事業(yè)單位如何去行政化

柳學智

黨的十八屆三中全會提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化?！笔聵I(yè)單位改革是全面深化改革的重要內容，事業(yè)單位去行政化是當前改革亟待破解的難題。

事業(yè)單位行政化的表現及影響

事業(yè)單位行政化是我國當前普遍的社會現象，表現在事業(yè)單位的管理體制、運行機制等多個方面：

在管理體制上，事業(yè)單位具有行政機關的科層結構。從國家層面看，在整個行政體系的科層結構中，事業(yè)單位是其龐大結構的一部分，與政府機關一樣具有一定的行政級別，政府將事業(yè)單位作為行政機構進行管理；從事業(yè)單位內部結構看，事業(yè)單位也按照科層結構設置內部機構，并按照行政管理模式管理內部事務。

在運行機制上，事業(yè)單位發(fā)展所需要的主要資源按照行政級別進行分配。在整個國家的行政體系中，根據行政級別的高低進行資源的分配，級別高的事業(yè)單位擁有更多話語權，能夠獲得更多資源；在事業(yè)單位內部，也主要按照行政級別分配內部資源，級別高的內部機構和人員會得到更多的內部資源。

當前事業(yè)單位行政化愈演愈烈，對經濟社會發(fā)展的影響越來越負面。從職能定位上看，事業(yè)單位的基本職能是面向社會提供公共服務，由于過度行政化，這一職能定位發(fā)生嚴重偏移：從事業(yè)單位外部看，事業(yè)單位的領導、經費等主要資源來自于政府主管部門，事業(yè)單位要向主管部門負責；從事業(yè)單位內部看，內部資源主要按行政級別分配，公共服務依附于行政級別。這樣，事業(yè)單位成為政府機關的附屬，公共服務成為行政權力的附屬，而公共服務的對象只能被動地接受事業(yè)單位所提供的服務，事業(yè)單位的職能定位嚴重背離了公共服務的基本取向。

在發(fā)展活力上，社會成員的公共服務需求具有多樣性和復雜性，同時隨著經濟社會的快速發(fā)展，需求結構不斷升級，這就要求作為公共服務主體的事業(yè)單位主動適應這種復雜性和深刻變化，在職能定位、組織結構、管理方式上做出相應調整。但是事業(yè)單位依附于政府部門，自主性不高，公共服務主體意識淡薄，這種行政體制和運行機制與公共服務需求之間的矛盾越來越突出，嚴重制約事業(yè)單位的發(fā)展活力。

事業(yè)單位行政化成因分析

事業(yè)單位行政化有其歷史背景。在計劃經濟時代，社會中的各種組織，包括政府機關、企業(yè)、學校、醫(yī)院、科研院所、民間團體等等，都由政府直接管理，都被納入行政序列，都擁有相應的行政級別，這些組織共同構成了整個國家龐大的行政體系，政府對這一行政體系擁有高度集中的行政管理權力。

龐大的行政體系不能適應經濟社會發(fā)展，為了激發(fā)發(fā)展活力，改革開放以來，我國不斷深化經濟和行政體制改革。1984年，中央作出關于經濟體制改革的決定，提出發(fā)展社會主義商品經濟，改革的中心任務是增強企業(yè)活力。與經濟體制改革相配合，行政體制改革的主要任務是精簡機構，實行政企職責分開；同時，科技、教育、衛(wèi)生、文藝等領域的精簡改革隨之展開。

1992年，中央提出建立社會主義市場經濟，明確了市場是不同于政府的資源配置方式。為適應市場經濟發(fā)展，政府必須轉變其計劃經濟管理方式，向市場放權，向企業(yè)放權，行政體制改革的重點是轉變政府職能，轉變的根本途徑是政企分開，下放權力給企業(yè)，各級政府不得截留。作為行政體制改革的一部分，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，同步推進事業(yè)單位分類改革。

2013年，十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，就是要發(fā)揮企業(yè)和事業(yè)單位在市場中的主體作用，激發(fā)其發(fā)展活力，行政體制改革的重點是加快轉變政府職能，加快事業(yè)單位分類改革。

從改革的歷史軌跡看，改革的過程實際上是一個橫向不斷分權的過程。從改革前高度集中的龐大的行政體系，到當前職能定位日漸清晰的政府、事業(yè)單位和企業(yè)三類不同的組織形態(tài)，高度集中的行政管理權逐漸從政府分權到企業(yè)和事業(yè)單位。

