喚醒沉睡的權(quán)力

史巧云

云和縣是位于浙江西南部的一座小城，平日里新聞不多，可最近頗受媒體關(guān)注。

因?yàn)楫?dāng)?shù)厝舜蟾闪思潜葘こ５氖拢菏状螁⒂锰囟▎?wèn)題調(diào)查，這在全省，乃至全國(guó)都是鮮見(jiàn)的。

因?yàn)檫@次調(diào)查直指敏感話題——財(cái)政存量資金，既摸清了當(dāng)?shù)刎?cái)政“家底”，還激活了數(shù)億“沉醒”的資金，破解了很多地方普遍存在的財(cái)政資金閑置和政府高額債務(wù)并存的難題。

還因?yàn)檫@次調(diào)查徹底改變了當(dāng)?shù)刎?cái)政的“管家”理念：從“管”住錢(qián)向“理”好財(cái)轉(zhuǎn)變。

可對(duì)云和縣人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，更重要的是啟用了長(zhǎng)期被虛置的監(jiān)督權(quán)力，取得了“非一般”的成效，以實(shí)際行動(dòng)發(fā)揮了“一線”作用。

啟用虛置的剛性監(jiān)督

2013年7月，云和縣十五屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議聽(tīng)取審議了縣政府關(guān)于云和縣2012年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告。

“2012年，政府性資金年末結(jié)余110752萬(wàn)元（社保資金專戶結(jié)余21840萬(wàn)元）……”報(bào)告中的這些巨額數(shù)字，令常委會(huì)組成人員大為震驚，一邊是每年10多億元的剛性支出，壓得縣財(cái)政喘不過(guò)氣，年年都得支付高額的利息向銀行融資，另一邊卻有如此大筆資金“趴”在財(cái)政賬戶里“睡覺(jué)”。

財(cái)政資金閑置和政府高額債務(wù)并存的問(wèn)題，再次引起了縣人大常委會(huì)的高度關(guān)注?！捌鋵?shí)這個(gè)問(wèn)題，財(cái)經(jīng)工委幾年前就發(fā)現(xiàn)了，每年都會(huì)提出‘盤(pán)活閑置資金的意見(jiàn)，中央和省財(cái)政部門(mén)也連續(xù)下發(fā)有關(guān)文件，可這個(gè)問(wèn)題依然年年提年年存在?！庇兄嗄陮徲?jì)工作經(jīng)歷的云和縣人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任梁殷說(shuō)起這些，一臉無(wú)奈。

2013年底，云和縣人大常委會(huì)主任會(huì)議專題聽(tīng)取縣審計(jì)局關(guān)于審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況的報(bào)告，對(duì)存量資金的問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，可結(jié)果還跟往年一樣：一邊債臺(tái)高筑，另一邊存量資金依然“沉睡”不“醒”。

“看來(lái)得下些猛藥，否則依然很難見(jiàn)成效?！边@時(shí)，一些主任會(huì)議成員想到了特定問(wèn)題調(diào)查，提議徹底清查一下全縣到底有多少存量資金，為什么就一直盤(pán)活不了?？梢灿腥祟檻]，特定問(wèn)題調(diào)查畢竟不是一般的調(diào)查、檢查，自云和縣人大常委會(huì)成立以來(lái)還從未啟用過(guò)，全省乃至全國(guó)都鮮有出現(xiàn)，所以既無(wú)經(jīng)驗(yàn)可借鑒，也無(wú)法預(yù)知啟動(dòng)后會(huì)出現(xiàn)哪些不可測(cè)的負(fù)面影響。

為此，縣人大常委會(huì)決定由財(cái)經(jīng)工委先對(duì)全縣存量資金情況進(jìn)行一次初步的摸底調(diào)查?！氨鶅鋈撸且蝗罩?。”梁殷說(shuō)，這是一個(gè)積淀多年的老問(wèn)題，涉及40多個(gè)專項(xiàng)資金賬戶和60多個(gè)部門(mén)賬戶，情況復(fù)雜，涉及面廣，僅憑財(cái)經(jīng)工委幾個(gè)人，根本不可能摸得清。

