浙江：代表參與立法新實(shí)踐

黃武

分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)參與立法

7月的蒼南，炎熱中幾許微涼。這幾天，浙江省人大代表郭廷建很忙：白天忙于蒼南縣人民醫(yī)院的日常事務(wù)，晚上則認(rèn)真研讀《浙江省審計(jì)條例（草案）》，以便為修改草案提出更好的意見(jiàn)建議。作為浙江省人大代表，郭廷建從今年4月起多了一項(xiàng)參與人大立法的任務(wù)，并全程參與省人大常委會(huì)法工委在溫州組織的法規(guī)草案調(diào)研活動(dòng)。

和其他省人大代表一樣，郭廷建于2014年4月接到省人大常委會(huì)法工委發(fā)出的邀請(qǐng)——分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作。這意味著代表可以從本屆省人大常委會(huì)立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)的65件立法項(xiàng)目中，根據(jù)個(gè)人意愿及所在行業(yè)、職業(yè)和專(zhuān)長(zhǎng)，選擇重點(diǎn)參與的法規(guī)項(xiàng)目。這項(xiàng)創(chuàng)新之舉得到代表們的積極響應(yīng)，共有115名代表選擇了相應(yīng)法規(guī)項(xiàng)目，平均每件法規(guī)都有4至5名代表選擇。

“看著老百姓的心里話被寫(xiě)到法規(guī)草案中，我心里格外有成就感?！笔∪舜蟠?、杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)教育發(fā)展研究室副主任沈小玲今年共認(rèn)領(lǐng)了4件法規(guī)項(xiàng)目。讓她感受最深的是參與《浙江省社會(huì)救助條例（草案）》的立法相關(guān)工作。據(jù)了解，她在去年的省人代會(huì)上領(lǐng)銜提出制定該條例的議案后，就一直關(guān)注議案辦理的進(jìn)展情況，看到該條例被列入省人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃后備受鼓舞。今年5月中旬，沈小玲受邀列席了省人大法制委員會(huì)全體會(huì)議，6月中旬，全程參與了省人大調(diào)研組在金華、東陽(yáng)等地的立法調(diào)研。讓她沒(méi)想到的是，她在參與該條例草案調(diào)研中提出的將學(xué)前教育列入教育救助范圍等建議，在草案的審議修改中得到體現(xiàn)。

“通過(guò)深入?yún)⑴c立法活動(dòng)，我對(duì)立法工作有了更多的感性了解和理性認(rèn)識(shí)，深知一部法規(guī)出爐的臺(tái)前幕后與來(lái)之不易?！鄙蛐×岣醒浴?/p>

近些年來(lái)，從全國(guó)人大到地方各級(jí)擁有立法權(quán)的人大對(duì)發(fā)揮人大代表在立法中作用作了積極的努力，但也存在代表實(shí)際參與率低、參與深度不夠、參與實(shí)效不明顯等不足。在認(rèn)真總結(jié)過(guò)去代表參與立法的做法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2014年3月，省人大常委會(huì)主任會(huì)議研究通過(guò)《關(guān)于省人大代表分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作的若干規(guī)定》，建立了省人大代表分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)參與立法的新機(jī)制，在全國(guó)首開(kāi)先河。

根據(jù)《若干規(guī)定》的要求，經(jīng)確定為“重點(diǎn)參與立法”的代表，肩負(fù)特別的任務(wù)和責(zé)任，其在一般參與的基礎(chǔ)上，要根據(jù)立法工作的需要，安排出更多的時(shí)間和精力，參與所選法規(guī)項(xiàng)目的起草、調(diào)研、論證等各個(gè)環(huán)節(jié)工作，并結(jié)合自身職業(yè)或所在行業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)所選法規(guī)項(xiàng)目提出更反映實(shí)際情況、更有針對(duì)性的意見(jiàn)建議。

據(jù)介紹，省人大常委會(huì)法工委在“浙江人大代表履職服務(wù)平臺(tái)”上開(kāi)設(shè)專(zhuān)題鏈接，將代表分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)參與立法數(shù)據(jù)庫(kù)及相關(guān)情況的說(shuō)明等上傳平臺(tái)，供代表參與立法和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)開(kāi)展立法工作時(shí)查閱。

“代表分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作機(jī)制是立法精細(xì)化的必然要求，我感覺(jué)其最大的特點(diǎn)是區(qū)別代表專(zhuān)業(yè)和特長(zhǎng)、立足代表意見(jiàn)和興趣、突出全程參與和深度參與、配合個(gè)性化服務(wù)和全程跟蹤?！惫⒔ㄔ谡劦綄?duì)這項(xiàng)新機(jī)制的體會(huì)時(shí)表示。

“省人大代表分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)參與立法，是省人大常委會(huì)貫徹落實(shí)中央和全國(guó)人大有關(guān)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法要求，推動(dòng)浙江民主法制領(lǐng)域改革的一次有益探索，是全國(guó)首創(chuàng)的一項(xiàng)新機(jī)制，可謂代表深入?yún)⑴c立法的‘升級(jí)版?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、法制委員會(huì)主任委員、法工委主任丁祖年如是評(píng)價(jià)這項(xiàng)制度。

