環(huán)保法修法博弈記

偉民

修法歷程非同尋常

2011年，環(huán)保法正式列入立法機(jī)關(guān)修法計(jì)劃。其時(shí)，自1989年正式頒行的環(huán)保法，正處于極為尷尬的處境。法律長(zhǎng)期停滯與污染日益升級(jí)之間的巨大脫節(jié)，早已導(dǎo)致環(huán)保法被架空、被遺忘，甚至一度引發(fā)存廢之爭(zhēng)。

在環(huán)境學(xué)界和眾多環(huán)保組織看來，這是一次難得的修法機(jī)遇，因而普遍希望對(duì)環(huán)保法進(jìn)行拆筋動(dòng)骨式的大修改。主管環(huán)保的環(huán)保部亦秉持相同立場(chǎng)，其起草的修法建議稿甚至被外界視為頗具“激進(jìn)”色彩。

然而，令人一度充滿樂觀的修法前景，卻遭遇了地方政府、權(quán)力部門以及產(chǎn)業(yè)界的巨大阻力。利益不斷協(xié)調(diào)的最終結(jié)果是，當(dāng)環(huán)保法修法草案于2012年8月正式提交初審時(shí)，已經(jīng)變成了“有限修改”模式，環(huán)保部修法建議稿中提出的“按日計(jì)罰”、“政策環(huán)評(píng)”、“公益訴訟”等重要機(jī)制，統(tǒng)統(tǒng)被刪除。

如此結(jié)果，激起了強(qiáng)烈反彈和質(zhì)疑。2012年8月底，一審后的環(huán)保法修法草案向社會(huì)公示，一個(gè)月內(nèi)，有9572名網(wǎng)民提出了11748條意見，絕大多數(shù)都是批評(píng)之聲，一審草案被公認(rèn)“沒有多少新意”。

環(huán)境學(xué)界和諸多環(huán)保組織更是以召開研討會(huì)、提交建言書等多種方式表達(dá)不滿和焦慮。一份由12名知名環(huán)境法學(xué)者聯(lián)署的意見書指出，一審草案是“自20世紀(jì)90年代以來各類環(huán)境與資源保護(hù)法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。更有學(xué)者尖銳放言：“簡(jiǎn)直就像是一部放縱污染者與污染排放者共同起草的東西！”

更耐人尋味的是，一審草案公布2個(gè)月后，環(huán)保部在其官網(wǎng)上公布了一份提交立法機(jī)關(guān)的意見書，針對(duì)一審草案旗幟鮮明地提出了四大缺陷和34條具體建議。行政部門將立法博弈由幕后捅到臺(tái)前，在中國(guó)立法史上極為罕見。

激烈的反對(duì)聲浪，使修法進(jìn)程陷入了擱置狀態(tài)。所幸的是，在此過程中，中共十八大首次提出的生態(tài)文明建設(shè)理念，霧霾持續(xù)圍城引發(fā)的集體恐慌，都在不斷營(yíng)造加重環(huán)境利益分量的大環(huán)境，立法博弈的天平開始悄然逆轉(zhuǎn)。

2013年6月，沉寂了10個(gè)月的環(huán)保法修法草案提交二審。令人眼前一亮的是，二審草案已發(fā)生了翻天覆地的變化。環(huán)保部提出的34條修法意見約有20條寫入了新版草案，“按日計(jì)罰”等令各界備感痛心的流產(chǎn)制度，重新復(fù)活。

二審過后，立法機(jī)關(guān)再次將修法草案向社會(huì)公開征集意見，這一立法史上的破例之舉，使得民意更加深入地介入了立法博弈，環(huán)保利益支持者的影響力進(jìn)一步放大。

2013年10月，提交三審的環(huán)保法修法草案，由“修正案草案”變更為“修訂草案”，這意味著，最初的“有限修改”思路已被徹底摒棄。而在從“小改”轉(zhuǎn)向“大改”的質(zhì)變中，立法博弈并未平息，因“公益訴訟主體”等焦點(diǎn)問題仍存激烈爭(zhēng)議，修法草案并未如一般法律那樣三審后付諸表決，而是延遲至了半年后的四審，一些增進(jìn)環(huán)保利益的制度設(shè)計(jì)，甚至是在最后時(shí)刻沖刺成功。