“如果連政府有多少‘家底都不知道，談何管好政府‘錢(qián)袋子？人大要想有所作為，就要該出手時(shí)就出手！”2014年2月11日，縣人大常委會(huì)主任會(huì)議向縣十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議提交了《關(guān)于提請(qǐng)開(kāi)展財(cái)政存量資金特定問(wèn)題調(diào)查的議案》。當(dāng)天，會(huì)議審議了議案，作出了《關(guān)于組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)對(duì)財(cái)政存量資金開(kāi)展調(diào)查的決定》。

在10天后召開(kāi)的云和縣十五屆人大三次會(huì)議上，縣人大常委會(huì)主任馬國(guó)華作的常委會(huì)工作報(bào)告中，正式將這項(xiàng)調(diào)查工作作為縣人大常委會(huì)2014年度的一項(xiàng)重要工作。聽(tīng)到這一消息后，與會(huì)人大代表備感振奮，可列席會(huì)議的政府部門(mén)負(fù)責(zé)人則心存顧慮。“特定問(wèn)題調(diào)查不是一般的調(diào)查，它有著特殊的法定效力，能不顧慮嗎？”云和縣政府分管財(cái)政的副縣長(zhǎng)陳駿剛上任不久，便遭遇了云和縣人大歷史上的第一次特定問(wèn)題調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容又這么敏感，他直言，“壓力不小！”

就這樣，人代會(huì)一結(jié)束，在振奮、疑惑、顧慮中，由10余名人大代表、專家組成的特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，正式展開(kāi)了長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)多月的調(diào)查工作。

激活沉睡的存量資金

今年3月開(kāi)始，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)通過(guò)走訪、座談、聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料、問(wèn)卷調(diào)查等多種形式，對(duì)該縣政府性存量資金情況正式開(kāi)展全面調(diào)查，范圍涵蓋政府本級(jí)財(cái)政、65家一級(jí)預(yù)算單位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）截至2013年末的財(cái)政存量資金，以及截至2014年3月末政府本級(jí)財(cái)政存量資金的變化情況。

“這在云和縣歷史上還是第一次，在此之前，我們對(duì)存量資金的管理職能都分散在各科室，所以云和縣到底有多少存量資金，我們也說(shuō)不上來(lái)?！痹坪涂h財(cái)政預(yù)算執(zhí)行局局長(zhǎng)黃金娟表示。

從理論上說(shuō)，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)可以對(duì)該縣各個(gè)相關(guān)部門(mén)、單位就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，可僅憑這10多個(gè)人，要想查清這么一大家子的“家底”談何容易。為此，調(diào)查委員會(huì)決定整合多方力量，分步實(shí)施調(diào)查方案，首先由審計(jì)局組織工作人員入駐縣財(cái)政局，對(duì)縣本級(jí)財(cái)政存量資金進(jìn)行專題審計(jì)調(diào)查。同時(shí)，為了徹底理清這筆積淀多年的“糊涂賬”，由縣人大常委會(huì)辦公室正式下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展財(cái)政存量資金自查的通知》，要求65家一級(jí)預(yù)算單位認(rèn)真開(kāi)展自查，并上報(bào)每個(gè)單位存量資金的“明細(xì)賬”，包括每筆資金的數(shù)額、用途、進(jìn)出賬時(shí)間、項(xiàng)目編號(hào)等內(nèi)容。在對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理匯總后，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)再對(duì)部分預(yù)算單位進(jìn)行抽查，并多次走訪縣財(cái)政局、審計(jì)局、國(guó)庫(kù)支付中心等單位，詳細(xì)了解縣本級(jí)財(cái)政存量資金以及縣政府性資金銀行存款等相關(guān)情況。