為了更好地推進(jìn)機(jī)制落實(shí)，省人大常委會(huì)法工委還建立了重點(diǎn)參與代表專(zhuān)門(mén)聯(lián)系制度，為每位認(rèn)領(lǐng)法規(guī)項(xiàng)目的代表落實(shí)專(zhuān)門(mén)聯(lián)系人，向代表提供信息告知、問(wèn)題解答、通知代表參與調(diào)研、意見(jiàn)采納反饋等個(gè)性化服務(wù)和全程跟蹤保障，保證代表參與立法的持續(xù)性和有效性。

“查法”助推改革深化

“合同法規(guī)定租賃合同的期限最長(zhǎng)不能超過(guò)20年，可是在實(shí)際投資操作中，這個(gè)期限還是太短，很少有投資者愿意簽這樣的短期合同?！薄巴粭l道路上的行道樹(shù)到底是歸城管還是園林管？目前的綠化管理?xiàng)l例規(guī)定是多部門(mén)管理，某種意義上造成了職責(zé)不清”……5月20日下午，杭州市上城區(qū)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)不大的會(huì)議室里召開(kāi)了一場(chǎng)特殊的座談會(huì)。

在座的20多位與會(huì)者都是上城轄區(qū)內(nèi)的省、市、區(qū)三級(jí)人大代表，他們是來(lái)給不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是看一看哪個(gè)條例不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要了，哪個(gè)規(guī)定需要進(jìn)一步完善。

2014年4月8日上午10時(shí)，在浙江省的8萬(wàn)多名人大代表同時(shí)收到一條短信，這是省人大常委會(huì)通過(guò)“浙江人大代表履職服務(wù)平臺(tái)”向全省五級(jí)人大代表發(fā)出的通知，邀請(qǐng)代表參加“查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文”主題活動(dòng)。

“發(fā)動(dòng)各級(jí)人大代表結(jié)合自身及周?chē)罕娫谏a(chǎn)、生活、工作中遇到的問(wèn)題，積極建言獻(xiàn)策，推動(dòng)法律法規(guī)‘立、改、廢，促進(jìn)改革于法有據(jù)?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委的同志介紹說(shuō)。

“尋找這些不符合現(xiàn)代法治精神、有?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有礙公平有序競(jìng)爭(zhēng)、違背公平正義的法律制度和條文，研究論證后予以修改、廢止，是全面深化改革的‘重頭戲。省人大常委會(huì)部署開(kāi)展主題活動(dòng)意義重大，可謂抓住了當(dāng)前工作的‘牛鼻子。”省人大代表、溫州玉海律師事務(wù)所主任馮蔣華為主題活動(dòng)點(diǎn)了個(gè)贊。

據(jù)悉，主題活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，各級(jí)人大代表積極響應(yīng)，紛紛建言獻(xiàn)策。全國(guó)人大代表、浙江華之毅時(shí)尚集團(tuán)總裁張華明發(fā)來(lái)電子郵件提出：“中小企業(yè)是我國(guó)數(shù)量最大、最具創(chuàng)新活力的企業(yè)群體，但中小企業(yè)的產(chǎn)出與其獲得銀行貸款極不相稱(chēng)。建議修改完善《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》第十五條、第十六條，在國(guó)家層面設(shè)立專(zhuān)門(mén)服務(wù)于中小企業(yè)的政策性銀行，建立健全多層次資本市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的金融扶持和服務(wù)?！?/p>

紹興市人大代表、上虞市小越鎮(zhèn)人大主席崔偉燦在代表履職服務(wù)平臺(tái)交流討論區(qū)發(fā)帖提出：“建議修改《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織條例》，在第四條中增加一款，規(guī)定‘鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)期須在一天以上，并將第八條第三款中‘主席、副主席不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)修改為‘主席、副主席應(yīng)專(zhuān)職擔(dān)任，不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)職務(wù)?！?

“讓代表動(dòng)起來(lái)”需要一個(gè)好的活動(dòng)主題，同時(shí)也需要各級(jí)人大探索代表履職的平臺(tái)和載體。比如，湖州市人大常委會(huì)加強(qiáng)活動(dòng)宣傳，通過(guò)《湖州日?qǐng)?bào)》、代表手機(jī)微課堂等途徑，擴(kuò)大活動(dòng)的社會(huì)知曉率，并注重發(fā)揮“一府兩院”及有關(guān)部門(mén)、律師協(xié)會(huì)、工商聯(lián)的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助代表梳理提出有關(guān)法律法規(guī)條文的修改建議。奉化市人大常委會(huì)將莼湖鎮(zhèn)代表聯(lián)絡(luò)站打造為樣板，示范引領(lǐng)主題活動(dòng)向縱深開(kāi)展，積極向來(lái)訪的群眾進(jìn)行宣傳，讓代表更好地傾聽(tīng)、吸納和反映當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)完善法律法規(guī)、促進(jìn)深化改革的意見(jiàn)。

