人代會報告決議需要上報備案嗎？

安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會 滕修福

備案審查合法但無必要

筆者認為，人代會各項報告決議上報備案，看似合法合規(guī)，其實沒有必要。

地方組織法、監(jiān)督法賦予地方各級人大常委會有撤銷下一級人大不適當決議的職權，一些省級人大常委會也制定了諸如“實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定”，明確將下一級人大決議納入備案審查范疇，因此，人代會報告決議報上一級人大常委會備案審查，有法有規(guī)。但是，所謂“規(guī)范性文件”，顧名思義是內容具有約束和規(guī)范人們行為性質的文件；而人代會上常規(guī)性的報告決議并非是嚴格意義上的規(guī)范性文件。一年一度人代會上對人大常委會和“一府兩院”報告以及計劃、預算報告的決議，不外乎“會議認為”、“會議指出”、“會議號召”，對“兩院”報告的決議，有的地方僅用“決定批準這一報告”一句話而已，無實質性的具體規(guī)范內容，完全是批準性的，如此要求上報備案實無審查之必要。

人代會常規(guī)性的報告決議無涉監(jiān)督法所明確的應該撤銷的不適當情形，即無涉超越法定權限，無涉限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，無涉增加公民、法人和其他組織的義務，不具有約束和規(guī)范人們行為性質，不具備普遍約束力，只是人大職權范圍內行使報告批準權的常規(guī)“套路”。只有在涉及法律法規(guī)的執(zhí)行，涉及公民、法人和其他組織權利和義務的決議，才有必要依法依規(guī)報備審查。

象山縣人大常委會 陳 勇

人代會報告決議無需上報備案

監(jiān)督法規(guī)定了規(guī)范性文件經過審查予以撤銷的三種“不適當”的情形：一是超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是對其他情形所作的一個兜底性規(guī)定。

監(jiān)督法的上述立法意圖非常明顯，實施規(guī)范性文件備案審查主要是為了保障國家法制的統一，防止“政出多門”，杜絕各類違憲和違法行為，從而為經濟社會發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。而人代會報告決議為批準性文件，文本內容格式化，簡單明了，不可能存在“不適當”的情形，因此沒有必要上報備案。

當然，人代會除報告決議之外，就某個議案處理或專項工作做出的決議、決定，其具有執(zhí)行性的特點，應當依法依規(guī)上報備案。

安徽省蕪湖縣人大常委會 李春香

人代會報告決議要備案審查

筆者認為，人民代表大會會議上通過的工作報告決議要備案審查。理由是：

一、依法必要。 地方人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查是地方人大常委會依法行使監(jiān)督權的重要形式，監(jiān)督法對規(guī)范性文件的備案審查專門進行了規(guī)定，并授權省級人大常委會參照立法法的有關規(guī)定對地方人大常委會審查、撤銷規(guī)范性文件的程序作出具體規(guī)定。有的地方要人代會上通過的各項工作報告決議上報備案，這是在依法履職。如果不經過備案審查，如何知道下級人民代表大會通過的決議有監(jiān)督法第三十條規(guī)定的不適當的情形之一呢？法律沒有規(guī)定例外的情況，下級人大常委會有義務將人代會通過的報告決議報上一級人大常委會備案審查，上級人大常委會有責任對下一級人大常委會報送的備案材料進行審查，并對審查結果依法進行處理。

二、工作需要。上下級人大雖然不是領導和被領導關系，但是有法律上的監(jiān)督關系、業(yè)務上的指導關系、工作上的聯系關系。上下級人大應該互通有關工作信息。特別是像召開人民代表大會會議審議有關工作報告，形成相應決議這樣人大工作的重頭戲，理應報告上一級人大常委會。上級人大常委會通過對決議備案審查材料包括決議對應的工作報告稿，能較全面地掌握下級人大和“一府兩院”一年中所要開展的各項工作，以便更好地、有針對性地進行工作指導，更好地監(jiān)督本級 “一府兩院”開展工作。

舟山市人大常委會 馮國海

人代會報告決議屬規(guī)范性文件

人代會批準的各個工作報告決議屬不屬于規(guī)范性文件范疇呢？答案是肯定的。規(guī)范性文件要求具有普遍約束性、相對穩(wěn)定性和反復適用性特點。人代會報告決議恰恰具備這“三性”：人代會報告決議不只是對人大常委會和“一府兩院”有約束力，對本行政區(qū)域內公民、法人和其他組織也具有普遍的約束力，而且決議一旦作出，至少在下次人代會作出新的決議前保持相對穩(wěn)定，且這段期間可以反復適用，因而人代會報告決議作為規(guī)范性文件沒有理由不上報備案。更不能因為人代會報告決議內容簡單覺得無啥可審而將其摒棄在上報備案文件之外，這其實是對法律規(guī)定的不尊重。

這里就需要糾正一個認識上的盲區(qū)，即對人代會報告決議進行備案審查，不僅僅是對決議本身幾句話進行審查。我以為審查的重點應該放到對其批準的工作報告進行全面的審查，看看工作報告中是否有監(jiān)督法指出的“不適當”情形存在。也因此，上報人代會工作報告決議備案時，應同時附上各項工作報告。

象山縣東陳鄉(xiāng)人大 嚴嘯遠

區(qū)別情況 依法備案

關于人代會報告決議要不要上報備案的問題，時常會有人提起。我們的一貫做法是：區(qū)別情況，依法備案。

常規(guī)性的人代會報告決議并非都是嚴格意義上的規(guī)范性文件。對人大常委會和“一府兩院”以及計劃、預算報告的決議，一般只是肯定和要求性的話，沒有實質性內容，如此決議無審查之必要，我們從未予以報備。

所謂“規(guī)范性文件”，根據監(jiān)督法規(guī)定，其內容具有約束和規(guī)范人們行為性質的。如我們東陳鄉(xiāng)在人代會上，經全體代表表決通過，先后作出的《關于批準東陳鄉(xiāng)行政村撤并報告的決議》、《關于批準圍墾仁義涂報告的決議》、《關于批準創(chuàng)建全國生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)報告的決議》等決議，我們都依法上報備案。同時，我們對備案程序也作了三方面的規(guī)定：一是明確備案范圍，屬于“規(guī)范性文件”；二是規(guī)范備案材料，包括備案報告、規(guī)范性文件正式文本、起草說明等；三是實行備案登記制度。