從事業(yè)單位的角度看，在計劃經濟時代，事業(yè)單位不存在行政化的問題，其本身就是行政體系的一部分。隨著改革的深入，按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則改革事業(yè)單位，行政權力逐漸分權到事業(yè)單位，事業(yè)單位成為從行政體系中分離出來的、從事具體公共服務生產和提供的組織形態(tài)。與國外相比，當前的事業(yè)單位是我國特有的組織形態(tài)，具有公益性、非營利性、公立性等特點。

事業(yè)單位的職能定位也有一個日漸明晰的過程，同時由于涉及權力和利益的調整，政府機關對事業(yè)單位的分權一直不能到位、不夠徹底，事業(yè)單位的管理體制和運行機制沒有根本改變，與政府機關依然保持緊密的聯(lián)系，除了市場之外，事業(yè)單位還能夠通過政府來配置資源。

事業(yè)單位去行政化的應對思路

事業(yè)單位行政化的根本原因在于行政分權不到位、不徹底，要去除事業(yè)單位行政化，必須聚焦于政府對事業(yè)單位的分權，關注政府下放了哪些權力？誰來承接下放的權力？這些權力以什么形式下放？下放后的權力是否得到有效的監(jiān)督？當前要去除事業(yè)單位行政化，應當從以下方面思考：

進一步明確事業(yè)單位的職能定位。當前政府機關、事業(yè)單位、企業(yè)之間的職能依然存在交叉，有些政府機關忙于微觀事務的管理，干預了事業(yè)單位和企業(yè)的運行，同時忽視了監(jiān)督管理職能，履行自身職能時出現越位、缺位；有些事業(yè)單位既承擔政府機關的政策制定和監(jiān)管職能，又從事具體公共服務的生產和供給，既當裁判員又是運動員，對其他公共服務主體形成不公；還有些事業(yè)單位同時提供公共服務和市場服務，容易形成二者之間的利益輸送，挫傷了企業(yè)主體的積極性。要去除事業(yè)單位行政化，必須進一步明確事業(yè)單位與政府機關、企業(yè)三類組織形態(tài)的職能定位，將相互交叉的職能剝離歸位：將政府職能中對于事業(yè)單位和企業(yè)微觀管理的職能剝離出來，分別還給事業(yè)單位和企業(yè)；將事業(yè)單位承擔的政策制定和監(jiān)管的職能還給政府，將事業(yè)單位提供的不具有公共服務性質的產品和服務交由企業(yè)提供。通過職能剝離歸位，使政府機關、事業(yè)單位、企業(yè)三類組織的職能更加清晰明了，按照各自的職能定位履職盡責。

建立和完善事業(yè)單位法人治理結構。政府機關向事業(yè)單位分權，首先是下放決策權和管理權，退出對事業(yè)單位的微觀管理。事業(yè)單位要通過建立法人治理結構，承接政府機關下放的決策權和管理權。法人治理結構主要內容包括：決策監(jiān)督機構，主要組織形式是理事會，事業(yè)單位的公共服務對象是公共服務的直接消費者，對公共服務的質量、數量、品種等擁有話語權，其代表在理事會中要超過半數；管理層，理事會的執(zhí)行機構，由事業(yè)單位行政負責人及其他主要管理人員組成；事業(yè)單位章程，是法人治理結構的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則。在法人治理結構基礎上，逐步建立和完善事業(yè)單位的人事管理、財務管理和業(yè)務發(fā)展各項制度，形成激勵約束機制，激發(fā)事業(yè)單位提供公共服務的活力。

改革公共財政支持方式。財政撥款是政府對事業(yè)單位的重要控制，也是事業(yè)單位行政化的重要誘因。要將政府對事業(yè)單位的財政撥款權下放給公共服務對象和相關當事人，由服務對象面向包括事業(yè)單位在內的所有公共服務主體購買公共服務，使各種公共服務主體具有平等的地位，形成競爭機制，這樣促使事業(yè)單位加強內部管理，控制成本，提高公共服務的質量和效率。從分權的形式上，公共服務對象擁有公共服務的選擇權，服務的質量、數量、品種、標準、價格等由相關當事人根據經濟社會發(fā)展水平確定并進行年度更新。

建立有效的問責機制。政府分權的過程還必須是問責機制建立的過程，要使政府對事業(yè)單位的分權到位、徹底，必須對下放的權力進行有效的問責。在問責機制中，事業(yè)單位作為下放權力的承接者和公共服務主體，是必須接受問責的責任人，同時必須設立問責人，賦予其問責的權力，并建立問責人對責任人法定的問責關系。此外，須明確問責的范圍和標準，通過有效的問責機制，確保下放的權力用于提供公共服務，確保事業(yè)單位公共服務的基本價值取向。

（作者系中國人事科學研究院副院長、研究員）endprint