為了確保調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性，調(diào)查委員會(huì)還到當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)調(diào)查了所有涉及單位的進(jìn)出賬情況。一位同行采訪的記者驚嘆“這招太狠了！”因?yàn)楦鱾€(gè)部門(mén)都有可能自查時(shí)隱瞞不報(bào)，或者在審計(jì)部門(mén)審計(jì)時(shí)蒙混過(guò)關(guān)，可他們絕不敢把大額資金放在辦公室，所以進(jìn)銀行查流水，絕對(duì)是“釜底抽薪”的狠招。

經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月的深入調(diào)查，調(diào)查委員會(huì)基本摸清了云和縣財(cái)政的“家底”：截至2013年12月31日，縣本級(jí)財(cái)政和65家一級(jí)預(yù)算單位存量資金共計(jì)142370.19萬(wàn)元（不含社保資金專戶結(jié)存），其中政府本級(jí)財(cái)政125166.28萬(wàn)元，預(yù)算單位17203.91萬(wàn)元。本級(jí)財(cái)政和預(yù)算單位無(wú)法收回的暫付款4319.34萬(wàn)元，實(shí)際存量資金為138050.85萬(wàn)元。其中，最早形成結(jié)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目已經(jīng)結(jié)轉(zhuǎn)14年（預(yù)算單位），連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)5年以上的資金有919.37萬(wàn)元。

調(diào)查委員會(huì)還發(fā)現(xiàn)，造成大量資金積淀、閑置的其中一個(gè)重要原因就是預(yù)算執(zhí)行率偏低。這次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣共65個(gè)一級(jí)預(yù)算單位，其中預(yù)算執(zhí)行率低于80%的單位，2011年有9個(gè)，2012年有21個(gè)，2013年有15個(gè)，部分單位的預(yù)算執(zhí)行率甚至不到60%。

“這次調(diào)查真是太徹底了，看到這組數(shù)據(jù)，我們也被嚇了一跳?！秉S金娟說(shuō)，以前財(cái)政部門(mén)管賬的人，一般都只關(guān)注資金安全，每一筆支出、收入首先考慮的就是其合法性和安全性，根本沒(méi)有理財(cái)?shù)母拍?，現(xiàn)在看來(lái)，要管好這本財(cái)政大賬，不僅得“管”好、“用”好，還得“理”好，要想辦法讓“死”錢(qián)變“活”，讓財(cái)政資金效益最大化。

調(diào)查期間，云和縣政府和財(cái)政部門(mén)收到特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)要求建立政府性財(cái)政間歇資金統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制，活用間歇性資金，做好政府性債務(wù)的臨時(shí)調(diào)劑、償還工作，降低政府融資成本等意見(jiàn)后，馬上采取了一系列有效利用閑置資金的舉措。截至5月8日，在沒(méi)有新增政府直接債務(wù)的前提下，償還到期債務(wù)本金0.71億元；通過(guò)間歇資金的統(tǒng)籌調(diào)度，激活存量資金2.37億元，節(jié)約了600多萬(wàn)元的融資成本。

此外，縣財(cái)政局還及時(shí)與各銀行簽訂協(xié)議，所有財(cái)政專戶超過(guò)50萬(wàn)元以上的資金，年存款利率提高至1.15%的協(xié)定利率。同時(shí)，將原閑置的銀行活期存款1.2億元變?yōu)槎ㄆ诖婵?。?jù)副縣長(zhǎng)陳駿介紹，下一步縣財(cái)政還將通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)性存款的方式，進(jìn)一步提升財(cái)政資金的保值增值率，預(yù)計(jì)一年可增加600多萬(wàn)元的利息收益。

倒逼政府出臺(tái)理財(cái)機(jī)制

5月29日，云和縣十五屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議聽(tīng)取審議了特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)關(guān)于財(cái)政存量資金的調(diào)查報(bào)告，并作出了《關(guān)于盤(pán)活存量提高資金使用效益的決議》。