修改后的環(huán)保法，條文由47條增至70條，但真正深刻的變化是，新環(huán)保法在立法層面完成了環(huán)保優(yōu)先的理念轉(zhuǎn)型。作為環(huán)境領(lǐng)域最為嚴(yán)厲的一部基礎(chǔ)性法律，新環(huán)保法不僅將為化解當(dāng)下的環(huán)境困局提供強(qiáng)大的制度支持，也將引領(lǐng)諸多已提上日程的環(huán)保單行法律的修改或制訂。而其開門博弈的修法歷程，亦將為中國(guó)立法留下一個(gè)寶貴的鏡鑒。

公眾參與濃墨重彩

從環(huán)保組織阻止怒江水電開發(fā)，到南京市民梧桐樹護(hù)綠行動(dòng)，從北京六里屯取消垃圾焚燒項(xiàng)目，到廈門、大連等地PX項(xiàng)目異地遷移，再到民意壓力促成的PM2.5信息的去神秘化……最近10多年來，隨著公民環(huán)保意識(shí)的覺醒和環(huán)保組織的成長(zhǎng)，我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)出公眾參與、監(jiān)督政府失靈的活躍身影。

另一方面，以2005年的圓明園防滲工程聽證會(huì)為契機(jī)，環(huán)保部門也在力推環(huán)保領(lǐng)域的公眾參與。2006年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)?？偩诌€以部門規(guī)章的形式發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。

但在國(guó)家立法層面，1989年頒布的環(huán)保法僅有一條原則性規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”由于缺乏保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體條款，直接抑制了公眾參與環(huán)保的廣度和深度。因而環(huán)境法學(xué)者、環(huán)保組織都十分期待環(huán)保法修改時(shí)，能著力構(gòu)建完善的公眾參與制度。

但環(huán)保法修法一審草案卻令各界頗為失望，僅僅增設(shè)了有關(guān)信息公開的條款，在知情權(quán)方面有所突破，在公眾參與決策和監(jiān)督方面卻毫無建樹。

這一過于保守的修法方案，不可避免地招來了強(qiáng)烈批評(píng)。從四川什邡鉬銅項(xiàng)目、江蘇啟東排海工程引發(fā)的風(fēng)波，到多地發(fā)生的抵制PX、核電站等項(xiàng)目的群體性事件，均已證明，信息公開越模糊，公眾參與度越低，遭遇的民意反彈就越大，甚至最終演變成“街頭政治”。

力推公眾參與的社會(huì)呼聲，最終得到了立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)。環(huán)保法二審草案面世后，令許多人由失望轉(zhuǎn)向驚喜，除了在總則中確立“公眾參與”是環(huán)保的基本原則，“信息公開和公眾參與”已單獨(dú)設(shè)立為專章，在進(jìn)一步完善信息公開制度的同時(shí)，引入了公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、公益訴訟等制度。

也正是自二審草案起，開始凸顯環(huán)保是全社會(huì)共同責(zé)任的理念，在賦予公眾參與權(quán)利的同時(shí)，也展開了確立“公民環(huán)保義務(wù)”的另一個(gè)方向。二審草案除了厘定政府、企業(yè)的環(huán)保責(zé)任，也特別宣示：“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，自覺履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，并在環(huán)保宣傳教育方面規(guī)定了相應(yīng)制度。而在四審草案中，強(qiáng)化“公民環(huán)保義務(wù)”的立法理念更為突出，低碳生活、垃圾分類等極富針對(duì)性的倡導(dǎo)性條款紛紛入法，每年的6月5日亦被確立為環(huán)境日。

從寥寥數(shù)筆到濃墨重彩，公眾參與制度在環(huán)保法修法過程中的變遷可謂巨大，但在不少學(xué)者看來，修改后的環(huán)保法依然留下了些許遺憾。比如，環(huán)境聽證、獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者等重要制度尚未入法，尤其是，學(xué)界多年呼吁的“國(guó)家保護(hù)公眾享受良好環(huán)境權(quán)利”的“環(huán)境權(quán)”條款亦未實(shí)現(xiàn)，而在眾多學(xué)者看來，在法律中確立“環(huán)境權(quán)”概念，將為公眾參與以及保障和擴(kuò)展公民環(huán)境權(quán)利奠定基石。

