(bào)告決議為批準(zhǔn)性文件，文本內(nèi)容格式化，簡(jiǎn)單明了，不可能存在“不適當(dāng)”的情形，因此沒有必要上報(bào)備案。

當(dāng)然，人代會(huì)除報(bào)告決議之外，就某個(gè)議案處理或?qū)ｍ?xiàng)工作做出的決議、決定，其具有執(zhí)行性的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)上報(bào)備案。

安徽省蕪湖縣人大常委會(huì) 李春香

人代會(huì)報(bào)告決議要備案審查

筆者認(rèn)為，人民代表大會(huì)會(huì)議上通過的工作報(bào)告決議要備案審查。理由是：

一、依法必要。地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查是地方人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)的重要形式，監(jiān)督法對(duì)規(guī)范性文件的備案審查專門進(jìn)行了規(guī)定，并授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定對(duì)地方人大常委會(huì)審查、撤銷規(guī)范性文件的程序作出具體規(guī)定。有的地方要人代會(huì)上通過的各項(xiàng)工作報(bào)告決議上報(bào)備案，這是在依法履職。如果不經(jīng)過備案審查，如何知道下級(jí)人民代表大會(huì)通過的決議有監(jiān)督法第三十條規(guī)定的不適當(dāng)?shù)那樾沃荒兀糠蓻]有規(guī)定例外的情況，下級(jí)人大常委會(huì)有義務(wù)將人代會(huì)通過的報(bào)告決議報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案審查，上級(jí)人大常委會(huì)有責(zé)任對(duì)下一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送的備案材料進(jìn)行審查，并對(duì)審查結(jié)果依法進(jìn)行處理。

二、工作需要。上下級(jí)人大雖然不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是有法律上的監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系、工作上的聯(lián)系關(guān)系。上下級(jí)人大應(yīng)該互通有關(guān)工作信息。特別是像召開人民代表大會(huì)會(huì)議審議有關(guān)工作報(bào)告，形成相應(yīng)決議這樣人大工作的重頭戲，理應(yīng)報(bào)告上一級(jí)人大常委會(huì)。上級(jí)人大常委會(huì)通過對(duì)決議備案審查材料包括決議對(duì)應(yīng)的工作報(bào)告稿，能較全面地掌握下級(jí)人大和“一府兩院”一年中所要開展的各項(xiàng)工作，以便更好地、有針對(duì)性地進(jìn)行工作指導(dǎo)，更好地監(jiān)督本級(jí)“一府兩院”開展工作。

舟山市人大常委會(huì) 馮國(guó)海

人代會(huì)報(bào)告決議屬規(guī)范性文件

人代會(huì)批準(zhǔn)的各個(gè)工作報(bào)告決議屬不屬于規(guī)范性文件范疇呢？答案是肯定的。規(guī)范性文件要求具有普遍約束性、相對(duì)穩(wěn)定性和反復(fù)適用性特點(diǎn)。人代會(huì)報(bào)告決議恰恰具備這“三性”：人代會(huì)報(bào)告決議不只是對(duì)人大常委會(huì)和“一府兩院”有約束力，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公民、法人和其他組織也具有普遍的約束力，而且決議一旦作出，至少在下次人代會(huì)作出新的決議前保持相對(duì)穩(wěn)定，且這段期間可以反復(fù)適用，因而人代會(huì)報(bào)告決議作為規(guī)范性文件沒有理由不上報(bào)備案。更不能因?yàn)槿舜鷷?huì)報(bào)告決議內(nèi)容簡(jiǎn)單覺得無(wú)啥可審而將其摒棄在上報(bào)備案文件之外，這其實(shí)是對(duì)法律規(guī)定的不尊重。

這里就需要糾正一個(gè)認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)，即對(duì)人代會(huì)報(bào)告決議進(jìn)行備案審查，不僅僅是對(duì)決議本身幾句話進(jìn)行審查。我以為審查的重點(diǎn)應(yīng)該放到對(duì)其批準(zhǔn)的工作報(bào)告進(jìn)行全面的審查，看看工作報(bào)告中是否有監(jiān)督法指出的“不適當(dāng)”情形存在。也因此，上報(bào)人代會(huì)工作報(bào)告決議備案時(shí)，應(yīng)同時(shí)附上各項(xiàng)工作報(bào)告。

象山縣東陳鄉(xiāng)人大 嚴(yán)嘯遠(yuǎn)

區(qū)別情況 依法備案

關(guān)于人代會(huì)報(bào)告決議要不要上報(bào)備案的問題，時(shí)常會(huì)有人提起。我們的一貫做法是：區(qū)別情況，依法備案。

常規(guī)性的人代會(huì)報(bào)告決議并非都是嚴(yán)格意義上的規(guī)范性文件。對(duì)人大常委會(huì)和“一府兩院”以及計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告的決議，一般只是肯定和要求性的話，沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，如此決議無(wú)審查之必要，我們從未予以報(bào)備。

所謂“規(guī)范性文件”，根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，其內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為性質(zhì)的。如我們東陳鄉(xiāng)在人代會(huì)上，經(jīng)全體代表表決通過，先后作出的《關(guān)于批準(zhǔn)東陳鄉(xiāng)行政村撤并報(bào)告的決議》、《關(guān)于批準(zhǔn)圍墾仁義涂報(bào)告的決議》、《關(guān)于批準(zhǔn)創(chuàng)建全國(guó)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)告的決議》等決議，我們都依法上報(bào)備案。同時(shí)，我們對(duì)備案程序也作了三方面的規(guī)定：一是明確備案范圍，屬于“規(guī)范性文件”；二是規(guī)范備案材料，包括備案報(bào)告、規(guī)范性文件正式文本、起草說(shuō)明等；三是實(shí)行備案登記制度。