正如浙江省人大常委會(huì)副主任茅臨生在部署開(kāi)展主題活動(dòng)全省電視電話會(huì)議上講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“在全省各級(jí)人大代表中廣泛開(kāi)展‘查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文主題活動(dòng)，既是全省人大系統(tǒng)積極參與改革，凝聚各方智慧和力量推動(dòng)改革的重要抓手，也是保障代表依法履職，創(chuàng)新和豐富閉會(huì)期間代表活動(dòng)內(nèi)容，加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾陣地建設(shè)的有效載體?！?/p>

開(kāi)展主題活動(dòng)，不僅發(fā)揮了代表植根群眾、反映民意的重要渠道作用，也發(fā)揮了代表來(lái)自各行各業(yè)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，匯集了許多助推改革深化的“金點(diǎn)子”。截至2014年7月上旬，省人大共收到4000多條意見(jiàn)建議，下一步將認(rèn)真梳理研究這些意見(jiàn)建議，分門(mén)別類(lèi)處理落實(shí)。

五級(jí)代表“同場(chǎng)研法”

2014年6月18日下午，一場(chǎng)特別的省人大立法調(diào)研座談會(huì)在金華市文化中心三樓會(huì)議室召開(kāi)，金華市轄區(qū)內(nèi)的五級(jí)人大代表同場(chǎng)研討《浙江省社會(huì)救助條例（草案）》。

代表們結(jié)合自身實(shí)踐，從法律、社會(huì)的不同角度，爭(zhēng)當(dāng)“諸葛亮”，提出“隆中策”?！罢块T(mén)救助工作信息不通暢，資源未整合，建議草案增加信息共享機(jī)制建設(shè)的規(guī)定?！苯鹑A市人大代表、蘭溪市志愿者協(xié)會(huì)常務(wù)理事胡芳率先發(fā)言。

“社會(huì)救助工作涉及方方面面，需要各級(jí)政府有力領(lǐng)導(dǎo)，民政等部門(mén)各司其職，工青婦等社會(huì)團(tuán)體大力支持，關(guān)鍵還要健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力。”全國(guó)人大代表、金華市金東區(qū)實(shí)驗(yàn)小學(xué)校長(zhǎng)方青建議。

條例草案第三十六條規(guī)定，低保家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，無(wú)正當(dāng)理由，在六個(gè)月內(nèi)連續(xù)三次拒絕接受人力社保等有關(guān)部門(mén)介紹的合適工作的，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的低保金?！斑@一規(guī)定很科學(xué)、很合理”，“規(guī)定很好，但還需要細(xì)化”，“這樣規(guī)定難以執(zhí)行，建議刪去”，省人大代表馮秀勤，金華市婺城區(qū)人大代表朱國(guó)勇、王文盛，這三位來(lái)自律師界的人大代表圍繞這一條文展開(kāi)激烈辯論，據(jù)理力爭(zhēng)。

會(huì)議整整開(kāi)了3個(gè)多小時(shí)，氣氛熱烈，效果斐然。浙江省人大常委會(huì)副主任王永昌作了充分肯定：“五級(jí)人大代表共同探討法規(guī)，是一次代表履職的方式創(chuàng)新，也是一次富有實(shí)效的有益嘗試，真正反映了基層實(shí)情和群眾呼聲，也充分發(fā)揮了代表的智慧和優(yōu)勢(shì)，提出了高質(zhì)量的意見(jiàn)建議?！?/p>

立法需要技術(shù)和智慧，而立法工作的改革同樣需要“迎難破題”的勇氣和擔(dān)當(dāng)。張德江委員長(zhǎng)提出，“要在立法工作中更加注重發(fā)揮人大代表的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和作用”，“在起草和審議法律草案中，邀請(qǐng)代表參與有關(guān)立法活動(dòng)，認(rèn)真研究吸納代表提出的意見(jiàn)”。這為進(jìn)一步健全人大代表參與立法工作機(jī)制明確了方向。

近年來(lái)，從“背對(duì)背”書(shū)面征求意見(jiàn)到“面對(duì)面”座談聽(tīng)取意見(jiàn)，從邀請(qǐng)代表列席常委會(huì)會(huì)議到列席法制委員會(huì)會(huì)議，從淺層參與到分專(zhuān)業(yè)有重點(diǎn)全程深度參與，從發(fā)動(dòng)省人大代表參與到全省五級(jí)人大代表共同參與，人大代表參與地方立法的“浙江樣本”漸顯成效。

“省十二屆人大常委會(huì)努力探索代表參與立法工作機(jī)制，著力推動(dòng)代表參與立法從形式參與到實(shí)質(zhì)參與、從局部參與到全程參與、從隨意參與到有序參與、從淺層參與到深度參與的真正轉(zhuǎn)變，切實(shí)增強(qiáng)代表參與立法工作的實(shí)效，推進(jìn)立法工作更加反映現(xiàn)實(shí)情況、符合群眾意愿、順應(yīng)改革要求?！倍∽婺暾f(shuō)。