“按日計(jì)罰”起死回生

加重企業(yè)的責(zé)任砝碼，是此次環(huán)保法修改的重要目標(biāo)，其核心議題是如何破解“違法成本低”的痼疾。

立法機(jī)關(guān)一位人士調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方發(fā)電廠的環(huán)保設(shè)備經(jīng)常處于休眠狀態(tài)，“一個(gè)10萬千瓦的發(fā)電機(jī)組，每天環(huán)保成本大概是五六十萬，如果不開環(huán)保設(shè)備也就罰款1萬，誰不會(huì)算這個(gè)賬？”正因?yàn)檫`法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于守法成本，必然誘發(fā)“花錢買排污”的所謂“經(jīng)濟(jì)人理性選擇”，環(huán)保罰單成了根本不足以阻斷企業(yè)違法沖動(dòng)的“紙老虎”。

環(huán)境學(xué)界和環(huán)保部門的共識(shí)是，法律責(zé)任過輕是環(huán)保法的致命缺陷，也是其淪為“軟法”的根源所在，因而迫切希望重塑一部違法成本高的環(huán)保法，而最令其心儀的則是“按日計(jì)罰”制度。

“按日計(jì)罰”是歐美等國(guó)家普遍采用的震懾污染者的利器，是指對(duì)持續(xù)性的違法行為，以天為單位計(jì)算經(jīng)濟(jì)處罰額度，通過不斷累加、不設(shè)上限的動(dòng)態(tài)罰款，從根本上根除違法動(dòng)機(jī)。其典型案例是，美國(guó)杜邦公司生產(chǎn)的產(chǎn)品曾含有危害人體健康的化學(xué)物質(zhì)，結(jié)果從其明知污染風(fēng)險(xiǎn)仍然銷售那天起，到停止銷售之日，每天處罰2.5萬美元，累計(jì)罰款3.1億美元，如此天價(jià)罰單，令杜邦公司再也不敢觸犯違法雷區(qū)。

近年來，我國(guó)重慶、深圳兩地也引入了“按日計(jì)罰”制度，且成效顯著。以重慶為例，自2007年在全國(guó)率先增設(shè)這一制度后，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的違法排污改正率由不足5%迅速上升至80%以上。

正是吸收地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保部起草的環(huán)保法修法建議稿曾明確寫入“按日計(jì)罰”條款，但這一修法動(dòng)議很快遭遇強(qiáng)大阻力，產(chǎn)業(yè)界和一些地方政府以該制度將導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重為由，結(jié)成了反對(duì)同盟。最終，正式提交的一審草案中，“按日計(jì)罰”條款已無蹤影，取而代之的是強(qiáng)化限期治理制度。

但令諸多環(huán)保專家擔(dān)憂的是，限期治理根本無法取代“按日計(jì)罰”的威懾作用。一審后，推進(jìn)環(huán)保利益的力量并不甘心，在環(huán)境學(xué)界看來，倘若錯(cuò)失“按日計(jì)罰”這一嚴(yán)厲機(jī)制，將對(duì)已經(jīng)十分嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)產(chǎn)生災(zāi)難性后果。而環(huán)保部提交的34條修法建議，“按日計(jì)罰”也是其重提的重點(diǎn)條款。

頑強(qiáng)的爭(zhēng)取，最終收獲了扳回局面的成果。二審草案明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”一度夭折的“按日計(jì)罰”制度，就此起死回生。

四審時(shí)，“按日計(jì)罰”制度繼續(xù)向更加精細(xì)的方向演進(jìn)。除了進(jìn)一步明確處罰額度的依據(jù)，修法草案明確規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加“按日計(jì)罰”的違法行為種類。這一“放權(quán)”條款意味著，“按日計(jì)罰”制度在各地的具體運(yùn)用，將不僅針對(duì)違法排污，而是可能擴(kuò)展至更多、更廣的環(huán)境違法行為。

在很大程度上，“按日計(jì)罰”制度是史上最嚴(yán)環(huán)保法的“龍頭條款”?？梢灶A(yù)見，這一罰則框架將引領(lǐng)其他單行環(huán)保法律作出相應(yīng)修改，進(jìn)而徹底終結(jié)“違法成本低”的荒謬。未來歷史或?qū)⒆C明，無論是環(huán)保執(zhí)法由軟變硬，還是環(huán)境質(zhì)量由劣轉(zhuǎn)優(yōu)，“按日計(jì)罰”都是最為關(guān)鍵的制度突破。