7月7日，縣政府為落實(shí)決議精神，專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金管理的意見(jiàn)》，出臺(tái)了一系列“理財(cái)”舉措：實(shí)行全口徑預(yù)算編制，將財(cái)政預(yù)算款、專戶收入和事業(yè)收入等政府性資金全部納入部門(mén)預(yù)算管理；對(duì)當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行率低于91%的部門(mén)，財(cái)政部門(mén)相應(yīng)核減其下一年度預(yù)算；定期清理結(jié)余資金，加大歷年結(jié)余資金的統(tǒng)籌力度；通過(guò)協(xié)定存款、提高定存比例、拉長(zhǎng)存款期限等方式，最大限度確保財(cái)政資金的保值增值等等。

據(jù)了解，截至5月底，云和縣財(cái)政沒(méi)有新增一筆貸款，可也沒(méi)有一個(gè)項(xiàng)目因資金問(wèn)題影響進(jìn)度，其中上報(bào)的8筆融資申請(qǐng)均通過(guò)盤(pán)活存量資金予以了解決。

日前，記者見(jiàn)到陳駿副縣長(zhǎng)時(shí)，他的笑容已變得釋然，不僅沒(méi)了此前的顧慮，還有種如釋重負(fù)的感覺(jué)，他肩上卸下的不是人大對(duì)政府的監(jiān)督壓力，而是通過(guò)這次調(diào)查中的資金盤(pán)活，大大減輕了云和縣在發(fā)展過(guò)程中的財(cái)政壓力。

他向記者坦言，這次特定問(wèn)題調(diào)查不同于以往那種部門(mén)對(duì)部門(mén)、局長(zhǎng)對(duì)局長(zhǎng)的調(diào)查，是一種凌駕于各部門(mén)之上的調(diào)查，其法律效力和嚴(yán)肅性，使各相關(guān)部門(mén)都不敢隨意應(yīng)付了事，產(chǎn)生了意想不到的效果。他說(shuō)，這次的調(diào)查讓他們嘗到了甜頭，如果下次再有類似的監(jiān)督、調(diào)查，相信各相關(guān)部門(mén)就不會(huì)再有這樣那樣的顧慮了。

說(shuō)起這次歷時(shí)兩個(gè)多月的特定問(wèn)題調(diào)查，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)副主任李石平也頗有感觸。他說(shuō)，這次參與調(diào)查和被調(diào)查的涉及單位共有七八十家，可沒(méi)有一家單位在調(diào)查過(guò)程中有推阻或隱瞞情況，“這就是剛性監(jiān)督手段的威信和威力所在！”

“這次特定問(wèn)題調(diào)查的力度和效果確實(shí)‘不一般?！痹坪涂h審計(jì)局副局長(zhǎng)魏唐華也感慨，這是僅靠審計(jì)力量根本做不到的，以前審計(jì)部門(mén)也曾多次提出及時(shí)清理專項(xiàng)資金戶頭、有效盤(pán)活閑置資金，最后都不了了之?？蛇@次的人大監(jiān)督卻不一樣，它讓云和縣的財(cái)政管理從體制到理念，都發(fā)生了翻天覆地的變化。

“人大要想有‘一線地位，就得要有‘一線作為。如何發(fā)揮‘一線作用？關(guān)鍵時(shí)刻就要敢用、善用一些非常規(guī)的剛性監(jiān)督手段，用足手中的權(quán)力，增強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)效?！鄙頌檎{(diào)查委員會(huì)主任的馬國(guó)華表示，下一步，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)還將根據(jù)縣人大常委會(huì)作出的決議，督促縣政府及相關(guān)部門(mén)開(kāi)展整改落實(shí)工作，進(jìn)一步盤(pán)活財(cái)政資金存量，提高資金使用效益。