公益訴訟不斷松綁

在各種形式的環(huán)保公眾參與中，公益訴訟被視為公眾監(jiān)督權(quán)最有力的體現(xiàn)。近年來，隨著我國(guó)環(huán)保組織的迅速崛起，環(huán)境公益訴訟已成為各類公益訴訟試水中最強(qiáng)勁的一翼。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年，我國(guó)各級(jí)法院至少已受理17起環(huán)境民事公益訴訟，原告除檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門外，便是力圖以訴訟維護(hù)公益的環(huán)保組織。

然而與寥寥無幾的成功案例相比，更多的環(huán)境公益訴訟卻陷入了不被受理的困境。渤海溢油等重大污染事件發(fā)生后，都曾有環(huán)保組織、維權(quán)律師等試圖發(fā)起公益訴訟，但均被法院拒之門外。2013年，全國(guó)法院甚至沒有受理任何一起公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟的夾縫式生存，除了地方保護(hù)主義、司法不支持等因素外，根本癥結(jié)在于長(zhǎng)期缺失公益訴訟的法律制度，這也成為近年來社會(huì)各界反復(fù)呼吁的一大議題。

2012年8月底，修改后的民事訴訟法在中國(guó)法律中首次確立了公益訴訟制度，并將環(huán)境公益訴訟明確列為其中的一大類型。巧合的是，就在民訴法完成修改之際，環(huán)保法修法草案也同期提交初審，但一審草案并未觸及公益訴訟制度。在一定程度上，可以理解為是等待民訴法奠定公益訴訟的基本架構(gòu)后，環(huán)保法再對(duì)訴訟主體等關(guān)鍵問題作出進(jìn)一步界定。

果然，環(huán)保法修法二審草案正式引入了“公益訴訟”條款，并將有權(quán)起訴的主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”。立法機(jī)關(guān)的基本考慮是，環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新制度，運(yùn)行初期不宜放得過寬，以防止濫訴。

但這一過于嚴(yán)格的限制，卻引發(fā)了諸多專家學(xué)者和環(huán)保組織的強(qiáng)烈不滿。普遍的共識(shí)是，目前我國(guó)登記的環(huán)保組織已達(dá)六七千家，而由帶有強(qiáng)烈官方色彩的國(guó)家和省級(jí)環(huán)保聯(lián)合會(huì)獨(dú)家壟斷公益訴訟，意味著將眾多草根環(huán)保組織拒之門外，不僅將阻礙甚至扼殺環(huán)境公益訴訟的進(jìn)程，也有違鼓勵(lì)公眾參與的立法初衷。

激烈的反對(duì)聲浪，促使三審草案將有權(quán)提起公益訴訟的主體調(diào)整為“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”。但這一調(diào)整仍然被指是“換湯不換藥”，甚至有專家認(rèn)為比二審草案收得更緊。有統(tǒng)計(jì)表明，在民政部登記的全國(guó)環(huán)保組織共有24家，去除植樹造林等不相關(guān)的組織，符合三審草案要求的僅有環(huán)保部下屬的數(shù)家組織，且只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)從事過公益訴訟。

與此同時(shí)，“信譽(yù)良好”的要求也備受質(zhì)疑，由于缺乏明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，這一彈性過大的規(guī)定很容易導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用，成為法院拒絕受理公益訴訟的借口。

要求降低環(huán)境公益訴訟門檻的強(qiáng)烈呼聲，終于在四審草案中收獲了實(shí)質(zhì)性突破，訴訟主體擴(kuò)大至“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”的社會(huì)組織。而在修法草案正式付諸表決前，過于模糊的“信譽(yù)良好”要求也被修改為更為清晰的“無違法記錄”。

環(huán)境公益訴訟雖然只是環(huán)境權(quán)益救濟(jì)的一個(gè)補(bǔ)充手段，但其真正價(jià)值在于，為捍衛(wèi)環(huán)保公益、踐行監(jiān)督權(quán)利開辟了一條嶄新的通道，對(duì)于改善環(huán)境質(zhì)量、制約政府權(quán)力、監(jiān)控企業(yè)違法乃至推進(jìn)民主政治而言，這一制度變革無疑帶來了令人充滿期待的前景。